Глава 1. ОСНОВЫ ТЕОРИИ ФИНАНСОВ И НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ 6 страница
1.3. Налоги и социальные обязательства государства
Важнейшим принципом налоговой политики является то, что налоги взимаются исключительно в целях содействия общественному благу.
Этот принцип находит свое закрепление, например, в разд. 8 ст. 1 Конституции США: "Конгресс имеет право: вводить и взимать налоги, пошлины, сборы и акцизы, для того чтобы выплачивать долги и обеспечить совместную оборону и общее благоденствие Соединенных Штатов". Данное положение Конституции США является основополагающим для любого федерального и местного закона, регулирующего государственные расходы в США.
В Российской Федерации, в отличие от США, законодательство пока не определяет налоговую политику как составную часть экономической и социальной политики. Между тем в зависимости от состояния экономики, от социальных целей, которые на данном этапе развития государство считает приоритетными, должны изменяться и принципы построения налоговой системы, и методы использования налогового инструментария (налоговой ставки, налоговой льготы, налоговой базы и др.), поскольку налоговая политика - это политика социальная.
Для исполнения социальных обязательств государство должно располагать финансовыми ресурсами. В этих целях формируются государственные доходы, которые в теории определяются как часть национального дохода, обращаемая в процессе его распределения и перераспределения в собственность и распоряжение государства для создания финансовой основы, необходимой для финансирования деятельности государства. Чтобы обеспечить исполнение социальных обязательств государства на уровне регионов и муниципальных образований, формируются муниципальные доходы, которые, соответственно, можно определить как часть национального дохода, поступающую в собственность и распоряжение органов местного самоуправления и используемую для выполнения ими задач и функций на территории муниципального образования.
|
|
|
Государственные доходы Российской Федерации и ее субъектов концентрируются в консолидированном бюджете. Помимо этого муниципальные образования также располагают собственными денежными ресурсами (которые учитываются в консолидированном бюджете), являющимися муниципальными доходами, необходимыми для осуществления ими своей части социальных функций. Распоряжаются государственными и муниципальными доходами соответственно уполномоченные государственные и муниципальные органы.
Государственные и муниципальные доходы, образующие единую систему, достаточно многообразны по своим источникам и формам. Классификация доходов по социально-экономическому признаку основывается на существующем различии форм собственности, закрепленных Конституцией РФ (ч. 2 ст. 8), и позволяет выделять доходы, поступающие от государственных предприятий или организаций, муниципальных предприятий или организаций, негосударственных предприятий или организаций, совместных предприятий, от иностранных предприятий и организаций, действующих на территории Российской Федерации граждан. При этом основная часть доходов поступает в распоряжение государства или муниципального образования на обязательной основе, как, например, налоги, сборы, иные платежи.
|
|
|
Без правильной организации сбора налогов и пополнения государственного бюджета переход к полноценной реализации социальных обязательств государства практически неосуществим. С другой стороны, наличие необозримого и все время нарастающего набора социальных обязательств приводит к тому, что экономика государства, по мнению многих экспертов, "прогибается от социальных обязательств", поскольку создается избыточная нагрузка на бюджетно-налоговую сферу.
Таким образом, в процессе реализации социальной политики государства проявляется органическое единство налоговой и бюджетной политики. Оно выражается, в частности, в основном принципе налоговой и бюджетной политики - требовании достижения сбалансированного и ориентированного на экономический рост бюджета на основе опережающего роста бюджетных доходов при эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться в первую очередь доходы, генерируемые хозяйствующими субъектами в результате экономического роста. Если это так, то принципиальную значимость имеют налоговые стимулы поддержания экономической конъюнктуры, в том числе в сфере малого и среднего бизнеса. Другие важные источники пополнения доходной части бюджета включают доходы от реализации государством своей собственности (что предполагает эффективное управление последней), рентные доходы от использования природных богатств России, а также повышенные ставки налогообложения приобретаемых предметов роскоши, недвижимости, алкоголя.
|
|
|
Бюджетная и налоговая политика направлена на достижение сбалансированности между социальными обязательствами государства и возможностями финансовых органов исполнять их. Для оптимизации этого процесса как минимум необходимо объективно оценивать возможности государства по выполнению своих обязательств. В настоящее время федеральный бюджет представляется бездефицитным только потому, что дефицит федерального бюджета плавно "перетекает" в бюджеты субъектов Федерации. Это происходит потому, что реально не учитываются социальные обязательства регионов, являющиеся по сути обязательствами государства в целом.
|
|
|
Экономической основой социальной политики государства с федеративным государственным устройством является федеральный бюджет и бюджеты регионов. В Налоговом кодексе РФ (часть вторая) все социальные налоги и сборы объединены в единый социальный налог, который является основным финансовым источником для Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Фонда обязательного медицинского страхования РФ и других специализированных социальных фондов. Средства, аккумулируемые этими фондами, составляют целевую финансовую базу социальной политики государства.
