Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 22 страница
Органы местного самоуправления управляют муниципальным хозяйством, распоряжаются имуществом и объектами муниципальной собственности, разрабатывают местный бюджет, обеспечивают его исполнение и выполняют другие исполнительно-распорядительные функции.
Характер полномочий органов местного самоуправления, закрепленных федеральным законом об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» позволяет сделать вывод, что современный статус этих органов характеризует их во многом в качестве государственных. Не могут быть иными, кроме как государственными, например, полномочия органов местного самоуправления принимать решения, обязательные для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм; издавать правовые акты; осуществлять государственную регистрацию предприятий, предоставлять налоговые и иные льготы и преимущества предприятиям; применять меры административной ответственности; устанавливать местные налоги и сборы и т.п. Все это непременные атрибуты государственности.
Является тот или иной орган государственным или негосударственным определяется не формальным декларированием этого, а сущностью его полномочий. Значительный объем полномочий органов местного самоуправления имеет государственно-правовой характер.
|
|
В принципе такое положение отнюдь не противоречит закону. В соответствии с Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы' местного самоуправления.
Однако делегированное правомочие издавать правовые акты касается не отдельных вопросов, а всех, отнесенных к ведению органов местного самоуправления.
В соответствии с вышеназванным законом органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают.) правовые акты. Их наименование и виды, порядок принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
В дальнейшем статус органов местного самоуправления будет уточняться законами субъектов Российской федерации о регулировании осуществления местного самоуправления, принятие которых предусматривается Законом об общих принципах организации местного самоуправления;
|
|
г) органы местного самоуправления на конституционной основе могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Однако государственное влияние на органы местного самоуправления к этому не сводится. Они функционируют в соответствии с требованиями законности и в режиме общего правопорядка, должны подчиняться общеобязательным правилам, а надзор и контроль за ними осуществляют государственные органы (по вопросам экологии, санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.д.);
д) Конституция Российской Федерации предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации, федеральными законами не могут быть произвольно ограничены какими-либо органами государственной власти. Местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
|
|
Федеральный закон об общих принципах организации местного управления в Российской Федерации к числу гарантий относит особый порядок отмены и признания недействительными актов органов местного самоуправления, а также актов, нарушающих права местного самоуправления.
Решения органов местного самоуправления могут быть отменены только органами их принявшими либо признаны недействительными по решению суда.
Судом могут быть признаны также недействительными акты государственных органов и государственных должностных лиц, а также органов местного самоуправления и должностных лиц, нарушающих права местного самоуправления.
Упомянутый закон предусматривает возможность участия населения в осуществлении местного самоуправления в форме территориального общественного самоуправления. Его суть проявляется в том, что: оно организуется на территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, а составляющих часть этой территории (микрорайон, квартал, улица); по месту жительства граждан; для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального местного самоуправления.
|
|
2.4. Государственные служащие
2.4.1. Понятие государственной службы
В законодательстве и специальной литературе отсутствует однозначное, а следовательно, общепринятое понятие государственной службы. В специальной литературе чаще всего оно определяется на основе действующих правовых актов, исходя из признания того, что государственная служба есть:
а) разновидность труда работников государственных организаций, являющихся государственными служащими (см. § 2 данной главы);
б) неотъемлемое свойство государства.
Государственная служба понимается в широком и узком смысле. Государственная служба в широком смысле сводится к выполнению служащими своих обязанностей (работы) в государственных организациях: в органах государственной власти, на предприятиях, в учреждениях, иных организациях; в узком смысле — это выполнение служащими своих обязанностей в государственных органах.
Государственная служба осуществляется на профессиональной основе. Это обусловлено необходимостью непрерывного, преемственного и компетентного осуществления деятельности государственных организаций.
Государственная служба опосредуется правом. Совокупность правовых норм, регламентирующих правовой статус государственных служащих, в том числе условия и порядок прохождения государственной службы, виды поощрений и ответственности служащих, основания прекращения и другие вопросы государственной службы, образуют правовой институт государственной службы. В него входят нормы конституционного, трудового, гражданского, финансового и других отраслей права. Административно-правовые нормы, регламентирующие вопросы государственной службы, составляют часть этого института и самостоятельный институт административного права.
