Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 51 страница

Важным является выбор принципа организации аппарата органов управления, форм его структурных подразделений и установления их административно-правового статуса. Эти вопросы решаются или дол­жны решаться в зависимости от уровней, а также отраслей и сфер в которых им предстоит действовать. Однако в формах структурных подразделений нет принципиального единообразия. Их разновидно­стями могут являться департаменты, главные управления, отделы, со­веты, центры, бюро, секретариаты.

Правительством Российской Федерации принято специальное постановление от 5 ноября 1995 года «О структуре центрального аппа­рата федеральных органов исполнительной власти»,* направленное на упорядочение структуры этого аппарата. Руководителям этих органов рекомендовано при формировании структуры центрального аппарата исходить из того, что количество ведущих должностей государствен­ных служащих не должно превышать 10%, а старших — 40% от общей численности работников этих органов. В соответствии с поста­новлением штатная численность департамента не может быть менее 35, управления — менее 20, отдела — менее 10, отдела в составе де­партамента (управления) — менее 5 единиц. В структуру департамен­та и управления не могут входить менее 3 отделов.

________________

* Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 46. Ст. 4450

 

Департаменты образуются на основании решений Правительства Российской Федерации в федеральных министерствах, в федеральных органах исполнительной власти, имеющих статус, равный статусу федерального министерства. В исключительных случаях они могут создаваться в государственных комитетах Российской Федерации. Де­партаменты образуются в соответствии с установленными предельной численностью и годовым фондом оплаты труда работников централь­ного аппарата.

Департаменты предназначены для координации и регулирования крупного направления сферы экономической и/или социально-эко­номической деятельности государства, отнесенной к ведению соответ­ствующего федерального органа исполнительной власти; для решения проблем федерального или отраслевого значения, отличающихся вы­сокой комплексностью и степенью охвата общефедеральных и отрас­левых связей. Именно эти критерии должны иметь определяющее значение при решении вопроса о создании департамента. При этом предполагается также высокий уровень его автономности в пределах задач и функций данного федерального органа исполнительной власти (выше речь шла о департаментах центрального аппарата лишь феде­ральных органов исполнительной власти; упомянутое постановление не распространяется на департаменты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В структуре органов, действующих в экономике, социально-куль­турной сфере важное место занимают информационно-аналитичес­кие, прогнозирующие, технико-технологические функциональные подразделения.

По общему правилу, положения о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти, определяющие их ад­министративно-правовой статус, утверждаются руководством этих ор­ганов. По действующим положениям они утверждают структуру и штатное расписание центрального аппарата, а также смету расходов на его содержание; положения о его подразделениях; назначают на должность и освобождают от должности работников центрального ап­парата; на уровне республик положения утверждаются в аналогичном порядке; в других субъектах Российской Федерации по-разному: в ряде случаев — главами администраций, но иногда и органами управ­ления администраций субъектов Российской Федерации.

Положения об органах управления администраций утверждаются главами администраций. Наиболее принципиальные моменты статуса этих органов регламентируются уставами субъектов Российской Феде­рации.

Как уже отмечалось (см.: часть первую учебника), положения о структурных подразделениях отдельных федеральных органов испол­нительной власти утверждаются Президентом или Правительством Российской Федерации.

Внутренняя организация структурных подразделений регламен­тируется органами, в составе которых они формируются и действуют. Иной порядок формирования и установления статуса действует в от­ношении территориальных органов федеральных органов испол­нительной власти. Руководителям последних предоставлено право создавать, реорганизовывать и ликвидировать свои территориальные органы; утверждать положения о них; назначать на должность и осво­бождать от должности их руководителей.

