УЧАСТКОВ В ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ 7 страница
--------------------------------
<1> См., например: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21 февраля 2013 г. по делу N А32-49848/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Камышанский В.П. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. 2008. N 10. С. 63.
<3> См.: Кузнецов Д.В. Ограничения оборота земельных участков в курортных населенных пунктах // Экологическое право. 2011. N 4. С. 31; Камышанский В.П. О приватизации земли в городах-курортах // Вестник ФАС Северо-Кавказского округа. 2008. N 5. С. 7; Лотникова Н.П. Проблемы оборотоспособности земельных участков, расположенных на территории курортов федерального значения // Хозяйство и право. 2007. N 3. С. 82; Кузнецов Д.В. О проблемах оборота земельных участков курортных населенных пунктов // Хозяйство и право. 2007. N 3. С. 87.
<4> Согласно проекту ФЗ N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (ред. от 4 марта 2014 г.) (СПС "КонсультантПлюс") предлагается признать утратившей силу устанавливающую семь категорий земель ст. 7 ЗК РФ и закрепить порядок определения правового режима использования земель путем проведения территориального зонирования. В пояснительной записке к проекту ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию" (СПС "КонсультантПлюс") обращено внимание на то, что в отношении ООПТ предусматривается полностью сохранить действующие процедуры и условия изменения их границ, при этом законодательные новеллы в виде уточнений коснутся только терминологии. Например, будет введено новое понятие "регламент охраны и использования ООПТ".
|
|
|
<5> См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29 января 2013 г. по делу N А63-8358/2012 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, в результате проведенного анализа получаем, что земельный участок в ООПТ как недвижимость обладает всем набором признаков объектов гражданских прав. С учетом особенностей правового режима земельного участка в ООПТ следует сформулировать собственное оригинальное определение земельного участка в ООПТ как специфического недвижимого имущества. Земельный участок в ООПТ как специфическая недвижимая вещь представляет собой индивидуально-определенную часть земной поверхности, способную удовлетворять рекреационные, спортивные, культурные, научные, эстетические, оздоровительные и другие потребности, где хозяйственное использование исключено или лимитировано системой природоохранных ограничений, которая характеризуется различной степенью ограничения оборотоспособности, а в некоторых случаях может свободно переходить от одного субъекта к другому. Своеобразные правовые свойства и качества земельного участка в ООПТ, перечисленные в данном понятии, являются ключевыми при выявлении соотношения частных и публичных интересов в законодательстве о нем.
|
|
|
§ 3. Публичные и частные интересы в правовом режиме
земельных участков в особо охраняемых природных территориях
Любой объект субъективных прав неразрывно связан с такой правовой категорией, как "интерес". Дело в том, что интересы и потребности участника правовых отношений реализуются в выборе того или иного объекта субъективных прав. Неслучайно поэтому в литературе указывается, что субъективная сторона интереса заключается в психической настроенности субъекта по адресу какого-либо объекта окружающей действительности и устремленности обладать им <1>. Г.Ф. Шершеневич, анализируя взаимосвязь понятий "интерес" и "объект права", приходит к выводу, что они соотносятся как цель и средство <2>. Следовательно, различные объекты субъективных прав как определенные блага способны удовлетворять имущественные и неимущественные потребности и именно поэтому являются средством осуществления интереса. В то же время многие явления правовой действительности охватываются не только частноправовым, но одновременно и публично-правовым интересом. В такой ситуации остро встает вопрос не только соотношения последних, но и баланса частноправового и публично-правового регулирования <3>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Богатырев Ф.О. Интерес в гражданском праве // Журнал российского права. 2002. N 2. С. 35.
<2> См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. С. 73, 127.
<3> Подробнее об этом см.: Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. С. 162 - 163.
Исследование категорий "публично-правовой интерес", "частноправовой интерес", а в последнее время и "общественно-правовой интерес" <1> приобретает особую актуальность, когда "каждое цивилизованное государство заявляет о приоритете общечеловеческих ценностей, прав и свобод человека по отношению ко всем остальным охраняемым правом интересам" <2>. В литературе указывается, что однозначно определить, какие интересы относятся к публичным, а какие - к общественным, непросто <3> не только потому, что законодатель почти всегда связывает общественные интересы с государственными <4>, но и потому, что часто происходит трансформация государственных интересов в общественные и наоборот <5>. С точки зрения общности категории "общественный интерес" и "публичный интерес" во многом совпадают, поскольку соотносятся как часть и целое. Следует говорить об отличии государственного, муниципального и общественного интересов, которые совместно образуют публичный интерес. Последний является антиподом частного интереса, что и обусловило наименование настоящего параграфа.
|
|
|
--------------------------------
<1> О содержании общественных интересов в гражданском праве см.: Ситдикова Р.И. Обеспечение частных, общественных и публичных интересов авторским правом. М.: Статут, 2013. С. 65, 67; и др.
