ОСНОВНЫЕ ПОДХОДЫ К УПРАВЛЕНИЮ РЕГИОНАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ

Цель темы – сформулировать ключевые понятия в области управления региональным развитием.

Вы будете изучать основные этапы становления политики регионального развития в зарубежных странах на национальном и наднациональном (ЕС) уровнях, различные концепции региональной политики в разные исторические периоды, а также основные составляющие комплексной политики регионального развития: экономический, социальный и пространственный аспекты и важнейшие теоретические модели и практические подходы к осуществлению данных политик.

После изучения темы вы сможете описать эволюцию теорий управления развитием регионов в России и за рубежом.

ОСНОВНОЙ ТЕКСТ

Различают «региональное развитие» и «управление региональным развитием», «региональную политику». В зависимости от фиксируемого аспекта данного управления и его приоритетов используются различные термины: «целостное» или «комплексное» планирование, «устойчивое развитие», «пространственное развитие», «стратегическое планирование», «региональное развитие». Управление региональным развитием в последние десятилетия рассматривается как комплексное явление, включающее в себя различные политики

См.: Дополнительные материалы к теме. Приложение 1. « Комплексное планирование (развитие) регионов» .

Экономическое развитие региона

Существуют различные трактовки понятия «экономическое развитие региона». Во многом это связано с разным типом экономики региона, ее специализацией, отраслевой (производственно-технологической) и корпоративной структурой, социально-политической ситуацией, в которой ставится вопрос о развитии региональной экономики. Принятие той или иной теоретической модели экономического развития, представлений об устройстве регионального хозяйства предопределяет выбор конкретных механизмов управления его ростом.

Центр исследований урбанистики (подразделение школы планирования и публичной политики Эдварда Дж. Блоуштейна) при Университете Роджерса (штат Нью-Джерси, США) выделяет девять основных концептуальных моделей экономики, используемых в управлении региональным развитием[82]:

1. Теория базового сектора (Economic Base Theory). Основоположником теории «экономической базы» считается датский меркантилист Питер Де Ла Курт. Написанный им в 1659 году манускрипт «'t Welvaren der Stadt Leiden» («О процветании города Лейден») был посвящен изучению факторов развития экономики голландского города Лейден. В своем исследовании Де Ла Курт вычленил два базовых сектора городской экономики: экспортно-ориентированное производство и университет. Все остальные элементы экономической структуры оказались зависимыми от базовых. Автор сделал вывод, что для повышения численности городского населения усилия властей должны были направляться на стимулирование экспорта и импортозамещения. В современном виде теорию «экономической базы» сформулировал немецкий экономист Вернер Зомбарт (1863-1941), один из ведущих представителей последнего поколения немецкой исторической школы. Согласно данной теории базового сектора конкурентоспособность региона обеспечивается за счет наличия в нем базового сектора экономики, отражающего место территории в глобальном разделении труда и специализированного на экспорте за пределы региона. Развитие базового сектора, инспирированное внешним спросом, транслируется на небазовый сектор, обеспечивая мультипликативный экономический рост региона в целом. Согласно последним исследованиям (в частности, М. Портера) региональная экономика не может оставаться конкурентоспособной в долгосрочном периоде, если развитие из базового сектора в силу каких-либо причин не распространяется на другие сектора экономики. В конечном итоге отсталая экономика приводит к утрате конкурентных преимуществ даже базовым сектором (например, смещение его в первичные, низкодоходные звенья цепочки производства добавленной стоимости).

2. «Сырьева теория» (Staple Theory). Концепцию «сырьевой» теории сформулировал канадский экономический историк Харольд Адамс Иннис, опубликовавший в 1930 году труд «Торговля мехом в Канаде: введение в канадскую экономическую историю» («The Fur trade in Canada: An introduction to Canadian Economic History»). Согласно данной теории экономическое развитие представляет собой устойчивый экономический рост в течение долгосрочного периода. Основными движущими силами развития выступают внешние инвестиции в производство экспортного сырьевого товара и устойчивый внешний спрос. В сумме это дает позитивную производственную и сбытовую динамику экспортного товара на мировых рынках. В свою очередь, приток экспортной выручки позволяет развивать внутреннюю экономику региона. Считается, что все основные крупные экономики мира (США, Европа, Китай и проч.) развивались в соответствии с законами «сырьевой теории»: доходы от экспорта сырья провоцировали рост технологических переделов, развитие современных городов, развитый и богатый рынок в городах подталкивал рост секторов «новой экономики».