Между тем, создание такого рода органов часто предопределяется законами, а также положениями о самих федеральных органах. На­пример, органов Государственного таможенного комитета Российской Федерации — Таможенным кодексом Российской Федерации; органов Госстандарта России — Положением о нем и т.п. Утверждение поло­жений о территориальных органах возложено на руководителей соот­ветствующих федеральных органов исполнительной власти. Однако компетенция таких территориальных органов нередко предопределя­ется Положениями о соответствующих федеральных органах исполни­тельной власти, а следовательно, органами, утвердившими такие по­ложения. Например, в Положении о Госкомстате России устанавлива­ется, что территориальные статистические органы осуществляют фун­кции и права, предусмотренные указанным Положением при­менительно к конкретным условиям их деятельности. Председатель Госкомстата России, утверждая положения о территориальных ста­тистических органах, не вправе игнорировать данное обстоятельство.

7.1.3. Правовые основы организации управления

Создание организационной системы управления серьезно затруд­няется отсутствием стабильной, внутренне непротиворечивой системы законодательства, необходимого для недвусмысленного определения организации, функций, полномочий субъектов управления как одного из условий самостоятельности в их работе. Именно качественное за­конодательство призвано предупредить поспешность, импровизации, субъективизм и волюнтаризм в создании управленческих систем. Многие решения, касающиеся формирования системы управления, прямо зависят от принятия ряда законов. Правовой вакуум в прошлом привел к грубому извращению государственного управления, адми­нистративно-правовой вакуум при современной идеологии социально-экономического развития общества влечет за собой дезорганизацию управления, его ослабление, хаос в обществе.

Отсутствие общего правового акта об управлении в Российской Федерации предопределило многообразие правовых актов по данной проблеме. Необходимость в подобном акте очевидна, несмотря на то (а быть может именно потому), что регламентация организации уп­равления должна учитывать неизбежные особенности задач, к реше­нию которых она должна быть приспособлена. Это значит, что в прин­ципе не может быть такого правового акта, который бы исчерпываю­щим образом регламентировал организацию управления. Ведь оно должно быть ориентировано на решение общих, отраслевых, межот­раслевых, территориальных и отдельных крупных задач (освоение космоса и др.).

Массив действующих правовых актов, в той или иной мере отно­сящихся к организации управления, велик (не смешивать с полнотой и качеством регламентации связанных с этим вопросов). Они могут быть с допуском условности классифицированы по ряду критериев: по юридической силе; в зависимости от принципа федерализма; по содер­жанию; по характеру их влияния на организацию управления. Классификация правовых актов по этим критериям позволяет расши­рить представление о правовых основах организации управления, их сложной структуре в современных условиях. При этом надо иметь в виду, что ныне отсутствует четкое разграничение компетенции орга­нов государственной власти и должностных лиц в вопросах органи­зации управления на уровне Российской Федерации и ее субъектов. С точки зрения государственного строительства положение явно ненор­мальное и, естественно, подлежащее исправлению.

По юридической силе выделяются:

а) Конституция Российской Федерации, закрепляющая в общем виде структуру экономики, социально-культурной и административ­но-политической деятельности;

б) законы Российской Федерации;

в) постановления палат Федерального Собрания;

г) конституции, уставы и законы субъектов Российской Федера­ции. Уставы субъектов Российской Федерации, кроме республик, име­ют большое значение для организации управления на уровне этих субъектов. В уставах, принимаемых законодательными (представи­тельными) органами соответствующих субъектов Российской Феде­рации, решаются важнейшие вопросы структуры органов управления и их статуса;

д) подзаконные акты: Президента Российской Федерации и орга­нов исполнительной власти.

Среди актов данной группы особое место занимают указы и рас­поряжения Президента Российской Федерации. С одной стороны, они подзаконны, поскольку, как известно, не должны противоречить Кон­ституции Российской федерации и федеральным законам. С другой, они могут издаваться для регулирования общественных отношений первичным образом, то есть тех, которые не урегулированы федераль­ными законами. В Конституции Российской Федерации не случайно не- применена формула, что акты Президента издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов. Президент Российской Федерации обладает более широкой свободой в регулировании общественных отношений. Издаваемые им правовые акты не всегда являются прямым следствием принятых за­конов, их конкретизацией и развитием, что характерно для правотворчества органов исполнительной власти. Многие правовые акты Президента Российской Федерации посвящаются вопросам органи­зации управления, статусу различных звеньев его системы на уровне Российской Федерации, ее субъектов и местного самоуправления.

