НЕКОТОРЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ НАРУШЕНИЯ ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ, ВОЗЛОЖЕНИЯ НА НИХ ОБЯЗАННОСТЕЙ, ВОЗНИКШИЕ В ПЕРИОД 2001–2005 гг.

⇐ ПредыдущаяСтр 3 из 4Следующая ⇒

Многие проблемы, возникающие при защите прав обсуждаемых объединений, по мнению автора, порождены правовой неопределенностью, возникшей с принятием Закона №129-ФЗ о государственной регистрации юридических лиц. С вступлением Закона в силу ФНС РФ как ведомство (в то время – Министерство по налогам и сборам) допустило, с нашей точки зрения, не основанные на праве действия при отсутствии соответствующих законодательных норм, фактически обязав такие объединения к государственной регистрации с внесением сведений о них в Единый государственный реестр юридических лиц (ЕГРЮЛ), наряду с коммерческими организациями и некоммерческими организациями, деятельность которых отнесена к экономической. К такому выводу приводит обращение к законодательным актам, которые предшествовали Закону № 129-ФЗ.

Первым его предшественником явился Указ Президента РФ от 08.07.1994 № 1482.^{^[15]} Указ был принят в соответствии со ст.ст.34,35 Закона РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», а также «в целях упорядочения и ускорения процесса государственной регистрации субъектов предпринимательской деятельности» и утверждал Положение о порядке их государственной регистрации.

Указ устанавливал, что государственной регистрации подлежали также действующие и вновь создаваемые на территории РФ некоммерческие организации, если в соответствии с их утвержденными учредительными документами (уставами) им предоставлено право ведения предпринимательской деятельности. Можно утверждать, что ни в одном своем уставе, ни до 1994 года, ни впоследствии, СНТ, ДПК, ДНП и др. не прописывали и не утверждали положений об осуществлении ими экономической деятельности с указанием ее конкретного вида. Еще раз подчеркнем, что регистрации в качестве предприятия по смыслу данной нормы подлежали не те некоммерческие организации, которым правом предусмотрена возможность занятия предпринимательством, а те, в уставах которых было отражено решение общего собрания конкретно о занятии предпринимательством.

Следовательно, Положение должно было определять порядок государственной регистрации юридических лиц, являющихся субъектами предпринимательской деятельности: предприятий, иных коммерческих организаций, а также некоммерческих организаций, добровольно избравших такую деятельность и заявивших об этом в своих учредительных документах. Точные формулировки в этих вопросах важны, поскольку от того, осуществляет или не осуществляет некоммерческая организация предпринимательство, зависит степень воздействия на нее государства в лице органов государственного контроля (надзора). В СССР действовало понятие «юридические лица», но не было понятия «некоммерческих организаций» (просто потому, что не было организаций – коммерческих). Предшественником ЕГРЮЛ выступал единый государственный реестр субъектов предпринимательской деятельности; также существовал и реестр предприятий, в настоящее время – Реестр субъектов малого и среднего предпринимательства.

Употребление в тот период термина «предприятие» применительно к некоммерческим организациям в дальнейшем было категорически исключено из законодательства. На примере региональных ассоциаций экономического взаимодействия между собой бывших территорий РСФСР, порядок создания которых был установлен Указом Президента РСФСР от 11.11.1991 г. № 194^{^[16]} (через месяц с 25.12.1991 – уже не РСФСР, а РФ), их регистрация, согласно первой редакции Указа осуществляемая Минюстом РСФСР по согласованию с Министерством экономики и финансов РСФСР, была заменена на регистрацию в порядке, установленном законодательством РФ о государственной регистрации юридических лиц. Такое изменение внес Указ Президента РФ от 21.10.2002 № 1209 после вступления в силу Закона № 129-ФЗ и для приведения в соответствие с ним.^{^[17]} За Минюстом сохранялась компетенция по принятию решений о регистрации некоммерческих организаций, сама регистрация теперь являлась компетенцией (в тот период) Министерства РФ по налогам и сборам.

Следовательно, можно полагать на примере внесения изменений в Указ № 194, что аналогичные изменения были внесены во все законодательные акты, имевшие высшую юридическую силу: полномочия по государственной регистрации всех организаций, осуществлявшейся ранее Минюстом по согласованию с Министерством экономики, были переданы Министерству экономики и Министерству по налогам и сборам, и окончательно – ФНС РФ, поступившей в подчинение Минэкономразвития РФ.^{^[18]} 01 июля 2002 года является датой, начиная с которой зарегистрированным юридическим лицам присваивался действующий в настоящее время ОГРН (основной государственный регистрационный номер).

Можно отследить утрату полномочий по регистрации некоммерческих организаций Минюстом на примере двух редакций Указа Президента о вопросах Минюста: первоначальная редакция п.6 от 02.08.1999 Положения о Минюсте дает ему полномочия осуществлять государственную регистрацию общероссийских и международных общественных объединений, религиозных организаций и учреждений, а также юридических лиц в случаях, предусмотренных законодательством; редакция от 21.10.2001 упомянутого Указа № 1202 оставляет Минюсту только полномочия принимать решение о государственной регистрации общероссийских и международных общественных объединений, иных юридических лиц, религиозных организаций и учреждений.

Обратимся теперь к действующей редакции Закона № 66-ФЗ, которой прямо установлено, что государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в порядке, предусмотренном федеральным законом о государственной регистрации юридических лиц (ст.17), аналогичное – в ст.ст. 44, 45 о регистрации прекращения деятельности и изменений в учредительные документы. Однако первоначальная редакция ст.17 устанавливала иное:

- государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения осуществляется в органах юстиции (п.1 ст.17);

- государственная регистрация садоводческого, огороднического или дачного некоммерческого объединения должна быть проведена не позднее чем через тридцать дней после даты подачи в орган юстиции заявления о государственной регистрации (п.3 ст.17). Остается вопрос, на каких основаниях некоммерческие организации всех остальных организационных форм остались в ведении Минюста, а СНТ и другие объединения были из ведения Минюста исключены.

