Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 40 страница

_____________________

*См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и ВерховногоСовета Российской Федерации. 1991. № 16. Ст. 503.

 

Разрешительными полномочиями наделены и государственные надзорные органы. Так, в порядке осуществления природоохранительного (экологического) контроля и в целях обеспечения охраны окружающей природной среды эти органы выдают разрешения на за­хоронение (складирование) промышленных, коммунально-бытовых и иных отходов, на использование природных ресурсов (земель, недр, вод, лесов и иной растительности, животного мира), на выброс и сброс вредных веществ и т.п.*

______________________

* См.: Там же. 1992. № 10. Ст. 457

 

Исполнительные органы осуществляют некоторые регистрацион­ные функции. Действующим законодательством предусмотрена госу­дарственная регистрация предприятий, независимо от их организа­ционно-правовой формы, причем предприятие считается учрежден­ным со дня его регистрации. Государственной регистрации подлежат общественные объединения, а также кооперативы, средства массовой информации, уставы религиозных организаций, автомототранспортные средства и т.п. Как правило, регистрационные функции реализу­ются органами системы Министерства юстиции Российской Федера­ции, органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также органами исполнительной власти субъектов федерации. Ос­новное назначение регистрации — проверка соответствия учредитель­ных документов или специальных прав требованиям российского за­конодательства.

В административном порядке осуществляется в предусмотренных случаях также государственное лицензирование отдельных видов дея­тельности с целью обеспечения единой государственной политики в соответствующей области.

 Данный вариант административно-процессуальной деятельности можно характеризовать как организационно-процедурный. Он важен для понимания правоустановительной и правоприменительной функ­ций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти в позитивном смысле. Иначе говоря, он служит целям организации по­вседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его чрезвычайно широкий диапазон, не позволяющий получить кон­центрированное представление о его подлинном содержании, тем бо­лее — его типизированное правовое оформление.

2. Существует и иная трактовка процесса вообще, адми­нистративного — в частности. Она базируется на традиционно сло­жившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу бе­рется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Рос­сийской Федерации).

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объе­ме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы (должностные лица) непосредственно, т.е. во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что тем са­мым они осуществляют административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим со­держание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для функционирования судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, право­вая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных дейст­вующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения. Так, в частности и поступают судебные органы при рас­смотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Данные позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должност­ных лиц). В рамках своей управленческой компетенции они вправе, а во многих случаях — обязаны, рассматривать и разрешать админист­ративно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников управленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответ­ственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по сво­ему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рам­ках судебного процесса или судебной юрисдикции.

Таковы исходные позиции, необходимые для правильного пони­мания административного процесса в его наиболее распространенных вариантах. Основу для формирования его понятия как в широком (правоустановительном и правоприменительном), так и в узком (юрисдикционном) или собственном смысле, следовательно, составля­ет административно-процессуальная деятельность, которая понимает­ся в двух вариантах:

а) административно-процедурном;

б) административно-юрисдикционном.

Конечно, оба варианта имеют некоторые сходные черты: преиму­щественно внесудебный порядок; индивидуальный, как правило, ха­рактер дел; их регламентация нередко в одном нормативно-правовом акте (например, установлен единый порядок рассмотрения заявлений, предложений и жалоб граждан, хотя административно-правовой спор налицо лишь в последнем случае) и т.п.

Более существенно разграничение между ними, проводимое по следующим основаниям.

Во-первых, либо исполнительный орган (должностное лицо) со­вершает действия, не связанные с необходимостью рассмотрения и разрешения административно-правового спора, либо его действия обязательно связываются с возникающей в сфере государственного уп­равления спорной ситуацией. Нельзя относить к административно-процессуальной деятельности юрисдикционного характера любого рода правоохранительные действия исполнительных органов (должно­стных лиц), если их предмет не составляет конкретного адми­нистративно-правового спора. Иначе говоря, юрисдикционная дея­тельность не тождественна правоохранительной. Последняя более широка по своему объему.

Например, при осуществлении контрольно-надзорных полно­мочий процессуальные действия налицо (выбор того или иного варианта проверочных действий, процедура их осуществления), одна­ко административно-правовой спор при этом отсутствует. Он может возникнуть по результатам такого рода действий (например, при обжаловании примененных санкций). Значит, приведенный пример иллюстрирует административно-процессуальную деятельность не юрисдикционного характера. Налицо — административно-процедур­ная акция, равно как и в случаях совершения разрешительных регистрационных, поощрительных, стимулирующих и иных управ­ленческих действий. Аналогично может быть решен вопрос о соотно­шении рассмотрения заявлений граждан, которые, как правило, свя­заны с реализацией субъективных прав, и жалоб, в которых всегда инициируется конкретный административно-правовой спор.

Во-вторых, правовая оценка поведения участников управлен­ческих общественных отношений осуществляется в рамках обоих, вариантов административного процесса. Однако при осуществлении административно-юрисдикционной деятельности она обязательно предполагает таковую в отношении сторон возникшего спора, в то время как при административно-процедурной деятельности правовая оценка является условием удовлетворения соответствующих ходатайств (например, выдачи разрешения, лицензии и т.п.). Она может и отсутствовать, когда соответствующие процедуры ее не требуют, (например при подготовке управленческого решения). Для юрисдикции же она обязательна.

