Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 32 страница

в) правовой акт должен учитывать правовые акты вышестоящих исполнительных органов;

г) правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти (должностным лицом), т.е. в рамках закреп­ленной за ним компетенции;

д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа (должностного лица). В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические пос­ледствия;

е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компе­тенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев сис­темы государственного управления;

ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать уста­новленные действующим законодательством права и законные инте­ресы граждан и негосударственных формирований в сфере государст­венного управления.

Правовые акты управления, независимо от их юридического со­держания (правила поведения или конкретные предписания), не мо­гут характеризоваться в качестве законодательных актов. Данное за­мечание вызвано тем, что в официальном Собрании законодательства Российской Федерации, вопреки правовой логике, публикуются акты федеральных органов исполнительной власти.

В связи с изложенным важное значение приобретают следующие два конституционных правила. Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации). В иных случаях при наличии противоречий действуют федеральный закон или нор­мативные акты федеральных органов исполнительной власти. Во-вто­рых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий права, свободы и обязанности граждан, не может применяться, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Консти­туции Российской Федерации).

Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов. В их числе, например, соблюдение коллегиальности, если таковая предусмотрена официально; необходимость согласо­вания проектов актов с заинтересованными сторонами; соблюдение установленного официально наименования акта; соблюдение установ­ленных реквизитов (штампы, печати, подписи, исполнители, сроки исполнения, контроль за исполнением и т.п.).

Важное значение для механизма действия правовых актов имеют установленные процедуры, в рамках которых осуществляется их под­готовка, издание и вступление в законную силу. В данном случае ак­цент должен быть сделан на подготовке проектов актов, их обсуж­дении, визировании и правовой экспертизе, процедуре принятия, подписания и т.п. За такого рода процедурами можно проследить на примере подготовки и издания постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации.

Так, Законом о Правительстве Российской Федерации предусмот­рен круг вопросов, решения по которым принимаются исключительно на его заседаниях (коллегиальность); установлено, что на его заседа­ниях решения принимаются большинством голосов членов Прави­тельства, а в неотложных случаях от имени Правительства распоря­жения по отдельным вопросам государственного управления издает его Председатель, информируя об этом Правительство; что проекты, постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство, пред­варительно рассматривают первые заместители и заместители Пред­седателя Правительства, а для разработки проектов решений Прави­тельства и рассмотрения разногласий по ним Правительство создает постоянные и временные комиссии и другие рабочие органы; что пос­тановления подписываются Председателем Правительства или же по его поручению первым его заместителем, а распоряжения — Предсе­дателем или его первым заместителем; что постановления и распоря­жения вступают в силу со дня их подписания, если иное не предусмот­рено в этих актах; что постановления публикуются в Собрании зако­нодательства Российской Федерации, а при необходимости широкого и немедленного их обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации (ст. 24—27, 29—30).

В соответствии с Регламентом заседаний Правительства Россий­ской Федерации проекты решений по вопросам, включенным в план заседаний, вносятся руководителями центральных федеральных орга­нов исполнительной власти, а также органов исполнительной власти субъектов федерации.

Проекты решений могут направляться на согласование руководи­телям центральных федеральных органов исполнительной власти. За­местители Председателя Правительства рассматривают представлен­ные в Правительство проекты решений, дают при необходимости ука­зания о проведении их экспертизы и доработке. Для доработки проек­тов решений Правительство или его Президиум образуют рабочие группы из своего состава и представителей других государственных органов, научных учреждений и общественных объединений.

Положением о подготовке проектов постановлений и распоряже­ний Правительства Российской федерации предусмотрено, что пред­ложения граждан, организаций и предприятий о принятии правитель­ственных решений направляются для предварительного рассмотрения соответствующим органам исполнительной власти. Проекты решений вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необхо­димые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации. Проекты подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами законодательной (пред­ставительной) и исполнительной власти, государственными, общест­венными и иными организациями. После согласования они визи­руются руководителями указанных органов и организаций. При раз­ногласиях по проекту руководитель, готовящий его для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с заинтересованными сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если таковое найдено не будет, к письму в Правительство прилагается перечень разногласий.

Проекты решений Правительства нормативного характера в обя­зательном порядке согласовываются с Министерством юстиции Рос­сийской Федерации.

Аппарат Правительства Российской Федерации (его соответству­ющий отдел) проводит анализ и экспертизу проектов и обоснований к ним, редакторскую доработку текста, согласование с заинтересован­ными отделами аппарата и с Главным государственно-правовым уп­равлением Президента, а также визирование проекта у руководителей этих подразделений. К проекту решения прилагается справка, в кото­рой кратко излагается существо проекта с аналитическими, справоч­ными и другими необходимыми материалами. Срок на подготовку проекта решения устанавливается, как правило, в пределах до 10-ти дней.