3. Теория секторов/структурных изменений (Sector Theory/ Theory of Structural Change). Разработчиками данной теории принято считать Алана Дж. Б. Фишера и Колина Кларка (кроме того, похожая теория была предложена в 1949 году во Франции Жаном Фурастье). Согласно данной теории экономика стремится перейти при сохраняющейся положительной динамике производительности труда от доминирующего промышленного производства к доминирующему производству услуг, перехода от «индустриальной» к «обслуживающей» экономике. Основными категориями являются понятия пяти агрегированных секторов экономики – первичного, вторичного, третичного, четвертичного и пятеричного (по Д. Беллу). Основными движущими силами развития являются два фактора: эластичность спроса по доходу на продукцию третичного сектора и производительность труда в первичном и вторичном секторах. Логика развития описывается моделью перераспределения трудовых ресурсов между секторами под действием названных факторов. Рост производительности труда в экономике приводит к повышению уровня доходов населения. С повышением доходов, опережающими темпами начинает расти спрос на продукцию третичного сектора экономики. В то же время производительность труда в первичном и вторичном секторах растет быстрее, чем в третичном. Эти две тенденции приводят к высвобождению рабочей силы в первичном и вторичном секторах и ее поглощению третичным сектором. Сложность заключается в определении уровня развития сектора в привязке к старой отраслевой структуре экономике. В современном мире сельское хозяйство, лесопромышленный комплекс, рыбное хозяйство и горнодобывающая промышленность стали высокотехнологичными и наукоемкими.

4. Теория полюсов роста/поляризованного развития (Growth Pole Theory). В ее основе лежит эффект доминирования, открытый Франсуа Перро (François Perroux's domination effect). Созвучными теории полюсов роста являются работы Гуннара Мюрдаля (теория «взаимной и кумулятивной обусловленности» («Circular and Cumulative Causation»), ключевым понятием которой служит идея кумулятивного развития, т.е. развития, имеющего первоначало и способного ускоряться и расширяться) и Альберта Хиршмана (теория «прямой и обратной связи» («Backward and Forward Linkage»), в основе которой лежит «несбалансированный рост» («unbalanced growth»), вызванный дефицитом ресурсов и приводящий к становлению нового портфеля ресурсов). Основной категорией является понятие «увлекающей» отрасли промышленности, инновирующей всю экономику. Данные отрасли содержат в себе движущую силу экономического развития. Эти отрасли – полюса роста, которые вначале инициируют, а затем распространяют развитие на окружающее пространство (от центра к периферии, от богатых к бедным по принципу волны инноваций). Пространственная схема развития региона, таким образом, опирается на теорию «диффузии нововведений», согласно которой развитие связано с нововведениями и происходит путем перехода от центра к центру, но в сочетании со сплошным, или площадным, движением-расползанием[83]. Теория полюсов роста привела к возникновению государственной политики «поляризованного» развития: созданию специальных зон роста, создание преференций для динамичных и крупных регионов, поддержки их проектов.

5. Неоклассическая теория роста (Neoclassical Growth Theory). Она была сформулирована в работах Роберта Солоу и Теодора Свана в 1956 году, а затем получила дальнейшее развитие в работах Джеймса Мида. Экономическое развитие региона есть повышение темпа экономического роста, выраженного в показателях динамики валового продукта или уровня доходов на душу населения. При этом агрегатная модель роста связывает его с уровнем накоплений (зависит от дохода и процентной ставки в банковском секторе) и инвестиций. Рост населения, технический прогресс (по всеобщему предположению экономящий скорее труд, нежели капитал) ведут к расширению инвестиционного спроса, стимулируют инновации. Вторая движущая сила развития проявляется на уровне региональных моделей и заключена в ценах на факторы производства (особенно важное значение играет отдача на вложенный капитал и уровень оплаты труда). Относительно более высокая стоимость ресурсов на определенной территории (или в каком-либо секторе) инициирует их переток в данном направлении и, в конечном счете, обеспечивает экономический рост (в регионе или секторе). Неоклассическая теория выступает за минимизацию государственного вмешательства в региональное развитие. Предпочтение отдается совершенствованию институтов, уменьшению административных барьеров входа на рынок и транзакционных издержек инвесторов.

6. Теория межрегиональной торговли (Interregional Trade Theory) (Б. Олин и др.). Согласно теории региональное развитие - это экономический рост, который приводит к увеличению благосостояния потребителей. Его движущей силой является механизм ценообразования, работающий на устранение ценовой дифференциации и установление равновесных цен. Для объяснения механизмов развития используются теории неоклассического роста и межрегиональной торговли, обосновываются снижение государственного вмешательства в экономику, снятие барьеров для внешней торговли, открытость региональных рынков. Эти теории обеспечивают сильную поддержку развитию региональных инфраструктур, повышению эффективности правительства и другим мерам, способным повысить производительность и снизить затраты всех производителей.

