Общее описание положения
Принятие в 1993 г. новой Конституции Российской Федерации означало, что власть сделала — по крайней
мере, конституционно — заявку на обустройство иных, нежели до этого времени, федеративных отношений.
Объективность и отнюдь не исключительный по сравнению с опытом других стран характер целей и задач рос-сийских федералистских преобразований, тем не менее, изначально предполагали несколько принципиальных
вариантов их возможного развития. Вероятны были:
- восстановление унитарного государства советского образца при сохранении внешней атрибутики феде-рализма и демократии. На раннем этапе федералистских преобразований вариант мог быть не только проходим,
но и с большой вероятностью широко поддержан обществом — ностальгия по «советскому единству и порядку»была достаточно сильна.
- сохранение «жесткого» варианта федерации с отдельными конституционными послаблениями республи-кам и некоторым регионам, но с возможным укреплением всей атрибутики властной одновекторной вертикали —Центр—регионы: единого бюджета, двухканальной налоговой системы, Центрального банка, единой армии и
силовых структур, других инструментарных возможностей властного контроля Центра над регионами.
- противопоставление стихии децентрализации варианта «мягкого» федерализма. Тенденция этого типа
развития нашла наиболее полное воплощение в механизме решения взаимоотношений между федеральным
|
|
Центром и Татарстаном, в попытках поливалентного подхода к различным субъектам федерации. Вариант чре-
ват опасностью серьёзного ослабления единого государства, но при подключении к механизмам его реализации
бюджетного федерализма и жесткой иерархичности федерального законодательства оказывался вполне пер-
спективен.
- развитие «ползучего конфедерализма», вполне вероятный сценарий, условиями реализации которого
становятся несостоятельность политики Центра — и прежде всего в сфере экономических реформ. Либо в слу-
чаях затяжных и тупиковых кризисов власти (примеры — октябрьские события 1993 года, апрельский и августов-
ский правительственные кризисы 1998 года), при которых резко возрастает стремление регионов к дистанциро-
ванию от Центра и автаркии.
- вариант развала России, казавшийся почти невозможным до политически провальной политики Центра
на «чеченском направлении», вокруг проблемы Уральской республики, допущения региональных референдумов
по общефедеральным проблемам, как в Приморье, ряде иных направлений.
Реальное развитие федерализма в стране оказалось намного сложнее, противоречивее и подчас сочетало
|
|
в себе элементы едва ли не всех вариантов одновременно. Важно иметь в виду, что и после принятия Конститу-
ции 1993 года, становление федерализма происходило главным образом за счет реальной политической практи-
ки, на основе существовавшего баланса политических сил, часто вопреки конституционным положениям или
благодаря правовому несовершенству и противоречивости самой Конституции РФ.
После региональных выборов 1996-1997 годов глав исполнительной власти и законодательных собраний
регионов были сформированы принципиально новые органы взаимодействия с Центром, которые в значитель-
ной мере, хотя и не полностью, определяют сегодня картину федералистских отношений в России.
Их особенности можно определить следующим образом.
Власть в субъектах Российской Федерации (законодательная и исполнительная) в ходе сложной и противо-
речивой эволюции обрела, наконец, подлинно легитимный характер — она стала полноправной и в очень значи-
тельной мере независимой от кадровой или какой-либо иной административной практики Центра. Это перевело
сложные взаимоотношения федеральный Центр — субъекты Федерации из сферы командно-административной
политики в сферу правовую и политико-договорную — т.е. в сферу единственных основ, на которых только и
|
|
могут строиться федералистские отношения в рамках единого государства
После созыва Совета Федерации, в котором оказались конституционно представлены и законодательная, и
исполнительная власть субъектов Федерации, региональная элита превращается в самостоятельный и консти-
туционно фиксированный элемент политического процесса России. При этом следует констатировать, что новая
избранная региональная элита получила мощные рычаги политического, экономического и психологического
давления на федеральный центр и стала важным фактором принятия любых ключевых решений на высшем
уровне. Эта тенденция закреплялась принятием республиканских Конституций и региональных Уставов, разгра-
ничивающих сферу полномочий центральной и региональной властей, а также достаточно стремительным про-
цессом развития горизонтальных межрегиональных связей (межрегиональные ассоциации, ассоциации мэров
городов и т.д.), вне всякого сомнения способствующих укреплению федерализма в России. Параллельно все эти
годы шел интенсивный процесс формирования региональных властных элит, протекавший практически во всех
|
|
субъектах Российской Федерации как явление полностью независимое от Центра — реальные масштабы влия-
ния «московских» партийно-политических сил в регионах в целом незначительно.