Другим источником ее реализации является перераспределительная, регулирующая роль государства. Исполнение социальных обязательств государства осуществляется Правительством РФ и правительствами субъектов Федерации, администрациями муниципальных образований, а на местах - социальными службами администраций. Согласно Федеральному закону от 10 декабря 1995 г. N 195-ФЗ "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" в этом процессе участвуют предприятия и учреждения (независимо от форм собственности), предоставляющие социальные услуги, а также граждане, занимающиеся предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения.
Социальные просчеты в современной бюджетной политике РФ обычно аргументируются недостаточностью и "ограниченностью" доходов федерального бюджета. Однако это утверждение опровергается тем, что федеральные власти явно недостаточно используют такие возможности увеличения доходов бюджета, как:
а) возвращение под контроль государства основных принадлежащих ему источников дохода (природной ренты и прибыли от государственных монополий, включая доходы Банка России, от оборота этилового спирта и алкогольной продукции и доходы естественных монополий);
б) применение жестких мер валютного контроля по пресечению нелегального оттока капитала;
в) устранение пробелов в налогообложении импорта услуг;
г) сокращение налоговой недоимки;
д) налогообложение невозвращенной валютной выручки и др.
Налоговая система России формировалась в условиях спада производства и экономического кризиса, что обострило проблему формирования доходов в государственный бюджет. В экономическом смысле утвердилась преимущественно фискальная направленность налоговой политики - чрезмерное изъятие доходов. Ориентация на ужесточение налогового режима привела к увеличению теневого сектора экономики, массовым уклонениям от налогов, сокращению налоговой базы. Последние обстоятельства потребовали пойти на постепенное снижение налоговых ставок и совершенствование налоговой системы в целом.
Снижение налоговых ставок может привести к увеличению налоговых поступлений не только в будущем (на основе наращивания объемов производства за счет дополнительных вложений в основной капитал и увеличения его эффективности), но и непосредственно вслед за снижением налогов за счет уменьшения недоимок и сокращения неплатежей, выхода из тени и увеличения налогооблагаемой базы. Можно утверждать, что социально и экономически оправданны такие ставки по основным налогам и обязательным платежам, которые не подрывали бы собственную финансовую базу предприятий реального сектора для расширенного воспроизводства. Приблизительные оценки таких ставок поступлений (в бюджеты всех уровней): по НДС - не выше 10%; по налогу на прибыль - не выше 20; по всем видам социальных отчислений (пенсионный фонд, фонд занятости, фонды социального и медицинского страхования) - не выше 25% налогооблагаемой базы. При этом в случае инвестирования прибыли в основной и оборотный капиталы, на социальные проекты льготы по налогу должны сводить его ставку к нулю. Такой режим налогообложения можно считать нормальным исходя из стратегии долгосрочного социально-экономического развития страны.
Социальная направленность налогообложения как основы ресурсного обеспечения социальных обязательств государства наиболее выпукло проявляется в едином социальном налоге (ЕСН). Принятие ЕСН стало одним из этапов налоговой реформы. Когда задумывалась налоговая реформа, ее контуры в самом общем виде выглядели так: номинальная налоговая нагрузка должна была сократиться с 41 до 35% ВВП, ставка НДС должна была сохраниться, вводилась плоская шкала личного подоходного налога - ЛПН, которая устанавливалась на уровне 13%, вводился единый социальный налог.
ЕСН начал взиматься с введением Налогового кодекса РФ с 1 января 2001 г. и объединил существовавшие ранее взносы во внебюджетные фонды (в него включались взносы в ПФР, отчисления в Фонд обязательного медицинского страхования и в Фонд социальной защиты населения). При этом ставка Фонда медицинского страхования в 3,6% сохранилась, а ставка Фонда социальной защиты снизилась с 5,4 до 4%.
Введение ЕСН привело к изменению порядка формирования средств на выплату пенсий - и вообще всей концепции системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации. Согласно этой новой концепции предусматривалось введение в пенсионную систему обязательного накопительного уровня и формирование средств для пенсионного обеспечения граждан на основе ЕСН, подлежащего зачислению в федеральный бюджет (за исключением налогового вычета) и предназначенного для выплаты базовой части трудовой пенсии.