<2> Даньков А.А. Баланс частного и публичного интересов и его значение в правоприменительной деятельности // Проблемы местного самоуправления. 2005. N 4. С. 9.
<3> См.: Ситдикова Р.И. Обеспечение частных, общественных и публичных интересов авторским правом. С. 74.
<4> См.: Тотьев К.Ю. Публичный интерес в правовой доктрине и законодательстве // Государство и право. 2002. N 9. С. 21.
<5> См.: Ситдикова Р.И. Обеспечение частных, общественных и публичных интересов авторским правом. С. 76.
Разумное сочетание публичных и частных интересов в законодательстве о земельных участках в ООПТ обязывает государство обеспечить необходимые гарантии реализации и защиты права человека на благоприятную окружающую среду. С целью предотвращения столкновения интересов необходимо одновременное удовлетворение в той или иной части и публичного, и частного интереса, особенно в случае хозяйственного использования земельных участков в ООПТ.
Обратим внимание, что отношения, структурной частью которых является рассматриваемое недвижимое имущество, подвергаются как публичному, так и гражданско-правовому регулированию. Первое основано на принципе субординации "власть - подчинение", второе - "на принципе координации воли и интересов участников отношений на основании юридического равенства субъектов" <1>. Частно-публичная комплексность <2> имущественных отношений, складывающихся по поводу земельных участков в ООПТ, помимо гражданско-правовых норм, требует применения значительного количества императивных норм разной отраслевой принадлежности. В такой ситуации необходимо обеспечить совместное использование в конкретных сегментах правового регулирования предписаний нескольких отраслей права и законодательств, в нашем случае норм гражданского и природоресурсного (земельного, экологического) права. Использование разноотраслевых правовых механизмов позволит максимально приблизиться к обеспечению баланса между публичными и частными интересами в законодательстве о земельных участках в ООПТ.
--------------------------------
<1> Алексеев С.С. Частное право. М.: Статут, 1999. С. 26.
<2> Подробнее о частно-публичной комплексности см.: Сафин З.Ф. Гражданско-правовое регулирование договорных отношений субъектов предпринимательской деятельности агропромышленного комплекса в валютно-финансовой сфере: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 9.
Соотношение публичных и частных интересов в пограничных областях природоресурсного (земельного, экологического) и гражданского права в том или ином аспекте рассматривается А.П. Анисимовым, Л.М. Ахметшиной, С.А. Боголюбовым, М.И. Васильевой, Г.А. Волковым, М.А. Геталовой, С.В. Дзагоевым, А.В. Зиберовым, В.А. Евсегнеевым, Е.С. Клейменовой, Л.Т. Кокоевой, Н.И. Красновым, О.И. Крассовым, А.А. Крыцулой, Н.Н. Мельниковым, Г.А. Мисник, Н.Н. Мисником, Э.Н. Мухиной, Э.Ф. Нигматуллиной, В.В. Петровым, З.Ф. Сафиным, Е.Л. Сидоровой, Е.В. Ухловой, Е.В. Шавриной, Ю.И. Шуплецовой и др. Исследуя особенности правового режима одной из категорий ООПТ - памятников природы, А.А. Крыцула указывает на нерешенность проблемы конфликта публичного и частного интересов, возникающих при реализации конституционных прав граждан и субъективных вещных прав на памятник природы <1>. Анализируя соотношение частного и публичного начал в правовом регулировании аренды земли, Л.М. Ахметшина пишет о том, что соблюдение баланса интересов общества и частных лиц при осуществлении пользования и распоряжения землей, в том числе и в порядке реализации договора аренды, имеет большое значение для современных правоотношений в России <2>.
--------------------------------
<1> См.: Крыцула А.А. Особенности гражданско-правового режима памятников природы. С. 45.
