УЧАСТКОВ В ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ 1 страница
§ 1. Становление и современное развитие российского
законодательства об особо охраняемых природных территориях
в части правового режима земельных участков
Для выявления основных закономерностей развития правового регулирования хозяйственного использования и имущественного оборота земельных участков в ООПТ следует выделить четыре этапа формирования законодательства в обозначенной сфере: 1) до Петровской эпохи; 2) с Петровской эпохи до революции 1917 г.; 3) 1917 - 1991 гг.; 4) с 1991 г. по настоящее время.
Первый этап уходит своими корнями в глубокую древность. Еще у коренных народностей нашего государства существовали своеобразные охраняемые участки земли: "святые места", "шаманские рощи", "священные рощи", "священные леса" и др. <1>. Такие запретные уголки природы либо имели религиозное значение, либо обеспечивали охрану мест охоты, добычи зверя или рубки древесины <2>.
--------------------------------
<1> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. М.: Мысль, 1978. С. 22 - 24; Куражковский Ю.Н. Заповедное дело в СССР. Ростов н/Д: Изд-во Ростов. ун-та, 1977. С. 8, 9; Анучин Д.Н. Охрана памятников природы. Международная охрана природы. М., 1914. С. 1.
<2> См.: Галиновская Е.А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 28 - 34.
Изначально пользование природными ресурсами осуществлялось локально в небольших масштабах, поэтому необходимости ограничения пользования ими в виде нормативного закрепления заповедных земельных участков не было. Примерно в X в. Русской Правдой устанавливалась лишь защита собственности на земли, лес и иные природные объекты от посягательств других лиц. Например, в области охоты предусматривались нарушения прав частной собственности в виде воровства добычи. Особой охране подлежало имущество князя в лесу <1>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1984. Т. 1: Законодательство Древней Руси. С. 62.
Впервые частично охраняемые природные территории были официально организованы во второй половине XI в. во время правления великого князя Всеволода. Они назывались "зверинцами" и представляли собой значительные пространства леса и открытой местности, изрытой оврагами, где и проводилась княжеская охота <1>. Лучшие охотничьи места становились собственностью князей. Под Новгородом, Киевом, Москвой располагались княжеские заповедные рощи, доступные для остальных лиц лишь со специальным разрешением <2>. Значительная часть охотничьих территорий в Древней Руси принадлежала монастырям. Сторонним людям вход в них не дозволялся, а княжеские ловчие не имели права там охотиться <3>. Кроме того, охотничьи угодья были и у частных лиц: удельных князей, бояр, служилых людей и даже крестьян <4>. Охрана указанных земельных участков имела имущественно-правовую направленность, поскольку осуществлялась на основании охраны права собственности.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Кутепов Н.И. Великокняжеская и царская охота на Руси с X по XVI век: Исторический очерк. СПб., 1896. Т. 1. С. 83.
<2> См.: Карцов Г. Беловежская Пуща. СПб., 1903. С. 17.
<3> См.: Кутепов Н.И. Великокняжеская и царская охота на Руси с X по XVI век. С. 193.
<4> См.: Там же. С. 194.
Ориентировочно в XII в. в Новгородской летописи появляется первое упоминание о засеках <1>, однако каких-либо запретов в отношении их еще не вводилось. Засеки, представляющие собой поваленные стволы деревьев, сооружались псковичами в борьбе со Святославом Олеговичем. В дальнейшем они использовались как препятствие от набегов татарской конницы.
--------------------------------
<1> См.: Яковлев А.И. Засечная черта Московского государства в XVII веке: Очерк из истории обороны южной окраины Московского государства. М., 1916. С. 16.
|
|
|
В начале XV в. заповедной стала Беловежская Пуща сначала как охотничьи угодья литовских князей, затем польских королей, а потом уже и российских императоров <1>. А в царствование Алексея Михайловича (1645 - 1676 гг.) неподалеку от Москвы располагалась "Кунцевская местность" - вотчина князей Милославских, которая провозглашалась заповедной и охранялась в целях осуществления царской охоты <2>. В этот период охраняемые земельные участки, представлявшие собой места княжеских и царских охот, из хозяйственного использования изъятыми не были, а их имущественный оборот допускался.
--------------------------------
<1> См.: Карцов Г. Беловежская Пуща. С. 17.
<2> Кутепов Н.И. Царская охота на Руси царей Михаила Федоровича и Алексея Михайловича. XVII век: Исторический очерк. СПб., 1898. Т. 2. С. 38.