Определенные вопросы внутренней самоорганизации решаются с помощью правовых актов соответствующих органов и их должност­ных лиц.

В зависимости от принципа федерализма. Данный принцип на­ходит свое отражение в системе правовых актов, регламентирующих организацию управления. Система их формируется на основе разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в области организации управления в целом и в конкретных сферах и отраслях.

По содержанию различаютсяобщие правовые акты, распростра­няющие свое действие на определенные отношения независимо от то­го, в какой сфере или отрасли они возникают, испециализирован­ные, регламентирующие вопросы организации управления в отдель­ных отраслях и сферах.

В общих правовых актах содержатся нормы, касающиеся вопро­сов организации управления, не имеющих отраслевой специфики. Та­кого рода акты являются внеотраслевыми. Например, Земельный ко­декс Российской Федерации закрепляет систему государственного контроля за соблюдением земельного законодательства, антимоно­польное законодательство, правовые акты о занятости населения и др.

Специализированные правовые акты более детально регламен­тируют организацию системы управления профильными отраслями и

сферами деятельности. Например, Закон Российской Федерации от 24 апреля 1996 года «Об обороне»* закрепляет основы управления оборо­ной Российской Федерации.

По характеру влияния выделяются правовые акты, косвенно влияющие на организацию системы управления, и акты, непосредст­венно регулирующие те или иные его вопросы. Например, Граж­данский кодекс Российской Федерации 1994 года не содержит норм по конкретным вопросам организации управления отраслями и сферами. Но, регламентируя отношения собственности, он оказывает влияние, прежде всего, на концепцию организации управления экономикой в целом, на концепцию формирования системы отраслевых органов уп­равления, на выбор методов управления коммерческими и некоммер­ческими организациями и т.д. При всеобщем господстве государствен­ной собственности, естественно, эта система должна быть более раз­ветвленной и специализированной, чем в условиях, когда государст­венная собственность носит ограниченный характер.

___________________

* Российская газета. 1996. 23 января.

 

Правовые акты, непосредственно регулирующие те или иные воп­росы организации управления, могут закреплять его конкретные при­нципы, содержать конкретные нормы прямого действия. Такого рода нормы содержатся в общих, но чаще в специализированных актах.

Организация управления в отраслях и сферах обеспечена зако­нами в разной степени. Организация управления экономикой обеспе­чена законами в меньшей мере, чем в других областях. Во многих слу­чаях она регламентируется указами Президента Российской Федера­ции и другими подзаконными актами. Основные причины, объясняю­щие, но не оправдывающие ситуацию — многогранность экономики, незавершенность и противоречивость процесса реформ в стране, неза­вершенность структурной перестройки экономики, нестабильность ее развития и др. В этих условиях обеспечение законом организации уп­равления экономикой, при том, что необходимость в нем часто отри­цается, является маловероятным, поскольку он будет подвержен пос­тоянным корректировкам.

Тем не менее в последнее время принято немало специальных, в том числе отраслевых, федеральных законов, в которых закрепляются основы организации управления в соответствующих областях уже применительно к современным условиям. Например, федеральные за­коны: от 19 июля 1995 года «О естественных монополиях»*от 12 мая 1995 года «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской федерации»;** от 7 июля 1995 года «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» ***; от 13 марта 1996 года «Об энергоснабжении»****; от 20 марта 1996 г. «О рынке ценных бумаг»***** ;

от 1995 года «О федеральном железнодорожном транспорте»****** ; от 16 февраля 1995 года «О связи»*******.

_____________________

* Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 34. Ст. 3426.

** Там же. 1995. № 25. Ст. 2343.

*** Там же. 1995. № 42. Ст. 3929.

**** Российская газета. 1996. 10 апреля.

***** Российская газета. 1996. 25 апреля.

******Собрание Законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3505.

*******Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 8. Ст. 600.

 

Следовательно, в области экономики правовыми актами, каса­ющимися организации управления, являются федеральные законы, в которых такие вопросы регламентируются, положения об отдельных органах исполнительной власти, акты Президента и Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения об образовании конк­ретных органов, утверждении их структуры, штатных расписаний.