СОВЕТ ПО ВНЕШНЕЙ И ОБОРОННОЙ ПОЛИТИКЕ ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИИ
- 3 -
Выборный характер исполнительной и законодательной властей в субъектах Российской Федерации (что
при слабости судебной власти и в Центре, и, особенно, на местах означает юридически возможную, но крайне
трудно реализуемую смену региональных властей по воле Центра), полномочное представительство этих вла-
стей в Совете Федерации, становление региональных центров силы и финансово-промышленных групп интере-
сов — все эти факторы усилили независимость регионов от Центра и предопределяют сегодня необходимость
формирования Центром новой стратегии взаимоотношений с регионами, новые принципы федералистских от-
ношений. Сутью такой политики в современных условиях и с конструктивным «заделом» на будущее может быть
только полная и окончательная замена властно-патерналистской составляющей (абсолютный диктат центра)
составляющей правовой (четкое конституционное распределение и разграничение полномочий Центр—регионы)
и финансово-экономической (решение проблемы бюджетного федерализма).
Всё сказанное выше даёт достаточные основания считать сегодняшнюю модель федеративных отношений
в России как ещё не сложившуюся систему.
Характер развития определяется как целенаправленной политикой центра (к сожалению, не всегда концеп-
туально, организационно и кадрово продуманной, последовательно _______и постоянно проводимой), так и за счет воз-
растающих инициатив регионов, интересы которых далеко не всегда согласуются с политикой центра.
В оценках ряда политиков и экспертов произошедшие качественные изменения изначально трактовались и
всё ещё трактуются сегодня с позиций откровенного, хотя, как представляется, мало чем обоснованного алар-
мизма. Превалируют оценки типа «окончательная дезинтеграция России», «реальная угроза конфедерализации
страны», «новая волна сепаратизма» и т.п. Отсюда соответствующие выводы и рекомендации, наиболее типич-
ны из которых:
- выборы 1996-1998 гг. привели у росту политической и экономической неуправляемости регионов (ес-
тественен вопрос: а кто, собственно, и как, и почему, и на каких законодательных, и конституционных основани-
ях, должен управлять);
- выборы продемонстрировали необходимость выравнивания статусов различных субъектов Федера-
ции;
- назрела необходимость в разработке нового Федеративного договора.
Анализ всего хода становления пореформенных федералистских отношений в России не во всём позволя-
ет согласиться с оценками и рекомендациями такого рода и прежде всего с их категоричностью, ригоризмом, но,
несомненно, заставляет задуматься над перспективами как в случае пессимистического, так и сравнительно
оптимистического варианта экономического развития страны в ближайшие годы.
Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно, более высокую ступень своего разви-
тия, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завер-
шения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, однако в то
же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательной
федералистской динамики.
Пожалуй, единственным бесспорным моментом в развитии российского федерализма является сужение
инвариантности этого развития при сохранении достаточно высокой степени открытости реально оставшихся
вариантов: «мягкий» тип федерализма, опирающийся на бюджетном кодексе и приоритетности федерального
права, и вариант асимметричного (республики, края, области) развития страны, с опять же закрепленными пра-
вом и ограниченными бюджетным кодексом полномочиями. Это означает лишь то, что перспективы российского
федерализма как никогда зависят от политической и нормативной практики самого разного уровня и характера,
от способности сил, определяющих развитие федерализма, адекватно реагировать на эту практику и действо-
вать соответствующим образом.
Подтверждением тому могут служить как позитивные преобразования последних лет, так и непроститель-
ные промахи федералистского строительства, последствия которых не только сказываются до сегодняшнего
дня, но и в ряде случаев, похоже обрели необратимый характер.
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 17; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!