7. Теория товарного цикла (Р. Вернон). Основной категорией является понятие жизненного цикла продукции. Классификация товаров по данному признаку позволяет выделить три группы: новые товары (фаза производства в регионе), и зрелые (фаза экспорта) и стандартизированные (фаза экспорта технологии и импорта продукции). По специализации выделяются районы – зоны инноваций – и районы производства стандартизированных товаров. Экономическое развитие достигается за счет непрерывного создания новых видов продукции и распространения этих товаров, а затем и производства на другие территории. Данный процесс стимулирует экономическое развитие как в зонах инноваций, так и в районах стандартизированного производства, однако характер развития в них различный. Понимание этого помогает объяснить причины территориальных различий в уровне экономического развития, и ответить на вопрос, почему такие различия могут сохраняться в течение продолжительного времени.

8. Предпринимательские теории (Entrepreneurship Theories), во многом связанные с работами Й. Шумпетера. Региональное развитие зависит от предпринимательской активности на территории. Для стимулирования данного развития необходимо повышение гибкости и разнообразия форм экономической деятельности. Основной движущей силой развития, согласно предпринимательским теориям, является инновационный процесс. Различные теории по-разному формулируют концепцию инноваций, трактуя их как поиск новых сочетаний, импровизацию или предприятие креативного риска.

9. Теории гибкой специализации (Flexible Production Theories). Основными категориями являются понятия производственного режима и метода организации промышленного производства (штучное производство на заказ, серийное производство, а также фордистская модель производства), в том числе корпоративной структуры экономики. Выделяется две основные модели пространственной организации территориального хозяйства – интегрированная (централизованная) и сетевая. Первая модель была реализована еще в эпоху индустриализации и связана с доминированием в региональном хозяйстве крупных массовых промышленных производств. Они – основное место работы для большинства трудоспособного населения региона, главный источник налоговых поступлений в бюджет, значимый фактор формирования инфраструктурного хозяйства региона и финансовых потоках на территории базирования. Крупные массовые промышленные производства – центр такого региона. Для подобного рода производств было придумано специальное понятие – «градообразующее предприятие», а для централизованного хозяйства – «монопрофильная экономика». Помимо интегрированной (централизованной) организации экономического пространства существует также сетевая, являющаяся проекцией производственных сетей на территорию – так называемые «сети, привязанные к месту» (networks of place) или кластеры[84]. Развитие рассматривается не просто как количественный рост, но еще и как качественное изменение структуры промышленности и конкурентных преимуществ (к примеру, переход от минимизации издержек и ценовой конкуренции к конкуренции, основанной на инновации, дифференциации продукции и маркетинге, ориентированном на отдельные рыночные ниши). В более поздних исследованиях внимание акцентируется на исследовании влияния гибкого производства на трудовые отношения, зарплаты, и отношения рыночной власти между большими и мелкими фирмами. Основной движущей силой развития является изменение характера спроса в условиях глобального рынка, требующее от фирм большей мобильности.