Административное право обслуживает прежде всего государственное управление. Оно определяет административно-правовой статус главным образом государственных служащих системы государственного управления.
Специфическая концепция государственной службы положена в основу Закона Российской Федерации от 5 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»* (далее Закон Российской Федерации о государственной службе). В трактовке этого Закона под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
____________________
*Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31 Ст. 2290.
При этом к государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности лишь определенных категорий, обозначенных в самом законе. То есть, не все лица, занимающие должности в государственных органах, исполняют обязанности, относящиеся к государственной службе. Под этим углом зрения должности в государственных органах подразделяются на государственные и негосударственные должности. Разновидностью государственных являются государственные должности государственной службы.
Государственные должности делятся на три категории: «А», «Б», «В».
К категории «А» относятся государственные должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов (Президент и Председатель Правительства Российской Федерации, министры и др.).
К категории «Б» относятся государственные должности, учреждаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лицами, замещающими государственные должности вышеуказанной категории.
К категории «В» относятся должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.
Должности категорий «Б» и «В» образуют государственные должности государственной службы, с понятием которой и связывается служебная деятельность лиц, замещающих такие должности. Государственные должности категории «А» не признаются государственными должностями государственной службы, следовательно, деятельность лиц, занимающих их, по осуществлению полномочий соответствующих органов, не охватывается понятием государственной службы.
Уяснение данного обстоятельства имеет принципиальное значение, ибо оно указывает на то, что действие закона об основах государственной службы не распространяется на лиц, занимающих должности категории «А» и они, с точки зрения этого закона, не являются государственными служащими. Одним из подтверждений этого может служить, то, что депутаты Государственной Думы занимают должности категории «А», но они не могут находиться на государственной службе (п. 3 ст. 97 Конституции Российской Федерации) и, следовательно не являются государственными служащими.
Представляется, что такое решение вопроса с депутатами следует отнести к особому случаю. Что касается других лиц, занимающих должности категории «А», то они являются государственными служащими, и их статус должен быть урегулирован с учетом особенностей их должностного положения.
Перечень государственных должностей и государственных должностей государственной службы дается соответственно в Реестре государственных должностей Российской Федерации и, являющимся его частью, Реестре государственных должностей государственной службы Российской Федерации. К последнему прилагаются перечень специализаций государственных должностей государственной службы и квалификационные требования к лицам, их замещающим.
К негосударственным относятся должности, включаемые в штатные расписания государственных органов в целях технического обеспечения их деятельности.
В Законе об основах государственной службы имеется неопределенность относительно того, в каких органах учреждаются государственные службы. В нем сказано — «в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации». Во-первых, не все государственные органы являются органами исполнительной власти; во-вторых, необходимо уточнить, какие государственные органы подразумеваются под «иными». Несомненно, что ими являются территориальные органы, создаваемые федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий (п. 1 ст. 78 Конституции РФ). Кроме того, Конституцией Российской Федерации обозначена Администрация Президента Российской Федерации. При всех различиях во взглядах на ее организационно-правовую природу, здесь учреждаются государственные должности, не входящие в категорию «А». Хотя Конституция Российской Федерации в прямой форме не предусматривает образование Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в ее структуре также имеются государственные должности.
Закон Российской Федерации об основах государственной службы умалчивает об «иных государственных органах» субъектов Российской Федерации, имеющих законные основания для образования их и учреждения в них государственных должностей.
Таким образом по букве и смыслу Закона об основах государственной службы государственную службу осуществляет юридически ограниченный круг лиц: только те лица, которые замещают государственные должности государственной службы.
За этот круг выведены лица, реально концентрирующие в своих руках власть, определенную компетенцией соответствующих органов («элита власти»), и лица, выполняющие вспомогательно-технические функции. Это означает также, что деятельность служащих в соответствии с занимаемыми должностями на государственных предприятиях, в государственных учреждениях и организациях данный закон не рассматривает как государственную службу (см. подробнее § 2 данной главы).
Однако Закон об основах государственной службы не является актом, содержащим универсальную трактовку понятия государственной службы, исключающим иные аспекты раскрытия этого понятия. Например, Законом Российской Федерации от 11 февраля 1993 года «О воинской обязанности и военной службе» военная служба определяется «как особый вид государственной службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, органах внешней разведки и федеральных органах государственной безопасности». Для такого понимания государственной службы имеются объективные предпосылки, заключающиеся прежде всего в целях, характере задач и статусе военнослужащих, призванных их выполнять.