Запрет на въезд и осуществление рубки деревьев в заповедных и засечных лесах устанавливался ст. 23 гл. VII Соборного уложения 1649 г. <1>. Указанные леса описывались следующим образом: "И мы в Дубенской засеке в твоем государевом в заповедном в засечном лесу в черте наехали порухи многие, и дороги, и стежки и борти и всякия ухожьи" <2>. Порубка деревьев не дозволялась также и Указом 1649 г. "О сбережении заповедного леса в Рязанском уезде", название которого говорит само за себя. Царский указ 1669 г. запрещал в заповедные леса въезжать и зверей там убивать <3>.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Российское законодательство X - XX веков: В 9 т. / Под общ. ред. О.И. Чистякова. М.: Юрид. лит., 1985. Т. 3: Акты Земских соборов. С. 96.
<2> Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года. М.: МГУ, 1961. С. 362.
<3> См.: Кутепов Н.И. Царская охота на Руси царей Михаила Федоровича и Алексея Михайловича. Т. 2. С. 217.
По Указу от 25 июня 1678 г. в качестве наказания за порубку в заповедных засечных лесах назначался штраф в размере от 5 до 10 руб. и публичное битьем кнутом, чтобы другим неповадно было; а за повторную рубку предусматривалась смертная казнь <1>. В то же время для регулирования соболиной охоты в связи с прекращением естественного роста численности соболей целые районы Сибири объявлялись заповедными <2>.
--------------------------------
<1> См.: Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. II (1676 - 1688). С. 166.
<2> См.: Гуляев Я.Н. Становление и развитие экологического законодательства России: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 49.
Стало быть, на первом этапе в основном осуществлялась охрана охотничьих угодий и мест рубки деревьев, базирующаяся на применении правового механизма защиты права собственности. Причем полностью из хозяйственного использования земельные участки таких территорий не изымались, имущественный оборот не ограничивался.
Второй этап становления законодательства о земельных участках в ООПТ берет начало со времен правления Петра I (1672 - 1727 гг.), который многочисленными указами объявил заповедными часть особо ценных лесов и деревьев, используемых в корабельном деле, несмотря на то, что они могли принадлежать помещикам или монастырям. Так, Указом от 30 марта 1701 г. расчистка леса под пашни и покосы сена могла осуществляться только в 30 верстах от берегов рек, используемых для сплава леса <1>. По Указу от 19 ноября 1703 г. особой охране подлежали все леса, произрастающие на расстоянии 50 верст от больших рек и на 20 верст от малых. На их территории никому не дозволялось вырубать дуб, клен, ильм, вяз, карагач, лиственницу, а также сосну толщиной в отрубе 12 вершков и больше. За порубку этих деревьев назначался штраф в размере 10 руб., а за срубленный дуб - смертная казнь <2>. Указом 1707 г. Петр I установил общую систему разделения лесов на "заповедные" и "не заповедные" <3>. Указом от 20 ноября 1712 г. вводился запрет рубить толстый сосновый лес в Новгородском, Старорусском, Луцком и Торопецком уездах, за нарушение которого виновного ссылали на вечную каторгу <4>. Последующие указы Петра I закрепляли еще больше природоохранных ограничений в отношении заповедных лесов. Например, в 1719 - 1720 гг. в них запрещалась пастьба коз и свиней <5>. Помимо "лесных указов", Петр I издавал указы, связанные с охраной царских охотничьих угодий.
--------------------------------
<1> См.: Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. IV (1700 - 1712). С. 162.
<2> См.: Там же. С. 228.
<3> См.: Куражковский Ю.Н. Заповедное дело в СССР. С. 12.
<4> См.: Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. Т. IV. С. 875.
<5> См.: Чефранова Н.А. Охрана природы в эпоху Петра Первого // Охрана природы и заповедное дело в СССР. 1960. N 6. С. 113.
Строгость государственных указов возросла во время правления Анны Иоанновны, когда инструкцией 1732 г. почти все леса объявлялись заповедными. К таковым относились леса, растущие на берегах Волги, Дона, Днепра, Западной Двины и их притоков, а также притоков озер Ладожского и Ильмень и рек, впадающих в Белое море и Северный Ледовитый океан. Заповедная полоса простиралась по обоим берегам рек на 50 верст от больших рек и на 20 верст от малых <1>.
--------------------------------
<1> См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М.: Территория будущего, 2005. С. 676.