Таблица 1.2.1. Основные концептуальные модели экономического развития регионов

Модель развития экономики региона	Основные элементы модели экономики региона	Определение (показатели) экономического развития	Основные движущие силы (механизм роста)	Сильные стороны	Слабые стороны	Комплекс мер, обеспечивающих развитие экономики региона
Теория базового сектора экономики (Т. Манн, П.Де Ла Курт, В. Зомбарт, В. Леонтьев, Г. Ричардсон и др.)	Экспортный (базовый) сектор и локальный (небазовый) сектор	Повышение темпов роста производства (физических объемов выпуска продукции), доходов или занятости	Внешний спрос стимулирует рост базового сектора. Данный рост приводит к увеличению регионального экспорта. Отсюда увеличение объемов производства, доходов и занятости в базовом секторе. Все это мультипликативно транслируется на всю региональную экономику (небазовый сектор)	Простой инструмент для краткосрочного прогнозирования	Теория не подходит для описания развития в долгосрочном периоде: 1) Использование слишком агрегированных данных. 2) Влияние различных отраслей базового сектора на региональную экономику может быть неодинаковым. 3) Действие мультипликативного эффекта оказывается растянутым во времени, что усложняет его оценку в краткосрочной перспективе. 4) Состояние самого базового сектора слишком сильно зависит от многих факторов внешней конъюнктуры и доступного портфеля ресурсов. Трудно прогнозируемо на долгий срок.	Внешне-ориентированная стратегия: вербовка промышленных компаний (например, за счет субсидий и преференций инвесторам) и маркетинг региона с целью экспортной экспансии и диверсификации существующих базовых отраслей, развитие инфраструктуры как базы для дальнейшей экспортной экспансии. Внутренне-ориентированная стратегия: замещение импорта за счет укрепления взаимосвязей между базовыми и небазовыми отраслями.
Сырьевая теория (Х. Иннис)	Экспортно-ориентированные отрасли. «Вольные» (footloose) виды экономической деятельности (которые тесно не привязаны к специфическим сырьевым ресурсам, поставкам или рынкам)	Долгосрочный рост, движимый экспортом (приток средств в регион, диверсификация экономики за счет эффекта урбанизации).	Успешное производство и маркетинг экспортного товара на внешних рынках. Внешние инвестиции в производство и спрос на экспортный товар. Ключевое условие – масштаб внутреннего рынка.	Теория описывает историческую перспективу экономического развития. Большой объем подтверждающих фактов.	Описательность теории. Сложна в практическом применении. Экспортная ориентация сырьевых отраслей не дает гарантий экономического роста.	Ставка на экспортную специализацию. Государственное регулирование использования природных ресурсов и бюджетное перераспределение сырьевой ренты.
Теория секторов (А. Фишер, К. Кларк, Ж. Фурастье, Д. Белл и др.)	Сектора экономики, ранжированные по уровню технологичности (Первичный, вторичный, третичный, четверичный и пятеричный)	Повышение секторальной диверсификации и производительности труда	Эластичность спроса по доходу, производительность труда в первичном и вторичном секторах порождают перераспределение занятости между секторами (в пользу более высоких)	Возможно применение эмпирического анализа. Акцентирует внимание девелоперов на отраслях, производящих товары эластичного по доходу спроса, развитие которых необходимо для обеспечения устойчивого роста экономики в целом.	Разделение экономики на сектора по уровню технологической сложности дает слишком обобщенные оценки	Содействие структурным сдвигам между секторами. Привлечение и удержание в регионе производителей эластичных по доходам товаров. Стимулирование технологического роста.
Теория полюсов роста/ поляризован-ного развития (Ф. Перро, Г. Мюрдаль, А. Хиршман и др.)	Инновирующие («увлекающие») отрасли промышленности, товары и факторы производства. Неравенство как основополагающий принцип экономики. Существование доминирующих и подчиненных экономических единиц.	Структурные изменения экономики, вызванные ростом в «увлекающих» отраслях. В некоторых случаях: повышение дохода на душу населения.	«Увлекающие» отрасли, являющиеся полюсами роста. Возникают эффекты распространения инновационной волны от центра к периферии, от богатых к бедным (диффузии, проникновения).	Базовая теория инициации и распространения развития (обращение к динамике развития). Способность воплощения в практике управления региональным развитием.	Угроза консервации отставания для отдельных территорий и социальных слоев. Увеличивает потенциал социальных конфликтов.	Создание центров экономического роста (технопарков, особых экономических зон и пр.). Смягчение эффектов поляризованного развития для периферии, отсталых слоев населения. Выделение ключевых отраслей и проектов.
Неоклассиче-ская теория роста (Роберт Солоу, Теодор Сван, Джеймс Мид и др.)	Агрегированная (макро) или двухсекторальная региональная экономика (производственное и конечное потребление)	Повышение темпа экономического роста, измеренного в показателях на душу населения	Рост накоплений поддерживает инвестиции. Рост зависит от отдачи капиталовложений (производительности труда и капитала), а также стоимости и доступности ресурсов.	Ориентация на рыночную ситуацию. Эффективность бюджетных расходов. Ориентация на уменьшение административных барьеров, борьбу с коррупцией. Заинтересованность в эффективной судебной власти.	Большие выгоды от минимизации государственного вмешательства в экономику и открытие рынка имеют доминирующие в рынке субъекты. Угроза вымывания ресурсов из слабых регионов.	Власти должны поощрять свободную торговлю и экономическую интеграцию, допуская социальное неравенство и пространственный дуализм. Приоритет институциональных реформ.
Теория межрегиональной торговли (Э. Хекшер, Б. Олин)	Цены и количества товаров и факторов производства	Экономический рост, который приводит к повышению благосостояния потребителей. Уровень глобализации региональной экономики.	Ценовые регуляторы, которые заключены в равновесных условиях торговли (теорема В. Столпера и П. Сэмуэлсона о выравнивании соотношения «факторы – цены»: внешняя торговля ведет к выравниванию цен и факторов производства в разных регионах)	Уникальная особенность теории – она акцентирует внимание на благосостоянии потребителей и ценовых эффектах. Ориентация на уменьшение административных барьеров, борьбу с коррупцией, тарифных барьеров.	Игнорирует экономическую динамику (открытие локальных рынков может при определенных условиях приводить к деградации региональной экономики, вымыванию ресурсов, несет опасность потери рабочих мест в регионе)	Снятие тарифных барьеров, защищающих локальные рынки, поддержка свободной торговли. Развитие инфраструктуры, эффективное региональное управление.
Теория товарного цикла (Р. Вернон)	Товары: новые, зрелые и стандартизированные	Постоянное создание и распространение производства новой продукции.	Разработка новой продукции, инновации. Фактором привлекательности рынка для международных компаний является стоимость и доступность ресурсов (рабочей силы и пр.)	Инструмент для прогнозирования политики международных компаний, адекватные критерии для оценки уровня развития региональной экономики	Модель не может адекватно описать процесс разделения рынка в разных странах международными компаниями, не объясняет источников их специфических преимуществ	Поддержка товарных инноваций и рекрутинг компаний (прямое субсидирование либо косвенная поддержка за счет развития инфраструктур, обеспечивающих инновации либо прямые инвестиции нерезидентов)
Предпринима-тельские теории (Й. Шумпетер)	Предприниматели или предпринимательская функция	Повышение гибкости и диверсификации экономической системы	Инновационный процесс	Способствуют становлению более мобильных и диверсифицированных региональных экономик. Способствует становлению клиенто-ориентированной власти	Опосредованную теорию трудно применить на практике	Создание благоприятного бизнес-климата среды (industrial environment or ecology). Институциональные реформы, поддержка start-up и т.п. Административная реформа (клиенто-ориентированная власть). Стратегии креативного роста.
Теории гибкой специализации (Ч.Ф. Сэйбл, Д. Цейтлин и др.)	Производственные режимы, организация производства на территории, производственные сети, территориальные кластеры	Устойчивый рост через мобильное производство, инновацию и специализацию, формирование конкурентоспособ-ных производственных сетей	Изменения в спросе, требующие гибкости производителей. Проявление «сетевого» эффекта (кластеризации) в экономике	Детализированный анализ организации сектора экономики или фирмы. Акцентированность на глобальной конкурентоспособности. Учет трансрегиональных связей.	Редко рассматривается совокупный эффект и общие взаимосвязи в масштабе всей экономики. Ограниченность применения отдельных инструментов в разных по типу регионах (кластерный подход не применим в интегрированных регионах, а практика партнерства с градообразующими предприятиями для сетевых).	Стратегические соглашения с крупными компаниями. Формирование территориальных производственных кластеров