Но расчеты на "самофинансирование" Пенсионного фонда не оправдались, и фактически его растущие дефициты стали покрываться за счет целевых субсидий федерального бюджета. Поэтому вновь встал вопрос о реформе пенсионной системы и, как это уже привычно для нашей практики, начали с переименования социального налога. При этом остались нерешенными и проблемными также и вопросы законодательного оформления взаимоотношений между налоговыми органами, органами федерального казначейства и исполнительными органами социальных фондов в части обмена информацией, создания единой базы данных с использованием компьютерных технологий.
В конечном счете все эти маневры с ЕСН и "социальными взносами" не решили вопроса гарантирования социальной защиты населения и исполнения социальных обязательств государства, но лишь одновременно увеличили налоговую нагрузку на предприятия, особенно на малый и средний бизнес. Следуя в этом отношении примеру развитых стран, мы фактически зашли в полный тупик.
Действительно, политики в развитых странах давно уже привыкли считать, что люди, населяющие эти страны, якобы в принципе не способны сами позаботиться о своей старости и потому нуждаются в создании для них той или иной системы пенсионного обеспечения.
На самом деле, во всех странах пенсионное обеспечение первоначально вводилось в отношении военных, и оно было связано с введением обязательной воинской повинности и с появлением постоянных армий. Обеспечение высшей знати и служивых дворян обычно осуществлялось в форме наделения поместьями; при этом низкое жалованье низших чиновников оправдывалось возможностями получения взяток и иных вознаграждений за оказываемыми ими услуги.
Идея всеобщей "национальной (государственной) благотворительности" была выдвинута еще Конвентом, в период Французской революции, но до ее реализации во Франции прошло еще немало времени. При этом разделение проводилось по линии между временной нетрудоспособностью (болезнью) и постоянной (инвалидностью, старостью). Закон о страховании рабочих от несчастных случаев и профессиональных болезней был принят в 1913 г.
Впервые государственное пенсионное обеспечение было введено в Германии, в 1889 г., по инициативе немецкого канцлера Отто фон Бисмарка (что активно критиковалось в печати как введение социализма "по-прусски", на что Бисмарк отвечал: "Силу революциям придают не требования групп экстремистов, а отвергнутые справедливые чаяния большинства"). К 1908 г. число застрахованных в Германии выросло в 3 раза и составляло уже более 20% населения страны.
В большинстве стран Европы полноценные законы о социальном страховании и обеспечении были приняты в начале XX в., в период до начала Первой мировой войны. Например, в Швеции проект закона о социальном страховании рабочих обсуждался в риксдаге (шведском парламенте) еще в 1883 г., но не был принят. Затем в 1907 г. специальной комиссии под председательством проф. В. Линстэда было поручено разработать новый проект закона, который в итоге был принят риксдагом и вступил в силу с 1 января 1914 г. (под названием "Закон об обязательном страховании на случай болезни, инвалидности, старости") <1>. По этому Закону пенсия по старости назначалась в 67 лет, источниками ее финансирования устанавливались обязательные платежи граждан и предприятий, а также дотации от коммун (общин) и государства.
--------------------------------
<1> Решетников А.В. Социальный маркетинг и обязательное медицинское страхование. М., 1998. С. 54.
В Великобритании, США и в некоторых других странах получили распространение системы частного страхования пенсий: страхование жизни, корпоративные пенсионные фонды, сберегательные пенсионные счета.
В России пенсии впервые были введены Петром I - Указом "О пенсионе бывшим военным", в котором говорилось: "Назначить достойное пожизненное содержание, дабы не позорили честь мундира". При этом пенсии назначались только офицерам и только неимущим отдельным именным распоряжением императора. Дворяне, имеющие поместья, достаточные для их содержания, не имели права на пенсионное обеспечение. Крепостных рекрутов после 25 лет службы отправляли в родные деревни, инвалидов обычно принимали монастыри. Обязательные, независимые от имущественного обеспечения пенсии ввела только Екатерина II, в 1763 г., и только для генералов - 50 тыс. руб. в год (затем несколько раз эта сумма повышалась и достигла к концу ее царствования 300 тыс. руб.).