Здесь следует добавить, что в действующей редакции главы об общих положениях Закона № 66-ФЗ сохранились нормы, прямо не указывающие на то, что государственная регистрация таких объединений находится в ведении налоговой службы. К примеру, упоминание в ст.ст.5, 6 о «государственной регистрации» не претерпело изменений с первой редакции данных статей, поскольку в период, когда объединения находились в ведении администраций поселений и Минюста, регистрация их уставов также сопровождалась термином «государственная».

Первая редакция ст.17 Закона № 66-ФЗ действовала до 01.07.2002 г. (дата вступления в силу Закона № 129-ФЗ). Одновременно 01.07.2002 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 19.06.2002 № 442^{^[19]}, утвердившее Положение о порядке их взаимодействия (в п.2 Положения приведен закрытый перечень, СНТ и другие объединения не упомянуты, несмотря на то, что ранее проходили регистрацию в органах юстиции):

«Взаимодействие уполномоченного регистрирующего органа и территориальных регистрирующих органов с федеральным органом юстиции и его территориальными органами осуществляется при государственной регистрации юридических лиц следующих организационно-правовых форм: торгово-промышленные палаты, политические партии, общественные организации, общественные движения, общественные фонды, общественные учреждения и органы общественной самодеятельности, а также религиозные организации».

30.05.2002 г. вступило в силу Постановление Правительства РФ от 17.05.2002 № 319^{^[20]} – о том, что Министерство по налогам и сборам является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим начиная с 01 июля 2002 г. государственную регистрацию юридических лиц.

Соответствующие изменения в Закон № 66-ФЗ внес Федеральный закон от 21.03.2002 № 31-ФЗ^{^[21]}; для НКО в нем указано, что решение принимают органы юстиции, а регистрирует налоговый орган; вступил в силу также с 01.07.2002 г. Пунктом 32 ст.2 Закона № 31-ФЗ в ст.17 Закона № 66-ФЗ исключены либо изменены все положения, упоминавшие органы юстиции.

Таким образом, в силу отсутствия упоминания об СНТ и других объединениях в нормативно-правовых актах, регламентирующих новый порядок государственной регистрации некоммерческих организаций (а также ссылаясь на многочисленные свидетельства председателей правления о том, как происходила государственная регистрация их объединений в период после 01.07.2002 г.), можно достаточно обоснованно предположить, что органы управления объединений были введены в заблуждение органами исполнительной власти озвученным им условием обратиться за регистрацией объединений как юридических лиц не в органы юстиции, которые ранее осуществляли их регистрацию, а непосредственно в налоговый орган. При этом письменные уведомления либо распоряжения от лица налогового органа не оформлялись и не рассылались, а только лишь на основании устных требований налогового органа заявления на регистрацию были поданы, как бы по волеизъявлению заявителей.

То обстоятельство, что обсуждаемые объединения в результате приобрели не только права, но и обязанности юридического лица, в рамках советского права не имело бы большого значения – обязанности в тот период по закону не могли выходить за пределы соблюдения уставных целей. Принятые нормы российского права в области государственной регистрации юридических лиц повлекли серьезные последствия: перед предпринимателями довольно быстро стали вырастать административные барьеры; также росло количество проверяющих ведомств и разного рода проверок. Удивительно, что в один ряд с субъектами надзорных проверок (хозяйствующими субъектами – юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями) были поставлены и некоммерческие объединения граждан, не извлекающие прибыли, не имеющие бюджетного финансирования. Подчеркнем в очередной раз – в отсутствие какого-либо законного на то основания.

При этом надо отметить, что с начала действия Закона № 129-ФЗ и далее приблизительно до 2005-2006 гг. надзорные проверки в отношении таких объединений не назначались (согласно планам ежегодных проверок в этот период, утвержденным органами прокуратуры). Видимо, это связано с тем, что в первой редакции Закона подпункта «п» в п.1 ст.5 не существовало, то есть в течение 2,5 лет при обращении за государственной регистрацией юридического лица (в случае обсуждаемых объединений, зарегистрированных в порядке, установленном ранее, регистрация заключалась в присвоении нового регистрационного номера ОГРН с внесением сведений о них в ЕГРЮЛ), а сведения о кодах ОКВЭД видов экономической деятельности, осуществляемых заявителем, не предоставлялись.

Подпункт «п» п.1 ст.5, введенный Федеральным законом от 23.12.2003 № 185-ФЗ^{^[22]}, требовал теперь указывать при регистрации юридического лица коды по Общероссийскому классификатору видов экономической деятельности (ОКВЭД), подразумевая при этом, что код или несколько кодов заявитель укажет соответственно целям деятельности, добровольно им выбранным и утвержденным в уставе. Так как большинство СНТ и других объединений уже прошли перерегистрацию юридических лиц по новым правилам в налоговом органе, у них стали дополнительно требовать подачи сведений о кодах ОКВЭД.

Эту ситуацию также можно охарактеризовать как неправовую: (1) Была ли придана обратная сила Закону № 185-ФЗ? – Нет, положения Закона на правоотношения, возникшие ранее его вступления в силу, не распространялись, таким образом, закон не обязывал СНТ и другие объединения подать сведения о кодах ОКВЭД. (2) Какие именно коды и на каком основании были присвоены некоммерческим объединениям, не осуществляющим предпринимательства? – Налоговый орган убеждал в необходимости выбора какого-либо вида деятельности, предлагая при этом «на выбор» - к примеру, (дословно) «растениеводство, а лучше – управление эксплуатацией жилого/нежилого фонда». То есть, без законного основания, по инициативе налоговой службы.

В результате, о подавляющем большинстве таких объединений в ЕГРЮЛ были внесены сведения фактически об осуществлении ими экономической деятельности по управлению эксплуатацией жилого либо нежилого фонда, которую, как известно, вправе осуществлять исключительно коммерческие организации, извлекающие прибыль. Применение этого подпункта в отношении СНТ и других объединений до сих пор никем не оспорено с целью исключить сведения о кодах ОКВЭД из ЕГРЮЛ для некоммерческих объединений.

Интересно, что подпункт «а» п.1 ст.5 требовал указания полного и (в случае, если имеется) сокращенного наименования, в том числе фирменного наименования, для коммерческих организаций на русском языке (как толковать выделенное – неясно, оно не может быть истолковано так, что некоммерческая организация не должна указывать наименование на русском языке, что было бы абсурдным; следует ли толковать так, что некоммерческие организации не подразумевались изначально как юридические лица, или это очередная неточность регулирования?).