Источник: Center for Urban Policy Research (Rutgers University), ЦСР «Северо-Запад», А.В. Веретнов

Социальное развитие региона

Социальная сфера в первую очередь обеспечивает развитие человеческого капитала территории. По мере разворачивания глобализации экономики и технологического прогресса роль человеческого капитала возрастает. По разным оценкам, вклад человеческого капитала в развитых странах обеспечивает от 50 до 70% экономического роста, а инвестиции в социальную сферу оказываются не менее эффективны, чем вложения в материальное производство.

Организационное и институциональное становление системы организаций, ориентированных на обслуживание социальных интересов граждан, произошло в основном в конце XIX – первой половине ХХ века. Тогда появились пенсионное и медицинское страхование, сформировалась развитая система государственной поддержки образования. Многие государства приняли на себя разнообразные социальные обязательства перед своими гражданами. Окончательное оформление института социальной политики произошло в развитых странах в 1930-1940-е годы, когда начало формироваться «социальное государство» (welfare state (англ.), Sozialstaat или Wohlfahrtsstaat (нем.), еtat providence (фр.)). Золотым веком социального государства принято считать период с конца 1940-х до середины 1970-х годов - время, когда экономический бум вызвал беспримерный спрос на рабочую силу, сопровождавшийся ростом заработной платы и подъемом общественного благосостояния. Динамичное развитие систем социальной защиты впервые - пусть не в равной мере - затронуло почти все слои населения, и потому экспансия социального государства получила широкую общественную поддержку[85].

Причем изначально сформировались две основные модели «велфэра»: субсидиарная модель (Германия, Франция и др.), предусматривающая обязанность государства обеспечить достойный уровень жизни всем гражданам; либеральная модель (США), в рамках которой государственная помощь оказывается только в исключительных жизненных обстоятельствах и только на время действия этих обстоятельств (защита от бедности самых нуждающихся)[86].