Если в процессе доработки проекта в него вносятся существенные изменения, он подлежит повторному визированию. Подготовленный проект визируется заместителем Председателя Правительства и пере­дается руководителю Аппарата Правительства для доклада Председа­телю Правительства. После всех обозначенных действий решение принимается, подписывается и вступает в законную силу.

Для процедуры подготовки правовых актов управления с позиций обеспеченияих соответствия требованиям законности важное зна­чение имеет установленный порядок подготовки и внесения проектов указов и распоряжений Президента Российской Федерации; правила подготовки ведомственных нормативных актов; порядок государствен­ной регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов. Все эти нормативные установления обобщены в Указе Президента Российской Федерации от 26 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Прави­тельства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти».*

__________________________

* См.: Собрание актов законодательства Российской Федерации. 1996. № 22. Ст.    2663.

 

Несоблюдение установленных требований к юридическому содер­жанию и к порядку издания правовых актов дает основания для при­знания их недействительными. Однако до наступления такого рода юридического последствия, влекущего за собой утрату актом юри­дической силы, возможны некоторые варианты более «мягкого» влия­ния на его судьбу.

Это: внесение соответствующих изменений и дополнений в текст ранее изданного правового акта, что встречается довольно часто в уп­равленческой практике; новая редакция акта; прекращение действия акта (утрата им силы) в виду принятия нового акта по данному вопро­су; истечение срока действия акта.

Наиболее существенно признание акта недействительным по различным обстоятельствам негативного характера. Действующее за­конодательство Российской Федерации, а также соответствующие ад­министративно-правовые нормы предусматривают, что такого рода утрата правовыми актами управления юридической силы возможна лишь в одном случае, а именно — когда данный акт отменяется в ус­тановленном порядке. Однако при этом надо учитывать тот факт, что отмена акта возможна по инициативе исполнительного органа (долж­ностного лица), издавшего его, а не в силу того, что в нем обнаружены те или иные отклонения от установленных требований.

В данном же случае подразумевается отход от этих требований, т.е. совершенно другие основания для отмены.

Отмена правового акта управления в любом варианте означает, что он перестает порождать те юридические последствия, ради достижения которых он был издан. Налицо — его юридическая ничтож­ность. В силу этого в научной литературе выделяют группу ничтож­ных актов, подлежащих безусловной отмене, ибо в них ничтожно са­мо юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти. Однако при этом не учитывается, что сама по себе ничтожность акта не обнаруживается. Она выявляется в резуль­тате контрольно-проверочных действий, т.е. далеко не всегда в мо­мент издания правового акта. Поэтому о ничтожных актах можно го­ворить лишь как о чисто теоретической категории. Чаще всего в каче­стве примера ничтожных актов приводят те из них, которые издаются с явным нарушением компетенции данного исполнительного органа (должностного лица). Но, как правило, некомпетентность, проявлен­ная при этом, обнаруживается в дальнейшем, например, по протесту прокурора, по жалобе гражданина, по реакции вышестоящего испол­нительного органа и т.п.

Поэтому отмена правовых актов является, как правило, результа­том оспариваний их юридического содержания. На этой основе и вы­деляются достаточно отчетливо оспоримые акты. Их оспаривание означает процедуру поиска доказательств, свидетельствующих о том, что юридическое содержание актов дефектно. Признание оспоримых правовых актов управления недействительными, что влечет за собой их отмену, вовсе не является обязательным результатом их оспа-ривания. Возможны варианты, когда оспаривание бездоказательно, а потому оно на юридическую судьбу данного акта не оказывает ника­кого воздействия. Но возможны и иные результаты. В любом случае признание либо непризнание оспоримого правового акта недейст­вительным осуществляется в официальном порядке.

Известны следующие наиболее типичные варианты оспаривания правовых актов управления:

а) опротестование. Наиболее известно принесение протестов на акты исполнительных органов (должностных лиц) органами прокура­туры. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об адми­нистративных правонарушениях постановление по делу может быть опротестовано прокурором (ст. 269 КАП). По результатам рассмот­рения протеста он может быть удовлетворен, что приводит к отмене постановления о наложении административного взыскания, либо оставлен без удовлетворения;

б) обжалование. Конституция Российской Федерации (ст. 46) за­крепляет право граждан обжаловать в суд решения исполнительных органов (должностных лиц). Существует и административный поря­док обжалования гражданами правовых актов управления, наруша­ющих их права и законные интересы.