Также согласно Приказу МНС РФ от 09.08.2002 № БГ-3-09/426^{^[23]} от заявителей стали требовать одновременной подачи заявления о постановке на учет в налоговом органе, а от налогового органа – осуществлять их постановку на учет в качестве налогоплательщика по месту нахождения. Здесь отметим, что Приказом неправомерно презюмировался статус налогоплательщика для любого заявителя, независимо от того, относился он фактически и юридически к такой категории или не относился. (При этом мы, разумеется, учитываем, что статус организации, не являющейся налогоплательщиком, следует отличать от статуса организации, имеющей льготы по налогообложению).

Положение п.20 Инструкции, утвержденной Приказом Государственной налоговой службы РФ от 13.06.1996 № ВА-3-12/49^{^[24]} допускало, что в случае если организация в соответствии с действующим законодательством не имеет обязанности уплачивать и/или перечислять налоги и иные обязательные платежи в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты и по этой причине ранее не являлась в налоговую инспекцию для постановки на учет, она вправе представить в налоговую инспекцию уведомление об этом по форме согласно Приложению № 3 к Инструкции. Такое действие и следовало предпринять каждому из обсуждаемых нами объединений, однако это требовало определенной юридической грамотности в вопросах, лежащих в публично-правовой плоскости; таковая в то время у большинства органов управления, к сожалению, отсутствовала; на правосознание актива таких объединений более всего влиял такой «неюридический» фактор, как пресловутый «менталитет советского человека», который многим не позволял противодействовать органу власти.

Поскольку такие действия, насколько нам известно, никем из правлений объединений не предпринимались, налоговые органы довольно скоро переориентировались на то, чтобы относить подобного заявителя как к выразившему таким образом свою волю, добровольно взявшему на себя обязанности как налогоплательщика, и более того – как хозяйствующего субъекта. В дальнейшем любую попытку пересмотреть оформленные ранее правоотношения с налоговыми органами ФНС РФ пресекала, обосновывая свой отказ тем, что заявители изначально вступили в эти правоотношения якобы добровольно, а не принудительно.

Приказ от 09.08.2002 отсылал к Приказу МНС РФ от 27.11.1998 № ГБ-3-12/309 (в ред. от 24.12.1999)^{^[25]}, утвердившему форму заявления № 12-1-1. Форма заявления требовала указания всех учредителей, следовательно, для обсуждаемых объединений следуя Приказу приходилось бы вносить в одну графу в некоторых случаях до тысячи физических лиц. Однако и для этого налоговые органы нашли выход из положения, внутриведомственным документом установив достаточность внесения в такую графу членов правления, действовавшего на момент подачи заявления (что вызвало конфликты внутри многих объединений, члены которых стали опасаться, что при возможной ликвидации объединения все оставшиеся наличные средства и другое имущество отойдут таким «учредителям»). Собственно, это также является косвенным доказательством того, что законодатель не предусматривал участие обсуждаемых нами объединений в правоотношениях с налоговыми органами.

Налогоплательщики – согласно Приказу от 27.11.1998 со ссылкой на ст.19 НК РФ – это организации и физические лица, на которых в соответствии с Кодексом возложена обязанность уплачивать соответственно налоги и (или) сборы, но организации, согласно тому же Приказу со ссылкой на ст.11 НК РФ^{^[26]} – это юридические лица, образованные в соответствии с законодательством РФ, а также иностранные юридические лица, компании и другие корпоративные образования, обладающие гражданской правоспособностью (отметим это). Однако в этот период уже действовало положение, согласно которому счет в банке мог быть открыт объединению граждан только при наличии справки о постановке на учет из налогового органа.

Приказ от 27.11.1998 отменял Приказ Государственной налоговой службы РФ от 13.06.1996 № ВА-3-12/49^{^[27]}. Приложение 1 отмененной Инструкции содержало форму заявления о постановке на учет налогоплательщика-организации; содержание сведений для графы 2 формы заявления доказывает, что организация могла быть признана налогоплательщиком на следующих основаниях (перечень закрытый): имела имущество в собственности, в хозяйственном ведении, в оперативном управлении; являлась филиалом, обособленным подразделением, представительством юридического лица. Как уже обсуждалось в данной работе, некоммерческие объединения не владели имуществом на зарегистрированном праве собственности, государственное имущество не приватизировали. Остальным условиям они также не соответствуют, так как хозяйственное ведение и оперативное управление по закону признается исключительно для бюджетных организаций.

Согласно п.7 Инструкции при постановке на учет и/или переучете налогоплательщиков налоговые инспекции используют сведения, поступившие:

- от налогоплательщиков, которые обязаны стать на учет в налоговом органе (для СНТ и других объединений такая обязанность не была прописана в законе);

- от регистрирующих органов, имеющих обязанность направлять в налоговые органы сведения о государственной регистрации юридических лиц;

- от органов, выдающих лицензии на право осуществления определенных видов деятельности (лицензированную деятельность такие объединения не осуществляли);

- от районных и городских комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, располагающих сведениями о юридических лицах и гражданах - плательщиках земельного налога (на момент утверждения Инструкции приватизация земли шла уже несколько лет, а НК РФ еще не был принят, что позволяло расширенное толкование понятия «плательщик налога», в результате чего к такой категории были отнесены многие лица, не являвшиеся собственниками земельных участков). Также еще действовал и Земельный кодекс РСФСР^{^[28]}, утративший свою силу только в 2001 г., согласно которому:

- на земли общего пользования местными Советами народных депутатов соответствующим кооперативам выдавался документ, удостоверяющий право на землю (ст.80);

- по ст.66 земельные участки для коллективного садоводства, огородничества (вновь) предоставлялись местными Советами народных депутатов в пределах их компетенции и состояли из земель общего пользования, находящихся в пользовании садоводческих товариществ, и из земель, находящихся в собственности членов указанных товариществ; порядок использования земельных участков в садоводческих и животноводческих товариществах определялся их уставами (по которым следовало определять наличие или отсутствие обязанности оплаты земельного налога);

- по ст.47 земельный налог взимался за земельные участки, находящиеся в собственности. По ст.53 об обязанностях собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов в ее взаимосвязи со ст.47 обязанность своевременно вносить земельный налог или арендную плату могла соответственно касаться исключительно собственников и арендаторов;

- по ст.81 земельные участки, предоставленные для дачного строительства, использовались для возведения жилого дома, хозяйственных построек и организации отдыха, а также выращивания овощей, ягод, фруктов, цветов.