За каждой из этих моделей стоит собственная социальная и экономическая политика.

Для субсидиарной модели «велфэра» в социальной сфере характерно следование так называемой «линии жизни» (lifeline), обеспечивающей равный доступ всех граждан к системе социальных услуг. Это – «универсальная политика благосостояния», цель которой – защитить покупательную способность граждан и индивидуальных хозяйств. Реализуя «линию жизни», регионы и муниципии должны стремиться к выравниванию доходов и равной доступности к «общественному сектору», который, как правило, принципиально выводится за пределы действия рыночных механизмов достижения спроса и предложения.

Для либеральной модели «велфэра» характерно следование «линии труда», поощрение людей добиваться социальных благ за счет собственных усилий, а экономическую базу составляет либеральная монетаристская экономическая политика, требующая жесткой экономии бюджетных средств и борьбы с раздуванием социальных обязательств государства. «Линия труда» выражается впомощи нуждающимся (means-testing approach), и основывается на том, что социальное пособие не являются видом социального страхования с общими правилами, а лишь крайней мерой поддержки в трудной жизненной ситуации (утрата трудоспособности, временная потеря работы и пр.). Человек сам должен нести ответственность за обеспечение себя социальными благами, включая жилищные. Отсюда формируются критерии предоставления социальной помощи – временность получения жилищных субсидий и необходимость строгой проверки условий предоставления пособия[87].

В 1980-2000-е годы явственно проявился кризис «велфэра» и в первую очередь той его модели, которая было основана на рецептах «линии жизни». Первыми на это среагировали США и Великобритания, которые осуществили крупномасштабную ревизию государственных социальных обязательств и постарались сделать собственную социальную сферу экономически эффективной. В настоящее время европейские страны также пытаются оптимизировать собственные социальные программы (в первую очередь пенсионные) и перейти от социальной политики «линии жизни» к политике «линии труда».

Выбор, который есть в настоящий момент у регионов – это выбор между социальной политикой «линии жизни» и «линией труда», но лишь в тех случаях, когда социальная защита находится в компетенции регионов и муниципалитетов (нередко государство берет на себя обязательства обеспечить равную доступность социальных благ для всего населения в зоне суверенной юрисдикции). Гораздо больше возможностей у регионов возникает при реформировании бюджетного финансирования, например, за счет перехода к бюджетированию, ориентированному на результат.