Решения Правительства Российской Федерации, нарушающие права органов исполнительной власти субъектов федерации, могут быть обжалованы законодательными (представительными) органами государственной власти последних в Конституционный суд или в Высший арбитражный суд Российской Федерации (в соответствии с их компетенцией). Решения краевой, областной администрации могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, общественными объединениями, нижестоящими исполнительными органами.

Действующим законодательством, а также подзаконными административно-правовыми нормами в ряде случаев специально пре­дусматривается порядок отмены правовых актов субъектов испол­нительной власти либо иные варианты воздействия на их юридичес­кую силу. При этом не во всех случаях имеет место результат оспаривания. Так, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции, феде­ральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом (ст. 115 Конституции Российской Феде­рации). Правительство Российской Федерации вправе отменять про­тиворечащие законодательству решения органов исполнительной власти субъектов федерации (кроме актов органов исполнительной власти республик), а также акты федеральных органов исполнитель­ной власти, подведомственных ему. Акты таких органов, подведомст­венных Президенту Российской Федерации, отменяются последним.

Законодательные (представительные) органы государственной власти краев, областей и других субъектов федерации могут отменять правовые акты соответствующих администраций. Они вправе также обязать главу администрации края, области отменить правовые акты органов администрации.

Администрация краев, областей может вносить в Правительство Российской Федерации представления о признании недействитель­ными правовых актов министерств и ведомств Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации подчеркивает роль Консти­туционного суда в решении вопросов о юридической силе правовых актов. Так, он разрешает дела о соответствии Конституции Россий­ской Федерации актов Правительства, а также актов органов испол­нительной власти субъектов федерации. Акты или их отдельные поло­жения могут быть признаны Конституционным судом неконститу­ционными; они утрачивают юридическую силу (ст. 125 Конституции Российской Федерации). Полномочиями по отмене правовых актов управления наделены суды общей юрисдикции, а также арбитражные суды (признание недействительными индивидуальных актов).

Кроме отмены правовых актов действующее законодательство и административно-правовые нормы предусматривают возможность приостановления их действия или исполнения. Подобного рода юридическая акция не влечет за собой утрату приостановленным пра­вовым актом юридической силы. Временно, т.е. до определенных вы­водов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем де­фекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и испол­нения правовых актов управления следующие:

а) Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов федерации в случаеих противоречия Конституции Российской Федерации и феде­ральным законам (ст. 85 Конституции Российской Федерации);

б) Правительство Российской Федерации в целях реализации 'своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать испол­нение постановлений и распоряжений правительств республик (ст. 17 Закона);

в) законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов федерации могут приостанавливать до рассмотрения судом или Правительством Российской Федерации действие актов ми­нистерств и ведомств Российской Федерации, противоречащие россий­скому законодательству. В случае подтверждения Правительством правомочности приостановленного акта он вступает в силу. Решение Правительства может быть в таком случае обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации;

г) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

д) подача жалобы в течении десяти дней со дня вынесения поста­новления о наложении административного изыскания приостанав­ливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

3.1.6. Административно-правовой договор

Ранее неоднократно упоминался административно-правовой до­говор.

Существует ли он в практике государственно-управленческой де­ятельности и, если да, то какова его роль в реализации исполнитель­ной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин «адми­нистративные договоры» в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государ­ственной власти, действительно, иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и обществен­ными объединениями.

Это — новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает императивность односторонних юридически-властных волеизъявлений, а договорные связи исходят из равенства их участников. Если такого рода связи су­ществуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. не спо­собных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные реше­ния двух министерств, договорная милиция и т.п.) подтверждали та­кой вывод.

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отно­шениям, совершенствование принципа федерализма вновь выдвигает проблему административно-правовых договорных отношений на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности процесс эво­люции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при харак­теристике взаимоотношений между различными субъектами исполни­тельной власти, между ними и негосударственным формированиями используется термин «соглашение». Однако, в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений. Да­леко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии кате­горического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчине­нными сторонами управленческих отношений, а другие — в отно­шениях между несоподчиненными и т.п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти заклю­чают ряд сделок, которые служат средством реализацииих управлен­ческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение приме­ром покупки инвентаря и оборудования или заключения договоров с научными учреждениями на предмет проведения исследовательских работ, т.е. типичной гражданско-правовой сделкой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полно­мочий. Очевидно и другое — вспомогательное по отношению к основ­ной управленческой деятельности значение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в админист­ративно-правовые категории. Невозможно четко разграничить адми­нистративно-правовые и гражданско-правовые элементы и в норма­тивном материале по управлению федеральным имуществом, по осу­ществлению инвестиционного налогового кредита и т.п.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 52; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!