Обращение здесь к вопросу о земельном налоге важно потому, что взыскание иных налогов кроме земельного (и то исключительно при наличии права собственности на землю) с таких объединений было и остается неправомерным, и эта проблема до сих пор не разрешена.

Таким образом, автором сделана попытка обосновать неправомерность регистрации и постановки их на налоговый учет в том же порядке, что и при регистрации юридических лиц – коммерческих организаций, а также неправомерность требования уплаты земельного налога с некоммерческих объединений, которые не являются собственниками земель. Выступление некоммерческих организаций в роли самостоятельных юридических лиц обусловлено необходимостью их материального обеспечения, что может потребовать открытия банковского счета, но не связанно с участием в имущественных отношениях.

Возложение на них упомянутых в параграфе обязанностей является следствием несоблюдения законодателем преемственности нормативных правовых актов, принятых в период начала 2000-х гг., по отношению к ранее действовавшим, поскольку права граждан и их объединений в демократическом государстве не могут быть ущемлены принятием изменений в законодательство. В случае если законодатель, принимая заменяющие нормативные акты, не подразумевал при этом ограничения, умаления прав, возложения дополнительных обязанностей, но оставил в новых актах некоторые неточности либо пробелы, нарушение прав следует искать в действиях правоприменителя. Новые законодательные акты не должны ограничивать права граждан и их объединений, изменять и ухудшать их положение – по сравнению с ранее действовавшими.

В правовом регулировании правоотношений особое значение имеет соблюдение конституционного принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, именуемого иногда принципом правовой безопасности. Доверие по отношению к установленному правопорядку – важная ценность правового государства, которая связана с достоинством личности, с признанием человека и его прав и свобод высшей ценностью. Отмечая связанность воли законодателя требованиями данного принципа, Конституционный Суд РФ указал, что он предполагает обеспечение правовой определенности, разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной политики с тем, чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты (Постановление КС РФ от 29.01.2004 № 2-П).

Конституционным требованием является и защита приобретенных прав при внесении изменений в правовое регулирование. Она базируется прежде всего на конституционном принципе правового государства, в содержание которого входит и принцип запрета придания нормам, ухудшающим положение граждан, обратной силы. Распространение новых правил на граждан и организации, которые уже выполнили ранее установленные требования (или наоборот – не должны были по закону их выполнять) и исходя из них до вступления в силу нового регулирования совершали (либо не совершали) юридически значимые действия, означает отказ государства от выполнения в конкретных правоотношениях своих публично-правовых обязательств, возникших из ранее действовавшего регулирования, что не только подрывает доверие граждан к действиям государства и закону, но и приводит к нарушению конституционного принципа равенства, поскольку в данном случае не обеспечиваются равные условия реализации гражданами приобретенного права (Определение КС РФ от 05.11.2002 № 320-О). Конституционный принцип поддержания доверия к закону и действиям государства относится и к толкованию положений закона государственными органами, если это толкование являлось единообразным и постоянным. Изменение в толковании закона в сторону умаления прав должно отвечать требованиям отсутствия обратной силы, защиты приобретенных прав.^{^[29]} Однако мы не имеем и примеров толкования высшими судами правоотношений, касающихся обсуждаемых объединений, в области их государственной регистрации и налогообложения.

1.3. ЗАЩИТА ПРАВ САДОВОДЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ ГРАЖДАН В ПРАКТИКЕ СУДОВ САНКТ-ПЕТЕРБУРГА И ЛЕНИНГРАДСКОЙ ОБЛАСТИ Статья 46 Закона № 66-ФЗ носит название «Защита прав садоводческих, огороднических, дачных некоммерческих объединений и их членов». Пункт 1 содержит перечень прав членов объединений, подлежащих защите: право собственности и другие вещные права, а также права, связанные с участием в объединении. В пункте 2 перечислены права самого объединения, подлежащие защите – это права на владение, пользование и распоряжение земельными участками общего пользования, другим имуществом такого объединения. Оба перечня являются открытыми, то есть защите подлежат и другие права, «предусмотренные настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами». Как уже обсуждалось в данной работе, такие объединения юридически не являются собственниками имущества и земельных участков, право на которое зарегистрировано в ЕГРН (не вправе ими распорядиться, а вправе оформить их в собственность, что как правило не представляет интерес для объединения). При необходимости, право на земельный участок общего пользования, возникшее до вступления в силу Закона № 122-ФЗ^{^[30]}, согласно Закону № 137-ФЗ^{^[31]} можно защитить правоустанавливающими актами и документами, выданными в соответствии с действующим в тот период законодательством. В действительности, о чем свидетельствуют и судебная практика и материалы по досудебному обжалованию – обсуждаемым нами объединениям приходится защищать не столько те права, которые конкретно перечислены в п.2, сколько «другие права», вернее – незаконное возложение обязанностей (что не противоречит открытому перечню, позволяющему такое толкование). К сожалению, разработчики Закона № 66-ФЗ, видимо, не предполагали, что незаконное возложение обязанностей на такие объединения придется в будущем обжаловать в административном порядке и в судах, однако они оставили открытым и перечень способов защиты прав, упомянутых в п.п.1 и 2 ст.46, которая может осуществляться посредством:

1) признания их прав;

2) восстановления положения, существовавшего до нарушения их прав, и пресечения действий, нарушающих их права или создающих угрозу нарушения их прав;

3) признания оспоримой сделки недействительной и применения последствий ее недействительности, а также применения последствий недействительности ничтожной сделки;

4) признания недействительным акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления;

5) самозащиты своих прав;

6) возмещения им убытков;

7) иных предусмотренных законом способов.