Таблица 1.2.2. Варианты социальной политики

	«Линия жизни» ( lifeline)	Помощь нуждающимся (проверка нуждаемости - means- testing approach)
Цель	Обеспечение равного доступа всех граждан к минимальному стандарту социальных услуг	Стимулирование частной инициативы, экономического роста
Основания	Недостаточность средств собственников зданий и сооружений для обеспечения определенных стандартов, нормального функционирования и развития рынка.	Невозможность самостоятельно выйти из неблагоприятной жизненной ситуации (болезнь, безработица и пр.).
Государственная (муниципальная) поддержка, в том числе:
1) прямая:
а) поддержка предложения социальных услуг на рынке;	Бюджетные дотации поставщикам услуг: · получатели (бенефициары) – поставщики услуг; · условия: а) государственная регистрация (аккредитация, решение конкурсной комиссии, лицензирование, концессия и пр.); б) оказание услуг; в) соблюдение заданных стандартов (производственных и ценовых); · расчет – компенсация нормативных расходов.	Предоставление социального блага в форме услуги: · бенефициары – домохозяйства (семьи); · условия: а) недостаток средств у семьи (домохозяйства) на получение социальных услуг; б) дефицит предложения «дешевых» услуг на рынке; в) личное заявление на получение социального блага; · расчет – оплата расходов.
б) поддержка спроса на услуги	Льготы/субсидии по оплате услуг для групп потребителей (бенефициаров) при получении социальных услуг: · бенефициары – все потребители услуг или их отдельные группы; · условия: а) владение объектов поддержки, например, недвижимостью (автоматическое предоставление льгот/субсидий); б) получение поставщиком услуг бюджетных дотаций или иных компенсаций потерь в связи с предоставлением льгот; в) соблюдение получателем заданных параметров получения услуг (ограничения по количеству и качеству получаемых услуг и пр.)[88]; · расчет – компенсация части расходов по потреблению услуг (размер компенсации может сильно различаться для отдельных групп бенефициаров).	Адресные субсидии («целевые» и «комплексные» (block grants), а также «связанные», безналичные и денежные[89]) бенефициарам: · получатели – домохозяйства, семьи; · условия: а) нуждаемость в социальной защите (уровень дохода, уровень обеспечения услугами и пр.); б) личное заявление на получение субсидий; в) подтверждение владения расходов по оплате услуг; · расчет – возмещение расходов домохозяйства (семьи) на оплату услуг, рассчитанных в соответствии с разными формулами оплаты услуг (компенсации либо фактической или нормативной оплаты услуг в сумме превышающей норматив расходов домохозяйства на оплату данных услуг, либо части недостающих доходов для обеспечения стандарта потребления, в который включена в том числе и нормативная оплата услуг).
2) косвенная	1) налоговые льготы, связанные с деятельностью на рынке услуг; 2) создание рамочных условий для получения услуг: а) правовая защита потребителей; б) тарифное регулирование; в) установление стандартов поставки услуг; г) определение конкурсных условий заключения концессионных договоров на эксплуатацию коммунальных сетей и техническое обслуживание зданий и сооружений, создание частно-государственных партнерств по предоставлению услуг.
Преимущества	1) низкие расходы на администрирование; 2) защита покупательной способности граждан и индивидуальных хозяйств; 3) финансовая поддержка существующего социального сектора экономики.	1. эффективная адресная социальная защита; 2. свобода выбора людей в способе решения своей социальной проблемы; 3. возможность привлечения на рынок частного капитала и создание условий для демонополизации рынка.
Недостатки	1) снижение экономической эффективность операций на рынке, т.к. нет стимулов эффективного распоряжения средствами (раздувание валовых показателей и стоимости услуг, лишение стимулов к ресурсосбережению)[90]; 2) риск монополизации производства (ограничение конкуренции и утрата эффективности); 3) барьеры для частных инвестиций в социальный сектор; 4) жесткость правового регулирования отрасли (тарифное регулирование, разрешительный тип правового регулирования и пр.); 5) риски сегрегации (кому достанется доля «компенсации»?); 6) требует значительных бюджетных расходов и, следовательно, высокого уровня налоговой нагрузки на население и экономику.	1) большие расходы на администрирование (создание информационной базы, проверки нуждаемости, индивидуализации расчетов и пр.); 2) предоставление социальных услуг стимулирует образование «гетто бедных» и консервирует бежность; 3) субсидии повышают стоимость социальных услуг (частично снимают ограничения по платежеспособности). Отсюда замкнутый круг, который называют «ловушкой бедности»: субсидии – рост стоимости – увеличение размера субсидий[91].
Возможности реформирования на региональном уровне	1) сокращение объема оказываемых услуг (реестры услуг, стандарты и регламенты их оказания); 2) оптимизация бюджетной сети; 3) контроль за использованием субсидий и дотаций; 4) внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в бюджетной сети.	1) сокращение объема оказываемых услуг (реестры услуг, стандарты и регламенты их оказания); 2) коммерциализация сектора социальных услуг, передача на аутсорсинг части бюджетных услуг частному сектороу, расширение ЧГП; 3) переход к поддержке нуждающихся, отказ от субсидирования отдельных услуг.

Пространственное развитие .

Понятие пространственного развития. Связь с территориальным планированием

Помимо «регионального развития», «управления региональным развитием» и «региональной политики» в специальной литературе и в нормативно-правовых актах нередко употребляется термин «пространственное развитие» (regional/spatial planning). Данный термин утвердился в Европе, Канаде, США к началу 1970-х годов. Он фиксирует территориальную проекцию социально-экономической политики, выражает географическую ориентацию территории, реализуемых в ней проектов и программ, несет в себе четкую стратегическую нацеленность[92].

В Европейской хартии пространственного развития (от 20 мая 1985 года) под «пространственным развитием» понимается «географическое отражение» экономической, социальной, культурной и экологической политики общества. Оно признается научной дисциплиной, средством управления и политикой, получившей развитие в качестве междисциплинарного и всеобъемлющего подхода, направленного на сбалансированное региональное развитие и физическую организацию пространства в соответствии с определенной стратегией.