2.4.2. Виды государственной службы
Деление государственной службы на виды обусловлено федеративным устройством Российской Федерации, принципом разделения властей, особенностями отраслей и сфер государственной деятельности.
В соответствии с принципом федерализма различаются:
а) федеральная государственная служба, находящаяся в ведении Российской Федерации (п. «т» ст. 71 Конституции Российской Федерации);
б) государственная служба субъектов Российской Федерации, находящаяся в их ведении (см. п. 3, ст. 2 Закона об основах государственной службы).
В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся лишь кадры судебных и правоохранительных органов (кстати, судьи не являются лицами, замещающими государственные должности государственной службы со всеми вытекающими из этого последствиями, в частности на них не распространяется действие Закона об основах государственной службы).
Актом, специально посвященным регламентации основных вопросов федеральной государственной службы, является Закон об основах государственной службы. Однако правовая основа федеральной государственной службы не ограничивается только этим Законом. Она осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, законодательными и иными правовыми актами. Более того, Закон не подменяет во всем ранее изданные правовые акты, регулирующие государственную службу в федеральных органах государственной власти ряда специализированных отраслей и сфер управления. В соответствии с этим Законом могут приниматься федеральные законы, устанавливающие особенности государственной службы в отдельных государственных органах.
Законом об основах государственной службы регламентируется широкий круг вопросов, связанных с организацией федеральной службы, ее прохождением, социальной защитой государственных служащих и т.д.
Как отмечалось, Конституция Российской Федерации в прямой форме не затрагивает вопроса о государственной службе в субъектах Российской федерации. Но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах Федерации находится в их ведении. Однако, во-первых, вопросы государственной службы не во всех субъектах Российской Федерации получили специальную регламентацию, подобно федеральной государственной службе; во-вторых, государственная служба здесь осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и иными правовыми актами; в-третьих, отдельные вопросы государственной службы в субъектах Российской Федерации регламентируются их конституциями и иными правовыми актами; в-четвертых, Конституция Российской Федерации не исключает издания федеральными органами актов по вопросам государственной службы в субъектах Российской Федерации. Например, на государственных служащих субъектов Российской Федерации распространяется, за установленными исключениями, действие трудового законодательства, находящегося, как известно, в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
В таком же ведении находится установление общих принципов организации органов государственной власти, которому могут сопутствовать вопросы государственной службы в соответствующих органах.
Закон Российской Федерации об основах государственной службы является, в сущности, «стержневым», ибо содержит по определенным вопросам нормы, которые обязаны соблюдаться при регламентации и функционировании государственной службы также в субъектах Российской Федерации. Например, понятие служащего, квалификационные требования к нему, ограничения при прохождении им государственной службы и т.д.
В настоящее время важные полномочия в области государственной службы субъектов Российской Федерации осуществляются на федеральном уровне. Например, Указом Президента Российской Федерации установлен порядок назначения на должность и освобождения от должности глав администраций субъектов Российской Федерации; Законом Российской Федерации о краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации предусмотрены основания для досрочного прекращения ее полномочий. Следовательно, решение кадровых вопросов относится не только к правоохранительным органам, о чем имеется прямое указание в Конституции российской Федерации, но и к другим органам субъектов Российской федерации.
Однако с точки зрения конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, по общему правилу, государственная служба субъектов Российской Федерации находится в их ведении.
В зависимости от принципа разделения властей различается государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. За этими рамками остается служба в органах прокуратуры, которая также является государственной. Но вопрос о принадлежности органов прокуратуры к той или иной власти остается проблематичным. Включение статей о прокуратуре в главу Конституции Российской Федерации «Судебная власть» является механическим, то есть не имеющим концептуальной основы.
Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. В специальном смысле к государственной относится служба в различных специализированных отраслях и сферах — военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Характерным для регулирования этих и подобныхим видов службы является то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.
2.4.3. Принципы государственной службы
Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об основах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не беспределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интересах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных служащих и др.
Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 60; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!