Но в первую очередь остановимся все же именно на примере защиты вещных прав на земельные участки. Это известная в Санкт-Петербурге история судебных разбирательств по искам СНТ «Макаровец» (Петродворцовый район) и его членов. Земельный участок площадью около 15 га был предоставлен под коллективные огороды рабочим и служащим ЛВИМУ им.Макарова в 1984 г. По решению Президиума Петродворцового райсовета от 31.08.1990 ранее выделенные во временное пользование земли были предоставлены ЛВИМУ им.Макарова в постоянное пользование под коллективные огороды с правом постройки одноэтажных домов и посадки деревьев.

В 1992 г. ЛВИМУ им. Макарова распоряжением № 110/68 от 27.05.1992 года передало данное право огородничеству «Макаровец» и его членам. В 2000 г. в результате реорганизации создано ОНТ «Макаровец», являющееся правопреемником Коллективного огородничества «Макаровец», позднее реорганизованное в СНТ. Участки граждан оформлены в собственность в 90-е гг. В 2012 г. КУГИ Санкт-Петербурга подал исковое заявление в суд на членов ОНТ о признании права собственности отсутствующим. Большая часть участков приватизированы гражданами в 2008 году, но губернатором было отменено решение о выделении земли в бессрочное пользование от 1990 года (!), и граждане потеряли задним числом право на приватизацию. Объединение выступало третьи лицом на стороне граждан, так как участки граждан для приватизации были выделены из землеотвода СНТ, и оспаривая право граждан органы государственной власти тем самым оспаривали право СНТ на землеотвод, в том числе на земельный участок общего пользования.

Третьими лицами, поддержавшими позицию истца, выступили Управление Росреестра, КЗРиЗ, КГА и Администрация Петродворцового района. КУГИ стал инициатором предъявления в судебные органы исковых заявлений о признании права собственности отсутствующим за членами объединения. Данное требование было предъявлено в отношении 48 членов – собственников земельных участков. По своей сути предъявленное исковое требование выступает способом лишения граждан зарегистрированного за ними титульного права (права собственности) на земельные участки.

Решения Петродворцового районного суда Санкт-Петербурга от 10.08.2007 по делу № 2-720 и от 14.07.2008 по делу № 2-847, которыми за ответчиками ранее было признано право постоянного (бессрочного) пользования, по мнению органов исполнительной власти, не являются основаниями для государственной регистрации права собственности. Поданы не только иски о признании у граждан права собственности на земельные участки отсутствующим, но и кассационные (ранее – надзорные) жалобы на решения судов, по которым за гражданами признано право постоянного (бессрочного) пользования на их земельные участки и данные решения судов вступили в законную силу (но истцам был восстановлен пропущенный срок на подачу надзорной жалобы, хотя этот срок является пресекательным – 6 месяцев, а после суда прошло более 2,5 лет).

Об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти в гражданском процессе (с 15.09.2015 согласно КАС РФ – в административном процессе).

1. Дачный потребительский кооператив «ДСК Дюны» (далее по тексту параграфа – ДСК) обратился в Октябрьский районный суд (решение от 13.03.2014 по делу № 2-966/14) с заявлением о признании незаконным (недействительным) предписания Управления надзорной деятельности ГУ МЧС РФ по Санкт-Петербургу по устранению нарушений требований пожарной безопасности, ссылался на то обстоятельство, что предписание выдано ненадлежащему субъекту административной ответственности в связи со следующим:

- ДСК не владеет земельными участками и объектами защиты (строениями) на праве собственности, следовательно, на него не могут быть возложены обязанности по обеспечению мер пожарной безопасности в соответствии со ст.38 Закона от 21.12.1994 № 69-ФЗ^{^[32]};

- поселок не имеет ограждения и свободен для прохода и проезда неопределенного круга лиц. Земли общего пользования кооператива относятся к городским территориям общего пользования. Сведения по Внутригородскому МО п.Белоостров на сайте муниципальных образований подтверждают, что поселок находится в составе территории муниципального округа п.Белоостров;

- за пожарную безопасность территории субъекта РФ несет ответственность территориальный орган МЧС РФ субъекта РФ совместно с органами местного самоуправления (в Санкт-Петербурге как городе федерального значения – совместно с органами государственной власти Санкт-Петербурга);

- на ДСК не распространяется действие Федерального закона «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 № 7-ФЗ, заявитель не несет обязанностей перед государственными органами, не может являться правосубъектом административной ответственности и государственного контроля (надзора);

- выдача предписаний ДСК является незаконным возложением обязанностей, обеспечение инженерной и социальной инфраструктуры садоводческих и дачных некоммерческих объединений является задачей Правительства Санкт-Петербурга согласно положению о Комитете по законности, правопорядку и безопасности и, в частности, разделу 3 Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 13.09.2011 №1325 «Об Основных направлениях деятельности Правительства Санкт-Петербурга на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»;

- Законом № 66-ФЗ ответственность за финансовое обеспечение и реализацию мер пожарной безопасности на территории не предусмотрена ни для правления или председателя правления ни для самого объединения как организации («юридического лица»). Ст.47 указанного Закона определяет только «ответственность садоводов, огородников или дачников за нарушение законодательства», то есть граждан. Такие объединения по Закону № 66-ФЗ обладают только правомочиями, обязанностей не несут, так как не осуществляют деятельность, предусматривающую обязанности.

Решением суда в удовлетворении заявления, поданного в порядке главы 25 ГПК РФ^{^[33]}, отказано. Отказывая, суд исходил из того, что в состав обязанностей ДСК входит строительство и эксплуатация коммуникаций, объектов инженерной инфраструктуры, других строений и сооружений общего пользования, в том числе, необходимых для обеспечения запасов воды в достаточном количестве для пожаротушения поселка ДСК. Апелляционным определением судебной коллегии Санкт-Петербургского городского суда решение оставлено без изменения на основании письма Администрации муниципального образования (МО) о том, что ДСК в состав МО не входит (такое понятие отсутствует, есть понятие «в состав территории»), следовательно, несет предписанные обязанности.