Указанные законодательные акты необходимо воспринимать с внесенными в них изменениями и дополнениями, а также наличием актов Президента Российской Федерации, хотя и противоречащих за­конодательным актам, но применяемым при решении тех или иных вопросов организации управления.

По общему правилу,в законодательных актах определяются организация отрасли, сферы и основные звенья системы управления отраслью или сферой, принципиальное разграничение компетенции и характер взаимоотношений между ними. Положения законодатель­ных актов детализируются в подзаконных правовых актах уполномо­ченных органов и должностных лиц (Президента и Правительства Российской Федерации, органов и должностных лиц субъектов Российской Федерации в пределах их полномочий). Например, поста­новлениями Правительства Российской Федерации утверждены Типовое положение о комитете по управлению имуществом края, области, Типовое положение о специальном (коррекционном) образо­вательном учреждении для обучающихся, воспитанников с откло­нениями в развитии, Положение о государственной противопожарной службе Министерства внутренних дел Российской Федерации и др.*

_______________________

* Там же. 1993. № 37. Ст. 3454.

В тех случаях, когда в нормативных актах есть неопределенность относительно того, какие именно органы могут решать тот или иной организационный вопрос, приоритет принадлежит тому из них, ре­шения которого обладают большой юридической силой. Данное правило действует и тогда, когда юридически возможно его решение разными органами. Такие проблемы могут возникать в связи с недо­статками в разграничении компетенции, что само по себе есть не­гативное явление, которого в правильно организованной системе не должно быть.

Не исключается вариант делегирования полномочий по фор­мированию данных органов управления либо их структурных подраз­делений.

Организация структурных подразделений органов управления подсказывается обычно административной практикой и опосредуется правовыми актами об утверждении их структуры или решении конк­ретных вопросов. Статус структурных подразделений обычно опреде­ляется положениями о них, утверждаемыми данным органом или его уполномоченными должностными лицами. Часто в таких положениях отражается их структура, хотя сами положения, и это объяснимо, появляются после ее утверждения. Положения же представляют собой правовые акты, комплексно регламентирующие как основы внутрен­ней организации, так и статус подразделений в целом.

7.2. Территориальные, отраслевые, межотраслевые начала в управлении

7.2.1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Данная проблема производив от конституционного разграниче­ния предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией как единым государством и ее субъектами. Однако за пределами ком­петенции органов исполнительной власти вообще находятся вопросы правосудия и прокурорского надзора как особых конституционных функций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществ­ляется в основном в порядке реализации полномочий органами испол­нительной власти по материально-техническому обеспечению дея­тельности органов судебной власти и прокурорского надзора, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению закон­ности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и ис­полнительных органов государственной власти в основном совпадают. Это во многом определяется целями управления. Его повседневное функционирование связано и подчинено осуществлению задач госу­дарственной деятельности в соответствии с компетенцией Российской Федерации и ее субъектов во всех других, кроме названных, отраслях и сферах деятельности. Тем не менее остается фактом то, что в зако­нодательстве полномочия между законодательными (представитель­ными) и исполнительными органами государственной власти не разг­раничены.

Предметы ведения и полномочия, реализация которых предпола­гает включение механизма исполнительной власти, разнообразны: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; регу­лирование и защита национальных меньшинств; установление систе­мы федеральных органов исполнительной власти и порядка их органи­зации и деятельности; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и разра­ботка федеральных программ в области государственного, экономиче­ского, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации; установление правовых основ еди­ного рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулиро­вание; основы ценовой политики; Федеральные экономические служ­бы; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фоны регионального развития; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения; внешнеэкономи­ческие отношения Российской Федерации; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущест­ва; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключи­тельной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метри­ческая система и исчисление времени; геодезия и картография; офи­циальный статистический и бухгалтерский учет; федеральная госу­дарственная служба.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 35; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!