Во времена правления Екатерины II вектор увеличения заповедных участков поменял свое направление в диаметрально противоположную сторону. Так, Указом от 22 сентября 1782 г. "О распространении прав собственности владельцев на леса, в дачах их растущих", каждому собственнику предоставлялась полная свобода пользования лесами, включая и заповедные, произрастающими на территории их владений: "все леса, растущие въ дачахъ помещичьих наследственных или другими законными образами в собственность приобретенные, оставить в полную их волю, хотя бы оные до сего и заповедными признаваемы, а потому и заклеймены были" <1>. Следовательно, собственники заповедных лесов использовали их ресурсы так же активно, как и собственники иных лесов.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи, с 1649 года. СПб., 1830. Т. XXI (1781 - 1783). С. 776.
Впоследствии государством снова осознается необходимость законодательного закрепления ограничений по использованию отдельных участков земли. Например, потребность в охране частных и общественных лесов от их уничтожения побудила правительство к изданию Положения о сбережении лесов, утвержденного 4 апреля 1888 г. Этот лесохозяйственный Закон с внесенными в него изменениями и дополнениями был включен в кн. V Лесного устава 1893 г. и в гл. IV Устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Затем его изменения и дополнения вошли в кн. V Лесного устава 1905 г. и в Сводные продолжения 1912 и 1913 гг. <1>.
--------------------------------
<1> См. предисловие к работе: Яковлев Н.И. Сборник узаконений о сбережении лесов частных и общественных в губерниях Европейской России и царства Польского. Пг., 1915.
Положением о сбережении лесов вводится понятие защитных лесов, сохранение которых оказывалось необходимым для государственной и общественной пользы. К защитным лесам и кустарникам относились: 1) сдерживающие сыпучие пески или препятствующие их распространению; 2) защищающие от песчаных наносов; 3) охраняющие берега рек от обрывов; 4) произрастающие на горах и склонах, если они удерживают обрывы земли или препятствуют размыву почвы <1>. К указанным лесам применялись особые меры сбережения. Положением не допускалось обращать защитные леса в почвы другого вида. А планами хозяйства могли вводиться запреты: 1) на сплошную рубку деревьев, с разрешением производить их постепенную вырубку, с условием последующего возобновления насаждений; 2) на корчевание пней и корней; 3) на пастьбу скота, сбор лесной подстилки и на другое их побочное использование <2>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 3.
<2> См. предисловие к работе: Яковлев Н.И. Сборник узаконений о сбережении лесов частных и общественных в губерниях Европейской России и царства Польского. С. 5, 6.
22 марта 1889 г. Министерством государственных имуществ была утверждена Инструкция для устройства защитных лесов, чтобы не только сохранить за таким лесом способность оказывать защиту, но и по возможности ее усиливать, а по необходимости - восстанавливать <1>. Въезд в заповедные рощи был под строгим запретом <2>. В Своде учреждений и Лесных уставов <3> рубка в заповедных лесах дозволялась только: 1) по Сенатскому указу с разрешения Главного управления землеустройства и земледелия; 2) по мере ведения правильного хозяйства для улучшения лесонасаждений. В Уставе о производстве межевания говорилось об аналогичных ограничениях в заповедных лесах, встречающихся на меже <4>.
--------------------------------
<1> См.: Там же. С. 144.
<2> См.: Нюренберг А.М. Свод законов Российской империи. М., 1910. Кн. 3. Т. X. Ч. 1. Ст. 458. С. 43.
<3> См.: Нюренберг А.М. Свод законов Российской империи. М., 1910. Кн. 2. Т. VIII. Ч. 1. Ст. 186. С. 22.
<4> См.: Нюренберг А.М. Свод законов Российской империи. М., 1910. Кн. 3. Т. X. Ч. 2. Ст. 466. С. 51.
К концу XIX в. количество участков великокняжеских и царских охот, которые представляли собой охотничьи резерваты, являвшиеся прототипами современных заказников, возрастает еще больше <1>. В то же время "в целях сохранения и изучения хода естественных природных процессов" <2> начинает формироваться научное направление в области охраны отдельных участков природы.
--------------------------------
<1> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 28.
<2> Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 14.
Довольно интересным является Постановление Правительства по представлению Департамента земледелия (опубликовано 30 октября 1916 г.) "Об установлении правил об охотничьих заповедниках", где основная задача заповедников формулировалась как сбережение и способствование размножению охотничьих и промысловых зверей и птиц. Этим Постановлением запрещалась любая охота, а на нарушителей налагались арест от пятнадцати дней до трех месяцев или денежное взыскание. Оружие и орудия лова у виновных отбирались <1>.
--------------------------------
<1> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 32, 33.