Таким образом, судами не было учтено, что частные дома граждан (членов и не членов ДСК) расположены на улицах Санкт-Петербурга, относящихся к МО, улично-дорожной сети (УДС) города и Курортного района согласно Федеральной адресной системе ФИАС, Региональной системе РГИС, губернаторскому порталу «Наш Санкт-Петербург», Генплану города, Постановлению Правительства СПб от 06.02.2006 № 117 о Реестре УДС. За обеспечение требований пожарной безопасности отвечает собственник объекта либо хозяйствующий субъект, осуществляющий деятельность на объектах, где требуется обеспечение противопожарных мер и требований. В суде не доказано, что ДСК на праве собственности принадлежат строения или территория; в Санкт-Петербурге за пожарную безопасность территорий отвечает территориальный орган МЧС РФ совместно с уполномоченным органом исполнительной власти. Пожарная безопасность территории относится к «общественному благу», которое предоставляется любому лицу безвозмездно и реализуется на средства государственного бюджета.

Властное волеизъявление органа государственной власти, направленное на то, чтобы обязать общее собрание членов некоммерческого объединения принять конкретное решение, не основано на праве. Предписание фактически обязывало обеспечить наружным противопожарным водоснабжением 100 гектаров территории Санкт-Петербурга, что является затратным мероприятием и требует вложения нескольких миллионов рублей. Собираемые ежегодно (исключительно по решению общего собрания) членские и целевые взносы должны расходоваться строго по тем статьям приходно-расходной сметы, на которые они собраны; садоводства и дачные кооперативы никакими иными денежными средствами не располагают, тем более, если не осуществляют предпринимательскую деятельность. Предъявлять такому «юридическому лицу», жилому поселку - предписания, постановления о штрафах или исполнительные листы означает предъявлять их его жителям, гражданам (населению), которые не связаны никакими иными обязательствами перед государством в части обеспечения каких-либо мер безопасности кроме обеспечения этих мер на личном земельном участке и в своем частном доме.

2. Вышеизложенное относится к случаю, когда ДСК оспаривал последнее из трех предписаний, содержавших одно и то же требование. После получения первого из них ДСК пошел по пути обжалования в вышестоящий орган МЧС РФ, после чего обратился в Калининский районный суд с заявлением о бездействии СЗРЦ МЧС РФ в порядке главы 25 ГПК РФ. Судом было отказано заявителю (решение от 25.12.2012 по делу № 2-7500/2012) на основании того, что предписание было обжаловано вышестоящему органу не председателем правления, а председателем ревизионной комиссии, который, по мнению суда, не является законным представителем.

Законными представителями юридического лица в соответствии с КоАП РФ^{^[34]} являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Ревизионная комиссия (ревизор) является органом контроля объединения и имеет полномочия действовать в случае возникновения угрозы финансовому состоянию объединения. На решение суда была подана апелляционная жалоба, которая была возвращена. Суд определил, что для подачи апелляционной жалобы ДСК был обязан уплатить госпошлину по неимущественному иску в размере как для юридических лиц (на тот момент – 2000 рублей), тогда как уплачена была госпошлина в размере как от физического лица в размере (на тот момент - 100 рублей).

При обращении в первую инстанцию была уплачена государственная пошлина в размере 200 рублей, и заявление было принято судом к производству. Принципиальным для ДСК являлся довод о том, что требование с некоммерческой организации уплаты пошлины в том же размере, что установлен для коммерческой организации, незаконно. Размер госпошлины, составляющей несколько тысяч рублей, был установлен НК РФ^{^[35]} для организаций (юридических лиц), извлекающих прибыль от предпринимательской деятельности, при обращении в арбитражные суды. При обращении с оспариванием решений, действий органов власти пошлина составляла согласно НК РФ одинаковый размер для граждан и организаций – по крайней мере, на момент обращения ДСК в суд первой инстанции в соответствии с пп.7 п.1 ст.333.19.

3. Обжалование решения пристава-исполнителя (судебного пристава). Постановлением мирового судьи судебного участка №113 Курортного района г.Санкт-Петербурга от 11.07.2013 по делу №5-701/2013-113 ДСК был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.12 ст.19.5 КоАП РФ с назначением административного наказания в виде штрафа в размере 70 000 рублей (неисполнение в срок предписания пожарного надзора). Жалоба на постановление пристава-исполнителя о возбуждении производства была подана ДСК в порядке подчиненности на основании ст.ст.122-124 Федерального закона от 02.10.2007 №229-ФЗ в ФССП РФ по Санкт-Петербургу. Жалоба была перенаправлена на рассмотрение в Курортный РОСП, письмом начальника Курортного отдела УФССП по Санкт-Петербургу/Курортного РОСП от 31.01.2014 №2393/14/08/78 ДСК было сообщено, что постановление о возбуждении исполнительного производства вынесено правомерно и оснований для прекращения исполнительного производства не имеется.

Таким образом, постановление об отказе в рассмотрении жалобы в порядке ст.125 Закона № 229-ФЗ^{^[36]} вынесено не было. Согласно ст.127 Закона решение должностного лица службы судебных приставов по жалобе принимается в форме постановления. Тем не менее, в адрес ДСК копии какого-либо постановления, вынесенного в порядке ст.127 по результатам рассмотрения жалобы, не поступило, а полученное письмо за подписью начальника Курортного отдела УФССП по содержанию и форме не соответствует постановлению, вынесенному в рамках исполнительного производства.

Недвижимое и движимое имущество на праве собственности или ином праве у ДСК отсутствует. ДСК возражал против проведения исполнительных действий по постановлению №32766/13/08/78 и считал Постановление мирового судьи не подлежащим исполнению по следующим основаниям:

по ч.2 ст.31.10 КоАП РФ постановление о назначении административного наказания, по которому исполнение не производилось или произведено не полностью, возвращается органом, должностным лицом, приводившими постановление в исполнение, судье, органу, должностному лицу, вынесшим постановление, в случае если у лица, привлеченного к административной ответственности, отсутствуют имущество или доходы, на которые может быть обращено административное взыскание, и меры по отысканию имущества такого лица оказались безрезультатными». Это положение дублируется пунктом 4 ч.1 ст.46 «Возвращение исполнительного документа взыскателю после возбуждения исполнительного производства» Федерального закона №229-ФЗ.