В-третьих, в обоих вариантах фигурируют индивидуальны, административные дела, однако — различные по своему характеру. Такого рода дела в административных процедурах лишены спорного характера. Кроме того, в этих процедурах индивидуальные дела не­редко вообще отсутствуют (например, в административном дело­производстве, т.е. в работе со служебной документацией).

В-четвертых, при осуществлении административной юрисдикции принуждение — возможный результат разрешения административно-правового спроса. Свое выражение оно находит в применении к винов­ной стороне соответствующих мер административной или иной юри­дической ответственности. Административные процедуры лишены этого признака, так как они используются не для приведения в действие механизма ответственности, а как процессуальное средство реализации иных целей государственно-управленческой деятель­ности, включая и применение административно-принудительных средств, не носящих характера юридической ответственности (преду­преждение и пресечение).

В-пятых, административно-процедурная деятельность, как пра­вило, не отличается сложностью (например, для регистрации общест­венного объединения достаточно подачи заявления и учредительных документов), а потому и не требует детальной регламентации, что ха­рактерно для всех случаев, когда предметом процессуальной деятель­ности является административно-правовой спор.

С учетом изложенного к административно-процедурным делам можно отнести многие из тех, которые нередко относят к административному процессу, понимаемому в широком смысле, как-то: по изобретениям и открытиям, по патентам; по различным ходатайст­вам государственных и негосударственных формирований; по адми­нистративному надзору; по применению административно-прину­дительных мер, лишенных характера юридической ответственности; по приему на работу (службу); по приватизации имущества; по поощ­рению и т.п. Часто порядок рассмотрения и разрешения такого рода дел, равно как и юрисдикционных, характеризуют единым термином — «производство». Тем не менее различия между двумя вариантами административно-процессуальной деятельности не следует игнори­ровать.

В качестве примера административно-процедурной деятельности можно назвать лицензионное производство. Лицензия является официальным документом, который разрешает осуществление юридическими или физическими лицами, в том числе и иностран­ными, указанного в нем вида деятельности в течение установленного срока, а также определяет условия его осуществления. В соответствии с рядом нормативных актов Правительства Российской Федерации ус­тановлен порядок лицензирования определенных видов деятельности (например, по эксплуатации инженерных систем городов и населен­ных пунктов, по геологическому изучению и использованию недр и т.п.) Выдача лицензий осуществляется соответствующими федераль­ными органами исполнительной власти, их территориальными органами или органами исполнительной власти субъектов Российской Фе­дерации. Например, краевая, областная администрация выдает ли­цензии негосударственным организациям на право оказания услуг в сфере занятости граждан; городская администрация выдает лицензии на игорный бизнес и т.п. Руководители и должностные лица органов лицензирования несут ответственность за нарушение или ненадлежа­щее исполнение установленного порядка лицензирования. Они же осуществляют контроль за соблюдением условий, установленных в лицензии.

Для получения лицензии заявитель (юридическое или физичес­кое лицо) представляет в орган лицензирования заявление о выдаче лицензии с указанием данных о заявителе, вида деятельности, срока действия лицензии; копии учредительных документов и свидетельств о государственной регистрации (для юридических лиц); документ, подтверждающий оплату за рассмотрение заявления; справку налого­вого органа о постановке на учет или свидетельство о государственной регистрации физического лица в качестве предпринимателя; сведения (справку) о технической или иной готовности к выполнению работ и профессиональной пригодности физических лиц (персонала). Требовать представления иных документов запрещается. Все представлен­ные документы регистрируются лицензионным органом.

При рассмотрении заявления о выдаче лицензии проводится экс­пертиза специальной экспертной комиссией. Возможно проведение дополнительной, в том числе и независимой, экспертизы (например, в случае возникновения спорных вопросов).

Решение о выдаче лицензии принимается в течение 30 дней со дня получения заявления. В лицензии указывается: наименование органа, выдавшего лицензию; юридический адрес предприятия-за­явителя и паспортные данные физических лиц; вид лицензируемой деятельности; срок действия лицензии; условия осуществления дея­тельности. Лицензии выдаются на срок не менее трех лет. Передача лицензии другому юридическому и физическому лицу запрещается. Копии лицензии регистрируются лицензионным органом.

В выдаче лицензии может быть отказано на основании наличия в заявлении недостоверной или искаженной информации, а также отрицательного экспертного заключения.

Органы лицензирования могут приостановить действие лицензии, аннулировать ее либо изъять (например, в случае нарушения лицен­зиатом условий действия лицензии).

При несогласии владельца лицензии с негативным решением лицензионного органа последнее может быть им обжаловано в судеб­ном порядке.* К процедурным относятся также регистрационное, разрешительное производство, производство по подготовке правовых актов управления и т.д.

____________________

* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 1. Ст. 69, № 32. Ст. 3315; №45. Ст. 4433.