К концу XIX в. общество было уже готово к пониманию необходимости создания ООПТ <1>. Именно тогда появляется первый дореволюционный настоящий заповедник - степной заповедник "Чапли" ("Аскания-Нова"), созданный Ф.Э. Фальц-Фейном, который в 1898 г. выделил земельный участок целинной степи в 500 десятин и изъял его из хозяйственного использования, объявив защитным на вечные времена <2>. В начале XX столетия на Кавказе заводчиком Демидовым создается Лагодехский заповедник. В 1911 г. учреждается Супутинский заповедник на Дальнем Востоке <3>. Это были частные заповедники. В 1916 г. первым официальным и единственным в царской России государственным стал лишь Баргузинский заповедник <4>. Выделение памятников природы как особо охраняемых объектов в то время было большой редкостью, но все же имело место. Например, в 1915 г. было принято Постановление "О выделении в памятники природы кряжа Кокчетау (Синюхи)" <5>.
--------------------------------
<1> См.: Кротик А.С. Правовые проблемы организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 17.
<2> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 28, 29.
<3> См.: Куражковский Ю.Н. Заповедное дело в СССР. С. 14.
<4> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 32, 35.
<5> См.: Там же. С. 61.
Таким образом, второй этап развития законодательства о земельных участках в ООПТ выходит на более высокий уровень, поскольку появляются первые разновидности ООПТ, носящие в основном характер либо охотнохозяйственного, либо лесозащитного направления. Их охрана осуществляется путем введения запретов на деятельность, которая могла бы нанести урон природным объектам. Имущественный оборот земельных участков в границах ООПТ допускался. Появились первые заповедники и памятники природы. Природные достопримечательности могли находиться как в государственной, так и в частной собственности <1>.
--------------------------------
<1> Также об этом см.: Лунева Е.В. История становления и развития законодательства о земельном участке особо охраняемых природных территорий в период от Петровских времен до Октябрьских событий 1917 года // Материалы X Междунар. науч.-практ. конференции "Татищевские чтения: Актуальные проблемы науки и практики" (18 - 21 апреля 2013 г.). Актуальные проблемы юридической науки. Тольятти: Волжский ун-т им. В.Н. Татищева, 2013. Ч. I. С. 81 - 86.
Третий этап берет свое начало практически с первых лет советской власти, когда вся земля, включая частные заповедники, была безвозмездно обращена во всенародное достояние. С этого момента активно начинает разрабатываться нормативно-правовая база в сфере охраняемых территорий. Так, Декрет ВЦИК от 27 мая 1918 г. "О лесах" <1> закрепил цели придания лесам статуса защитных, среди которых защита почв, истоков рек, укрепление оврагов, обеспечение гигиены, охрана памятников природы, а также их эстетическое и культурное использование. В начале 1919 г. по указанию В.И. Ленина разрабатывается проект Декрета о заповедниках, который так и не был принят, однако его основные положения в последующем использовались при разработке нормативных правовых актов о данном виде ООПТ <2>. Вскоре, 11 апреля 1919 г., организационно оформляется и открывается первый советский заповедник - Астраханский <3>. Затем Декретом СНК РСФСР от 14 мая 1920 г. "Об объявлении отдельных участков Ильменских гор на Южном Урале государственным минералогическим заповедником" <4> Наркомпросу РСФСР предоставляется специальное право организации новых заповедников.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1918. N 42. Ст. 522.
<2> См.: Колбасов О.С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. 2006. N 5. С. 4.
<3> Куражковский Ю.Н. Заповедное дело в СССР. С. 17, 18.
<4> СУ РСФСР. 1920. N 39. Ст. 181.
Рассматривая этот этап, необходимо выделить Декрет СНК РСФСР от 16 сентября 1921 г. "Об охране памятников природы, садов и парков" <1>, представлявший собой первый законодательный акт по заповедному делу <2> в России, на основе положений которого определялись дальнейшие пути создания и развития ООПТ <3>. Декретом устанавливался порядок образования и охраны участков природы и отдельных произведений (животных, растений, горных пород и т.д.), имеющих особую научную и культурно-историческую ценность. К ним относились неприкосновенные памятники природы, заповедники, национальные парки, памятники садово-парковой культуры музейно-академического значения. Как видим, указанный документ заложил основы современной классификации ООПТ. Кроме того, он запрещал без разрешения Наркомпроса РСФСР на территориях заповедников и национальных парков осуществлять обработку земли, разработку естественных богатств, охоту, отлов зверей и птиц, собирание яиц и гнезд, а также ловлю рыбы. После издания Декрета "Об охране памятников природы, садов и парков" в стране развернулась грандиозная работа по выявлению особо ценных объектов природы для дальнейшего их сбережения <4>. В результате сеть охраняемых природных территорий начала быстро увеличиваться.
Дата добавления: 2021-04-06; просмотров: 60; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!