В «Основополагающих принципах пространственного развития в Расширенной Европе» СЕМАТ (Ганноверский документ) говорится: «Пространственное планирование… может содействовать более высокому пространственному согласию (cohesion) через развитие эффективных городских систем и транспортно-телекоммуникационных сетей, так же как через возрождение депрессивных зон. Улучшение природного и культурного наследия способствует укреплению региональной самобытности (identity) и многообразия (diversity). Пространственное планирование также является важной областью приграничного сотрудничества, ведущего к возникновению зон приграничной и транснациональной солидарности… Объединительный характер пространственного планирования открывает возможности для увязывания (bundling) политических действий, связанных с различными отраслевыми (секторальными) и географическими подходами. Он также позволяет рассмотреть размеры континента «Расширенная Европа» (Wider Europe) с его региональными и территориальными возможностями… Пространственный эффект глобализации и технического прогресса значителен. В общем, преимуществами обладают территории с сильной городской структурой, развитой сферой услуг, транспортом и коммуникациям. Но и другие типы территорий также могут получить выгоду от новых факторов размещения. Новые механизмы могут вызвать радикальные перемены в размещении производства: от роста, чрезмерно сфокусированного в развитых центрах, тенденция может сместиться в сторону большого числа площадок, образованных благодаря мобильности технологического фактора (более рассеянный рост). Предприятия, возможно, будут отдавать предпочтения местным условиям благодаря многочисленным взаимодействиям между местными предпринимателями и их объединенными усилиями. Пространственное планирование признано эффективным инструментом в достижении, вместе с другими инструментами, устойчивого развития и охраны окружающей среды, в частности, через долгосрочную охрану природных ресурсов и культурного наследия, координации отраслевых политик, позволяющих объединить действия и избежать конфликтов и несовместимостей».

В отечественной практике управления региональным развитием термин «пространственное развитие» не использовался вплоть до последнего времени[93]. Но в экономической географии и градостроительстве использовались близкие по смыслу методики территориального планирования (оно также призвано обеспечить рациональное использование пространства), выделения опорных каркасов территорий, их функционального зонирования, размещения на территории производительных сил, определения основных «планировочных осей» территории и т.д.

См. Дополнительные материалы к теме. Приложение 2. «Опорный каркас территории».

Однако градостроительное проектирование, свойственное для отечественной практики, хотя и близко по смыслу к пространственному развитию все же не является его полным аналогом. Осуществляемое специализированными проектными организациями оно является, по своей природе, не столько стратегическим, сколько инженерно-технологическим и связано в основном с характеристикой технической возможности размещения определенного набора объектов на территории, но прямо не характеризует конкурентоспособности регионов, тех ключевых вызовов и стратегических развилок, которые создаются для последних рыночными трендами, реализацией стратегически значимых проектов в других регионах, социальной динамикой. Потому градостроительное проектирование, как правило, будучи тесно связанным со стратегическим планированием и стратегическим управлением региональным развитием, может осуществляться и при отсутствии стратегии развития региона. В этом случае оно будет, скорее, системой ограничений и предпочтений для использования территории, но само прямо может не содержать директив такого использования в виде конкретных проектов и программ. Иными словами, градостроительное (территориальное) планирование выступает в качестве одной из сторон (предпосылок) пространственного развития, но не заменяет его.

В подготовленных Комиссией пространственного развития ПФО «Основных принципах пространственного развития Приволжского федерального округа» было заявлено:

«В отличие от традиционной градостроительной доктрины, реализуемой в рамках субъекта федерации и муниципального образования, концепция пространственного развития предполагает сосредоточение внимания на функциональных, социальных, информационных связях между территориальными сообществами, не на умножении количеств как таковом, но на развитии качества. В рамках концепции пространственного развития должны быть получены ответы на ключевые вопросы:

· Как будет осуществляться последовательная экономическая интеграция и все более интенсивная кооперация между федеральным округом и другими заинтересованными сторонами – страной, регионом, муниципальным образованием?

· Как скоординировать роль региональной власти и местного самоуправления, нацелив их на осуществление ответственных функций в пространственном развитии?

· Как следует усиливать взаимоотношения с другими федеральными округами в рамках пространственного развития?

· В чем может состоять суть новой городской политики?

· Какова должна быть структурная промышленная политика в регионе, учитывающая сложившиеся системы расселения, культурный ландшафт, и кто будет ее координировать на территории ФО?

Концепция пространственного развития понуждает субъектов управления и экспертное сообщество сосредоточить внимание на совокупной трактовке ресурсов развития поселений и инфраструктуры – в отличие от традиционного градостроительного подхода, являющегося по существу отраслевым. В концепции пространственного развития индивидуальность каждого местного сообщества является краеугольным камнем для предпроектных исследований и для процесса программирования. В отличие от отраслевого подхода, концепция пространственного развития имеет основанием системный, сетевой подход к выявлению и мобилизации ресурсов развития поселений, инфраструктуры страны в ее окружном измерении».

Дата добавления: 2020-04-08; просмотров: 387; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 8 9 10 11 121314 15 16 17 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!