Невынесение решения по жалобе в форме постановления следовало признать бездействием Курортного отдела УФССП. Отсутствие мотивированного решения (постановления) по жалобе ДСК препятствовало защите ДСК своих интересов в рамках исполнительного производства, так как отсутствовал предмет обжалования (жалоба не рассмотрена по существу и в полном объеме, не дана оценка доводам ДСК). ДСК обратился в Сестрорецкий районный суд с требованиями о признании бездействия РОСП и обязании вынести мотивированное решение по жалобе. Суд решением от 01.07.2014 по делу № 2-438/2014 отказал ДСК в требованиях, однако исполнительное производство фактически было прекращено, и штраф не был взыскан.

4. Решением Приморского районного суда Санкт-Петербурга от 09.12.2013 по делу № 2-14064/2013 Садоводческому некоммерческому товариществу «Вишневское», расположенному в Ленинградской области (далее – СНТ), было отказано в требовании о признании незаконным бездействия Комитета государственного контроля природопользования и экологической безопасности Ленинградской области (далее - Комитет), выразившееся в нерассмотрении жалобы СНТ, поданной в порядке подчиненности и в соответствии с положениями ст.30.1 КоАП РФ на Постановление государственного инспектора Комитета о привлечении к административной ответственности по ст.8.2 КоАП РФ и назначении административного наказания в виде штрафа в размере 125000 рублей (для справки – в СНТ насчитывается всего около 40 членов, а на его расчетном счете – немногим более взыскиваемой суммы).

В качестве мер по восстановлению нарушенного права СНТ просило суд обязать заинтересованное лицо рассмотреть по существу и в полном объеме жалобу и вынести надлежащее мотивированное решение, поскольку вышестоящим должностным лицом жалоба не была рассмотрена, а было разъяснено письмом «право обратиться в суд с жалобой об оспаривании Постановления». Апелляционная инстанция 11.06.2014 г. по делу рег.№ 33-8815/2014 оставила решение без изменения, неправильно установив, что предметом обращения заявителя в Комитет явилась проверка законности Постановления о назначении административного наказания, Представления об устранении причин и условий способствовавших совершению административного правонарушения и Предписания об устранении нарушений законодательства в области охраны окружающей среды; решение Комитета подлежит обжалованию в административном порядке, с применением положений главы 30 КоАП РФ, а не по правилам, установленным главой 25 ГПК РФ.

Таким образом, суды постановили свои решения в противоречие с главой 30 КоАП РФ, согласно которой постановления о назначении административного наказания могут быть по выбору привлеченного к ответственности лица обжалованы либо в суд либо вышестоящему органу (должностному лицу).

5. В августе-сентябре 2013 г. в отношении СНТ«Вишневское» были проведены две внеплановые выездные проверки, согласованные с органами прокуратуры. Решения о согласовании органами прокуратуры проверок были обжалованы СНТ в порядке подчиненности в Управление Генеральной прокуратуры РФ в СЗФО (в Отдел по надзору за исполнением федерального законодательства, далее - Управление). По результатам обжалования СНТ обратилось в суд в порядке главы 25 ГПК РФ с требованиями признать недействительным решение Прокуратуры Ленинградской области от 20.11.2013 №7-925-2013 по жалобе СНТ и отменить решения Прокуратуры Ленинградской области от 08.07.2013, вх.№ КГК-1643/13-1-0 и от 16.09.2013 №77 о согласовании проведения внеплановых выездных проверок в отношении СНТ как вынесенные в отношении ненадлежащего юридического лица (ненадлежащего субъекта экологического и пожарного надзора).

Решением Выборгского районного суда Санкт-Петербурга от 29.09.2014 по делу № 2-4786/2014 СНТ в удовлетворении требований было отказано. В своем решении суд основывался на Законе от 26.12.2008 № 294-ФЗ^{^[37]}. Закон № 294-ФЗ не распространяется на некоммерческие организации (объединения), не осуществляющие предпринимательской и иной экономической деятельности с извлечением прибыли, не получающие бюджетное финансирование. Закон применяется к НКО в случае проверки соответствия их деятельности заявленным в уставе целям, кроме того, согласно п.3 ст.1 Закона о некоммерческих организациях № 7-ФЗ он не распространяется на садоводческие и дачные некоммерческие объединения граждан.

Решение прокуратуры не содержал ответа на единственный поставленный в жалобе вопрос – о правомерности согласования органами прокуратуры проверок в отношении некоммерческих объединений граждан. Суд, как и прокуратура Ленинградской области в оспариваемом ответе, не рассматривал соответствие проведенных в отношении СНТ проверок законному порядку их проведения после согласования их органами прокуратуры. Суд отвел основной довод заявителя о том, что некоммерческое объединение граждан не является правосубъектом административных отношений и административной ответственности, сославшись на то, что «субъект (административного правонарушения) устанавливается органом, рассматривающим дело об административном правонарушении». По логике прокуратуры и суда получается, что можно привлечь ненадлежащее лицо к ответственности, проведя его через всю процедуру проверки, назначить административное наказание – а оно вправе только оспорить уже само постановление.

С 15 сентября 2015 г. с введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ, глава 25 ГПК РФ полностью утратила силу. Положения главы 25 ГПК РФ большей частью, но с некоторыми изменениями перешли в Раздел IV КАС РФ.

Согласно части 1 своей статьи 1 КАС РФ регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции, мировыми судьями административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Но, к сожалению, новый Кодекс (КАС РФ) был безоговорочно «принят» далеко не всем юридическим сообществом, и многие указывают на недостатки процессуальных норм, в нем прописанных.

В дополнение надо отметить, что до принятия КАС РФ и соответствующего вводного Федерального закона существовала довольно четкая определенность в следующем вопросе: досудебное обжалование решений, действий (бездействия) органов государственной власти являлось обжалованием «в административном порядке», тогда как обжалованием «в порядке административного судопроизводства» являлось обжалование постановлений об административных правонарушениях в порядке (по правилам) КоАП РФ. С отнесением к административному судопроизводству дел, производство по которым ранее осуществлялось в порядке главы 25 ГПК РФ, былая определенность выделенных понятий перешла в разряд относительного.