<2> См.: Ахметшина Л.М. Аренда земли по российскому законодательству: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2002. С. 11.
О научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов под приоритетом охраны жизни и здоровья человека писал еще В.В. Петров. Известный эколог-правовед относил названный принцип к центральным основополагающим началам правового регулирования природоохранительных правоотношений <1>. Анализируя систему принципов земельного права, Г.А. Волков делает аналогичный вывод о том, что с помощью правовых норм-приоритетов закреплен определенный баланс экономических и экологических интересов общества <2>.
--------------------------------
<1> См.: Петров В.В. Экологическое право России: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 162 - 163.
<2> См.: Волков Г.А. Принципы земельного права // Актуальные вопросы государства и права в Российской Федерации и в Республике Македонии: Сб. науч. ст. / Отв. ред. А.Е. Шерстобитов. М.: Статут, 2006. Вып. 1. С. 375 - 388.
Рассматривая публичное и частное в правовом регулировании ограничений прав граждан на землю, Е.В. Ухлова устанавливает, что взаимосвязь публичных и частных интересов в регулировании земельных отношений требует адекватного соотношения норм земельного и гражданского права <1>. Н.И. Краснов также отмечает, что единое понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство сочетания частных (автономия воли) и публичных (государственное регулирование) интересов <2>. Действительно, когда дело касается имущественных отношений, объектами которых являются земельные участки, применяются одновременно и нормы земельного законодательства, ориентированного на публичные интересы, и нормы гражданского законодательства, построенного на частноправовых началах.
--------------------------------
<1> См.: Ухлова Е.В. Публичное и частное в правовом регулировании ограничений прав граждан на землю // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 32.
<2> См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике // Государство и право. 1994. N 7. С. 58.
Рассматривая проблемы, возникающие при приобретении прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности, А.П. Анисимов, С.В. Дзагоев, Л.Т. Кокоева указывают на необходимость дальнейшего поиска вариантов согласования частных и публичных интересов и определения их баланса как одного из перспективных направлений земельно-правовых и эколого-правовых исследований <1>. Первые шаги в этом направлении сделал сам законодатель, установив в п. 11 ст. 1 ЗК РФ среди принципов земельного законодательства принцип сочетания интересов общества и интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель совершается в интересах всего общества при обеспечении для каждого гражданина гарантий свободного владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему земельным участком.
--------------------------------
<1> См.: Анисимов А.П., Дзагоев С.В., Кокоева Л.Т. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в публичной собственности: Вопросы теории и практики. М.: Новый индекс, 2009. С. 11.
С.А. Боголюбов дает описание частных и публичных интересов в земельном законодательстве через выделение двух неотъемлемых качеств земли. Первое ее качество (понятие о земле как о природном ресурсе, средстве производства, основе жизни и деятельности), по мнению С.А. Боголюбова, служит предметом регулирования земельного законодательства, отражающего публичные и частные интересы и имеющего преимущественно публичный характер, а второе (понятие о земле как о земельном участке - недвижимом имуществе, объекте права собственности) - гражданского законодательства, представляющего частные и публичные интересы и содержащего в основном частноправовые предписания <1>. Следовательно, и публичные, и частные интересы присутствуют и в первом, и во втором случае, только имеют различное выражение: преимущество императивных норм в первом варианте и диспозитивных - во втором.
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное законодательство и Концепция развития гражданского законодательства // Журнал российского права. 2010. N 1. С. 5 - 13.
В работе Е.С. Клейменовой, посвященной соотношению частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения, справедливо указывается, что граница между сферами частного и публичного интереса подвижна и проводится законодателем; определение такой демаркационной линии как раз и составляет проблему обеспечения баланса публичных и частных интересов <1>. Более того, автор считает, что для преодоления противоречий между интересами государство обязано стремиться к тому, чтобы соблюдение интересов общества было выгодно каждому правообладателю земельного участка <2>.
--------------------------------
<1> См.: Клейменова Е.С. Соотношение частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юрид. мир. 2010. N 11. С. 32.
<2> См.: Там же.
Анализируя формы собственности на земли водного фонда, А.В. Зиберов также уделяет внимание законным интересам. Он пишет, что публичный и частный интересы в отношении указанной категории земель обеспечиваются и охраняются только в тех пределах, которые прямо закреплены законом <1>, причем недопустимо и сужение границ публичного интереса.
