Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 30 страница

Главное заключается в том, что форма управленческой деятель­ности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связан­ные с процессом непосредственной реализации исполнительной влас­ти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, одно­значно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т.п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совеща­тельного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значимости неправо­вых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности называ­ют: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выпол­нение материально-технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения. Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обя­зательном порядке «оформляются» соответствующими правовыми ак­тами, либо совершаются на основе таких актов в рамках «иных юридически значимых действий» (например, меры физического принуждения). С выделением договоров можно согласиться при ус­ловии обозначения их в качестве административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-тех­нических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой де­ятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизвод­ство, экспедиция, транспорт, охрана и т.п.), а форма выражения— неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не вы­ражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслу­живающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — административно-управленческие работники, в действиях которых находит свое прак­тическое выражение повседневная работа, возложенная на данный ис­полнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционе­ры, т.е. оперативный персонал данного органа, работающий под не­посредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служеб­ные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в фор­му правовых актов управления. Поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государственно-управленческой дея­тельности, но далеко не во всех случаях — к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия за­мыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного под­разделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой ра­ботник наделяется компетенцией внешне-властного характера (на­пример, главный бухгалтер, руководитель департамента министерст­ва и т.п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационные. Пред­почтительней характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внутриаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, выте­кающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми. Таким образом, классификационный подход к формам управ­ления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых форм. Реализация исполнительной власти возможна только в админист­ративно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена мно­гообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание пра­вовых актов) и базирующиеся на них, т.е. различные действия, вле­кущие определенные юридические последствия или имеющие опреде­ленную юридическую направленность (регистрационные, разреши­тельные, надзорные, предупредительные, пресекательные, обеспечи­тельные действия, лицензирование, санкционирование и т.п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управ­ления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отно­шения в сфере государственного управления (внешняя направлен­ность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам;

д) по масштабности: вся система исполнительной власти (госу­дарственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация);

е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: про­цедурные (например, подготовка и принятие управленческого реше­ния) и процессуальные (например, в рамках административного про­изводства);

ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо двух- и многосторонние (административно-правовые договоры);

з) по инициативности: используемые субъектами исполнитель­ной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жало­бам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти:

используемые в отношениях с законодательными (представитель­ными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооператив­ные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивиду­альные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретитель­ные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юридичес­кие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семи­нарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т.п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым актам управ­ления.

3.1.3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:

а) правовой акт управления (таково его наиболее распространен­ное обозначение) представляет собой юридический вариант управлен­ческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должно­стное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реали­зации задач и функций исполнительной власти;

б) правовой акт управления издается только полномочным субъ­ектом исполнительной власти или государственно-управленческой де­ятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) правовой акт управления — юридическо-властное волеизъяв­ление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управлен­ческой деятельности;

г) правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризу­ющими исполнительную власть в целом;

 д) правовой акт управления содержит в себе юридически-власт­ное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения администра­тивно-правовых отношений (административно-правовые нормы), ли­бо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) правовой акт управления подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией Российской Федерации, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) ак­там вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, до­кладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и прове­рок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юриди­ческое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты уп­равления со всеми присущимиим юридическими качествами;

л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и уст­но (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его ка­честв издается с соблюдением определенных, официально установлен­ных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие пра­вила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ве­домственного характера либо предусматривающие процедуру подго­товки и утверждения управленческих актов применительно к отдель­ным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства Российской Федерации, в Поло­жении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

н) правовой акт управления может быть в установленном дейст­вующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) правовой акт управления в случае несоблюдения содер­жащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, насту­пает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на за­коне одностороннее юридически-властное волеизъявление полно­мочного субъекта исполнительной власти, направленное на уста­новление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредствует взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точ­нее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъек­тами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы де­тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти.

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается фина­нсовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природоохранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных орга­нов государственной власти своим преимущественно позитивным ха­рактером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с це­лью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выражен­ный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрис­дикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управ­ления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, пра­вовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управленияиногда характеризуются как конклюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это — сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т.п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредст­вованное выражение соответствующие административно-принуди­тельные меры, обеспечивающие общественную безопасность и поря­док в сфере государственного управления. Несоблюдение таких пове­лений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

3.1.4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически ре­ализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным кри­териям.

Основной критерий их классификации — юридические свойства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра­тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитан­ных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкрет­ного, т.е. персонифицированного, адресата (например, нормы, содер­жащиеся в правилах дорожного движения, в санитарно-гигиенических правилах и т.п., распространяются на всех, кто так или иначе совер­шает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выра­жением процесса реализации исполнительной власти. Это — юриди­ческие акты подзаконного административного нормотворчества или правоустановительные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управлен­ческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, т.е. со­держащиеся в законодательных актах. Например, на основании Зако­на о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализи­рующий общие нормы, содержащиеся в названном Законе;

б) определяются типовые правила поведения в сфере государст­венного управления. Например, таможенные правила, правила прива­тизации государственных и муниципальных предприятий и т.п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т.п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев испол­нительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству Российской Федерации (аналогичные акты при­нимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных ко­митетах и федеральных службах Российской Федерации;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного стату­са граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т.п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возла­гаются специальные обязанности или предоставляются специальные права, реализуемые в сфере государственного управления. Например, о чрезвычайном положении, о въезде и выезде из страны и т.п.;

ж) формируются основные линии взаимодействия различных участников управленческих отношений. Например, о взаимоотно­шениях исполнительных органов различных субъектов федерации и т.п.;

з) осуществляется охрана установленного в сфере государствен­ного управления порядка отношений. Например, о судебном обжало­вании неправомерных действий исполнительных органов (должностных лиц) и т.п.

Нормативные акты управления являются одним из источников российского административного права. Они служат правовой основой для возникновения, изменения и прекращения конкретных админист­ративно-правовых отношений, но сами их не создают.

Таким образом, нормативными актами решаются наиболее важ­ные, принципиальные управленческие проблемы. Это их качество, например, ярко выражено в Законе о Правительстве Российской Фе­дерации, в ст. 30 которого решениям, имеющим нормативный харак­тер или наиболее важное значение, отводится приоритетное значение по сравнению с решениями по оперативным и другим текущим вопро­сам.

Полномочия исполнительных органов (должностных лиц) по из­данию нормативных административно-правовых актов определяются закрепленной за ними в официальном порядке компетенцией. В на­стоящее время, в связи с переносом центра тяжести работ по управле­нию в республики, регионы и на места, значительно расширены правоустановительные полномочия соответствующих органов исполни­тельной власти.

Нормативные акты могут иметь общефедеральное, республикан­ское, краевое, областное и т.п. значение, т.е. издаваться исполнитель­ными органами всех субъектов федерации и действовать в соответст­вующих границах. Вместе с тем нормативные акты могут издаваться исполнительными органами различного уровня, наделенными отрас­левой (ведомственной) или межотраслевой компетенцией. В специ­ально предусмотренных административно-правовыми нормами случа­ях нормативные акты отраслевого характера могут быть юридически-обязательными и за пределами данной отраслевой системы. Например, Правительством Российской Федерации установлено, что Министерство труда и социального развития по вопросам своей компе­тенции вправе принимать постановления, обязательные для испол­нения всеми министерствами, другими органами исполнительной власти, предприятиями и учреждениями независимо от их ведомст­венной подчиненности. Аналогичную юридическую силу имеют нор­мативные акты некоторых других исполнительных органов с межот­раслевой и отраслевой компетенцией.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 42; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!