 

5.1.2. Административная юрисдикция: основные черты, принципы, структура

Отправляясь от общей характеристики административно-процес­суальной деятельности, можно выделить прежде всего основные черты, свойственные ее юрисдикционному пониманию как наиболее предпочтительному в юридическом смысле и наиболее подверженно­му правовому регулированию. При этом необходимо учитывать, что административно-юрисдикционная деятельность имеет определенные границы, не позволяющие полностью отождествить ее с любым вариантом государственно-управленческой деятельности вообще.* Это проявляется в следующем:

1. Административный процесс в юрисдикционном смысле своим источником имеет возникающие в сфере государственного управления специфические споры между сторонами регулируемых административно-правовыми нормами управленческих общественных отно­шений. Это — споры о праве административном, или же адми­нистративно-правовые споры.

________________________

* Следует учитывать, что юрисдикция имеет несколько значений, распространенным является ее понимание как подведомственности.

 

Юридическая природа такого рода правовых споров еще не иссле­дована с достаточной полнотой. Однако есть все основания утверж­дать. что возникают они в связи со сложившимся у одной из сторон конкретного административно-правового отношения представлением о том, что ее права и законные интересы нарушаются, либо тем или иным образом ущемляются действиями второй стороны. С учетом осо­бенностей административно-правовых отношений следует ориенти­роваться на то, что, как правило, административно-правовые споры возникают по инициативе управляемой стороны, испытывающей на себе управляющее воздействие того или иного субъекта исполнитель­ной власти и считающей это воздействие (например, правовой акт уп­равления) дефектным. Споры такого рода могут возникать и по инициативе управляющей стороны (например, при возбуждении дела о привлечении гражданина к административной ответственности), а также между различными субъектами управления (например, между исполнительными органами одного или различного уровня). Наконец, административно-правовые споры могут иметь место в случаях, когда то или иное дело возникает по инициативе специальных правоох­ранительных органов (например, при опротестовании органами про­куратуры актов или действий исполнительных органов).

Следовательно, как правило, основаниями административно-пра­вовых споров являются жалобы граждан и иных участников адми­нистративно-правовых отношений, а также протесты прокуроров.

Развитие федеративных отношений привело к появлению нового вида споров административно-правового характера, сторонами кото­рых могут быть органы исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации. Так, для разрешения разногласий между такими органами, а также между ними и федеральными органами ис­полнительной власти Президент Российской Федерации может испо­льзовать согласительные процедуры, целью которых является дос­тижение согласованного решения (ст. 85 Конституции Российской Федерации). Правительство Российской Федерации разрешает споры и разногласия между федеральными органами исполнительной власти и правительствами республик, администрацией иных субъектов феде­рации, а также между министерствами, государственными комите­тами Российской Федерации и т.п. Естественно, что бесспорная ситу­ация не влечет за собой юрисдикционное производство.

2. В основе административно-правовых споров, в процессе разре­шения которых осуществляется правовая оценка поведения (действий) спорящих сторон, лежат индивидуальные административные дела. Рассмотрение не любых, а только спорных конкретных дел сос­тавляет содержание юрисдикционного административного процесса (например, рассмотрение дел об административных правонарушени­ях, жалоб граждан).

3. Разрешение административно-правовых споров предполагает установление определенного порядка, т.е. правил, которыми следует руководствоваться при рассмотрении индивидуальных дел. Это озна­чает необходимость особого правового регулирования административ­но-процессуальной деятельности юрисдикционного характера.

Само понятие административного процесса нельзя отождествлять с такого рода порядком, ибо «порядок» в данном случае создает право­вую основу процесса как разновидности государственно-управленче­ской деятельности. Соответственно в механизме административно-правового регулирования выделяются устанавливающие и обеспечи­вающие такой порядок административно-процессуальные нормы. Например, они содержатся в республиканском Кодексе об админист­ративных правонарушениях. Назначение этих правовых норм заклю­чается не только в определении юридических правил разрешения индивидуальных дел, но и самого характера таковых. Это означает, что административно-процессуальные нормы устанавливают границы юрисдикционной деятельности: не любое индивидуальное дело, воз­никающее в сфере государственного управления, составляет ее пред­мет, а лишь те, на которые распространяется действие установленного этими нормами порядка. Многие индивидуальные дела носят соответ­ственно не юрисдикционный, а процедурный характер. Последние, как уже отмечалось, нередко вообще не урегулированы правом с до­статочной полнотой. Кроме того, они не содержат в себе элементы спорного правового характера.

4. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного про­цесса особого вида правовых отношений. Это — административно-процессуальные отношения горизонтального типа, т.е. в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников. Но, как это характерно вообще для административно-правовых отношений та­кого типа, равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному спору или индивидуальному делу, что относится к прерогативе субъектов про­цессуальных отношений в руках которых сосредоточены юридичес­ки-властные полномочия, необходимые для такого решения.

В юрисдикционных правоотношениях практически реализуются материальные нормы административно-процессуального права. При этом административная юрисдикция, находящая свое выражение в этих отношениях, прежде всего закрепляется в виде полномочий соот­ветствующих исполнительных органов (должностных лиц) по разре­шению административно-правовых споров.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 45; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!