--------------------------------
<1> См.: Зиберов А.В. Некоторые вопросы форм собственности на земли водного фонда по российскому законодательству // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 69.
Описывая публичные и частные интересы при реализации вещных прав на природные ресурсы, Ю.И. Шуплецова говорит о том, что их скоординированность и максимально возможное удовлетворение потребностей всех субъектов стало своего рода высшим пилотажем не только законодателя, но и правоприменителя <1>. Согласно проекту ФЗ N 47538-6 многие положения из природоресурсных законов перекочуют в ГК РФ без учета природоохранных требований, которые безусловно направлены в первую очередь на охрану публичных интересов. Так, справедливо критикуя некоторые положения Концепции, на основании которой создан названный законопроект, Э.Н. Мухина подчеркивает, что, защищая только интересы участников имущественного оборота, ее авторы в недостаточной степени учитывают интересы государства как собственника природных ресурсов, а также значение последних как общественного достояния <2>.
--------------------------------
<1> См.: Шуплецова Ю.И. Вещные права на природные ресурсы: публичные и частные интересы. М.: Юриспруденция, 2007. С. 4.
<2> См.: Мухина Э.Н. Концепция развития законодательства о вещном праве в отношении природных объектов (на примере подземных вод) // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 67.
Изучив соотношение частного и публичного права в области природопользования и охраны окружающей среды, М.А. Геталова классифицирует договоры в обозначенной сфере и при этом обоснованно указывает на необходимость соблюдения разумного соотношения публичных и частных интересов при их заключении, что, в свою очередь, обязывает власть в полном объеме обеспечивать гарантии для реализации и защиты прав человека на чистую, здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду <1>. Кроме того, автор обращает внимание на возможность значительного дисбаланса публичных и частных интересов при отсутствии должного контроля со стороны государственных структур.
--------------------------------
<1> См.: Геталова М.А. Договорные отношения в области охраны окружающей среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8.
Е.В. Шаврина исследует правовое обеспечение учета публичных экологических интересов при инвестиционном проектировании. Она приходит к выводу, что последнее должно строиться на основе согласования публичных, общественных интересов, интересов частных и индивидуальных <1>.
--------------------------------
<1> См.: Шаврина Е.В. Правовое обеспечение учета публичных экологических интересов при инвестиционном проектировании // Экологическое право. 2011. N 2. С. 24.
Разграничение публичных и частных экологических интересов проводят Г.А. Мисник и Н.Н. Мисник. Они обосновывают это тем, что публичный экологический интерес представляет собой отношение общества к вопросам охраны окружающей природной среды, а частный экологический интерес является неимущественным интересом, связанным с имущественными интересами, который отражает неимущественные потребности человека в создании благоприятной окружающей среды <1>. В другой работе этих же авторов делается вывод о том, что реализация публичного интереса в земельных отношениях должна осуществляться на основе гармонии публичных и частных интересов в праве вообще, а не только в земельном законодательстве <2>.
--------------------------------
<1> См.: Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Публичные и частные интересы в экологическом праве // Государство и право. 2006. N 2. С. 31.
<2> См.: Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Некоторые виды ограничений вещных прав на землю // Правовые вопросы строительства. 2008. N 1. С. 25.
Исследуя состояние и перспективы правового регулирования отношений, связанных с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд, З.Ф. Сафин и Э.Ф. Нигматуллина приходят к справедливому выводу о нарушении баланса интересов в обозначенной сфере, поскольку перечень оснований указанной процедуры остается открытым, а на практике происходит их необоснованное расширение <1>. В связи с этим Е.Л. Сидорова констатирует, что в реальности баланс интересов вообще становится практически недостижим из-за многочисленных коллизий, пробелов, неоднозначности толкования правовых норм, что негативно сказывается на правах и интересах физических и юридических лиц <2>. С такой точкой зрения следует согласиться, поскольку в действительности существует столь широкое многообразие общественных отношений, что в законодательстве можно закрепить лишь усредненную правовую модель их регламентирования. Пропорциональность интересов усредненной юридической конструкции хоть и незначительно, но все же будет отклоняться от их оптимального соотношения. При этом угол отклонения прямо зависит от степени несогласованности правовых норм, наличия пробелов и иной правовой неопределенности.
Дата добавления: 2021-04-06; просмотров: 48; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!