Общее пенсионное обеспечение для всех чиновников, как военной службы, так и гражданских, было введено в 1827 г., при Николае I. В соответствии с новым законом все обладатели классных чинов, как военные, так и гражданские, по истечении 25 лет службы получали право на пенсию в размере 50% оклада, после 35 лет - в размере 100%. Если офицер или чиновник уходил в отставку по болезни, ему полагалась треть оклада при 10-летней выслуге, две трети - при 20-летней и полный оклад - при 30-летней. При этом обязательным условием для назначения пенсии являлась "беспорочная служба". Человек, "удаленный от должности" за проступок, терял накопленный стаж по этой должности (при возобновлении его службы стаж должен был учитываться заново, с нуля), а в случае привлечения его к ответственности за совершенное уголовное преступление вообще лишался права на пенсию.
Впоследствии право на получение пенсий было распространено и на служащих, не включаемых в "табель о рангах": учителей, работников медицинских учреждений, инженеров, горных мастеров, а с 1913 г. пенсионным обеспечением были также охвачены работники казенных предприятий и железных дорог. Работники частного сектора в эту систему не входили. В СССР также до 1937 г. всеобщей системы пенсионного существования не существовало: в этом году пенсии впервые были введены для всех работников в городах, а труженикам села пенсии стали назначаться только с 1956 г.
Таким образом, концептуально существуют разные подходы к проблеме пенсионного обеспечения: всеобщее пенсионное обеспечение, пенсионное обеспечение "для избранных" (для лиц, занимавших определенные должности, имеющих определенные заслуги и т.д.), пенсионное страхование (государственное и частное).
Если говорить о финансовой стороне дела, то на сегодняшний день известны три способа решения этого вопроса.
Первый - это государственно-бюджетный способ (например, в СССР), когда государство выступает в роли монопольного работодателя и берет на себя обязанности обеспечения потребностей людей как в течение их работоспособного возраста (в форме выплаты им денежного дохода (платы за труд), руководствуясь принципом "кто не работает, тот не ест"), так и после вступления в возраст неспособности к труду (в форме единообразных государственных пенсий (руководствуясь принципом "всем по потребностям" и определяя из предположения, что все основные потребности пенсионеров (в жилье, лечении и в отдыхе (на даче или в домах отдыха)) государством уже решены)). При этом способе источником всех выплат пенсионерам и обеспечения натуральных благ является государственный бюджет. Соответственно, в нем и концентрируются все финансовые ресурсы государства, формируемые как за счет налогов, так и за счет мобилизации "избыточных" доходов госпредприятий, связанных с ограничением (регулированием) трудовых доходов (зарплат) работников.
При этом способе вопросы размеров пенсионного обеспечения трудящихся решаются в зависимости от общего состояния государственных финансов и с учетом иных благ, предоставляемых пенсионерам за счет государства.
Второй способ, иногда называемый компенсационным или перераспределительным, предполагает также финансирование пенсий через счета бюджета, но для этого вводятся специальные налоги (сборы или взносы), которые уплачиваются всеми предприятиями, использующими труд наемных работников. При этом в расчет ставок (размеров) этих налогов заложена идея о том, что общей суммы этих налогов, начисляемых на доходы работающих, должно хватить на покрытие всех выплат в отношении получателей соответствующих пенсий и пособий. При этом государственные служащие либо обеспечиваются пенсиями в особом порядке, из особого фонда, либо особого источника для них не выделяется, но государство учитывает их в порядке дополнительного увеличения ассигнований на пенсионные цели.
При этом способе расчетным путем определяются суммы необходимых расходов на выплату пенсий и отсюда устанавливаются размеры соответствующих налогов или сборов. Идеальным результатом такого порядка является ежегодное сведение счетов "под нуль". При этом, как очевидно, достижение такого результата возможно лишь при сохранении постоянства соотношения между плательщиками и получателями. При этом за общий принцип обычно принималось, что трое работающих должны содержать одного пенсионера (отсюда легко рассчитать, что каждый средний работник должен отчислять из своей зарплаты одну треть средней пенсии, и если, к примеру, размер пенсии установлен на уровне 50% средней зарплаты, то пенсионный платеж для каждого работника в среднем должен составлять не менее 17%).
Однако сейчас этот норматив угрожающе размывается: молодежь стала больше учиться и позже приступать к полноценному труду, средняя продолжительность жизни значительно выросла, отсюда вырос и средний срок получения пенсии. Кроме того, в развитых странах наметился значительный наплыв иммигрантов, которые частью заняты в теневом секторе (и, соответственно, уклоняются от уплаты положенных налогов и сборов), а частью сразу переходят на социальное содержание государства. Все это резко нарушает соотношение между плательщиками и получателями в системе социального обеспечения и во многих странах приводит к хроническому дефициту государственного бюджета.
Дата добавления: 2018-10-26; просмотров: 121; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!