6. ДСК обратился с административным иском в Куйбышевский районный суд административным иском к Комитету по благоустройству Санкт-Петербурга, Администрации Курортного района, вице-губернатору с оспариванием ответа вице-губернатора и Комитета об отказе удовлетворить обращение ДПК и ЗакС Санкт-Петербурга, просил обязать указанных лиц в соответствии со своими полномочиями подготовить документы по девятнадцати автомобильным дорогам общего пользования регионального значения, расположенным на территории внутригородского МО п.Белоостров, к изданию дополнений в постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.03.2011 № 300 и от 26.06.2006 № 779 с целью включения указанных автомобильных дорог в перечни, утверждённые данными постановлениями. Также административный истец просил обязать администрацию Курортного района Санкт-Петербурга поставить перед Правительством Санкт-Петербурга вопрос о безотлагательном осуществлении капитального ремонта улицы Главная (Дюны) протяжённостью 1420 метров, имеющей асфальтовое покрытие, в связи с критическим состоянием данной автомобильной дороги.

Решением от 30.03.2016 по делу № 2а-324/2016 суд в иске отказал, сделав вывод, что ДСК принадлежит земельный участок под спорными дорогами, который был выделен в бессрочное пользование в 1956 г., въезды огорожены шлагбаумами; суд согласился с доводом оспариваемого ответа о том, что «пользователь автодорог несет бремя их содержания». В апелляционной жалобе было указано:

- при неучастии органов власти в восстановлении нарушенного благоустройства территории после проведения строительно-монтажных работ, осуществляемых подрядными организациями городских структур исключительно по государственному заказу, неучастии города в ремонте и содержании 19 автодорог (улиц), ДСК приходится ежегодно закладывать в приходно-расходную смету и расходовать сотни тысяч рублей на благоустройство территории (более 30 гектаров, находящихся в собственности города), причем большей частью на ремонт автодорог;

- суть требований истца состоит в том, что 19 проездов (улиц) с 1994 года являлись согласно нормативным актам улицами Внутригородского МО п.Белоостров и Санкт-Петербурга, но в 2011 году не были перенесены в Перечень Постановления Правительства Санкт-Петербурга от 17.03.2011 №300 из Реестра Постановления от 06.02.2006 №117;

- отказывая в признании автодорог государственными, суд тем самым признает их частными (но правительство города не исключило их своим постановлением из Реестра УДС, где они обозначены), в то время как все государственные информационные системы относят их к улицам города;

- по п.12 ст.6 Закона № 257-ФЗ^{^[38]} об автомобильных дорогах к собственности физических или юридических лиц относятся автомобильные дороги, построенные физическими или юридическими лицами за счет собственных средств на предоставленных таким лицам в установленном земельным законодательством порядке земельных участках, или автомобильные дороги, переданные в собственность таких лиц. Однако спорные автодороги были сооружены в 1956 г. на средства гос.бюджета, а впоследствии ни дороги ни земля под дорогами не были оформлены в собственность ДСК;

- вывод суда о том, что проезды «должны являться имуществом ДСК» противоречит праву;

- согласно нормативным и ненормативным актам, изданным правительством города в 2017 г., спорные автодороги продолжают указывать в них как относящихся к УДС; критериям отнесения проездов к автодорогам общего пользования регионального значения спорные автодороги соответствуют.

Судебная коллегия, рассмотрев 11.09.2017 г. апелляционную жалобу, оставила решение без изменения, придя к следующим выводам:

- проезды расположены на территории земельного участка, переданного ДСК в бессрочное пользование, не подпадают под критерии автомобильных дорог общего пользования регионального значения в Санкт-Петербурге;

- шлагбаум относится к заградительным конструкциям и является препятствием для проезда. Суд не принял во внимание также и доводы ДСК о том, что территория ДСК по ФИАС имеет статус «несуществующий», а на территории постоянно проводятся земляные и строительно-монтажные работы по государственному заказу, однако благоустройство территории после окончания работ госзаказчиком не осуществляется. Шлагбаум был установлен для фиксации проезда грузового транспорта во время строительства Западного скоростного диаметра (ЗСД) и в настоящее время также служит для фиксации строительной техники подведомственных организаций комитетов Санкт-Петербурга – ПАО «Ленэнерго», АО «Курортэнерго», ГРО ООО «ПетербургГаз» и др.

Выступление в качестве ответчика по иску прокурора в защиту неопределенного круга лиц в гражданском процессе.

Прокурор Курортного района обратился с иском в защиту неопределенного круга лиц об обязании ДСК получить лицензию на пользование недрами (добычу подземных вод из скважины) к определенному сроку. Решением Сестрорецкого районного суда от 26.07.2017 по делу № 2-606/2017 лицензию обязали получить в течение полугода. 17.10.2017 апелляционным определением решение оставлено без изменения. В апелляционной жалобе ДСК приводились следующие доводы:

- поселок Белоостров, где расположена скважина, Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11.12.2013 № 989 отнесен к территориям, не обеспеченным органами власти централизованным водоснабжением;

- скважина сооружена на средства проживающих в данной жилой зоне, в том числе (а не исключительно) членов ДСК, на балансе у ДСК не находится. Обязывать какое-либо лицо принять что-либо на баланс незаконно (неправомерно), ДСК не может являться надлежащим ответчиком по делу;

- согласно указанному Постановлению № 989 вендскому горизонту не угрожает истощение, тем самым права неопределенного круга лиц полагать в данном случае нарушенными необоснованно;

- все нормативные правовые акты, к положениям которых отсылает истец, применяются в отношении хозяйствующих субъектов, то есть – коммерческих организаций и некоммерческих организаций, извлекающих прибыль, и не распространяют свое действие на СНТ и другие объединения;

- вывод суда о том, что деятельность ДСК как юридического лица связана с управлением эксплуатацией жилого/нежилого фонда необоснован, поскольку данный вид экономической деятельности нормативным актом определен как управление эксплуатацией за вознаграждение либо на договорной основе, что не имеет места в действительности, так как ДСК не осуществляет предпринимательства;

- объединения граждан не являются профессиональными участниками гражданского (предпринимательского) оборота. Поскольку гражданский оборот имеет имущественный, товарный характер, участвовать в нем могут лишь независимые, самостоятельные товаровладельцы, имеющие собственное имущество. Однако имущество на балансе ДСК отсутствует, так как вся инфраструктура на данной территории кроме скважины находится в государственной собственности и собственности государственных компаний, в связи с чем неправомерно утверждать о наличии у ДСК деликтоспособности.

На момент апелляционного рассмотрения норма законодательного акта (Закона РФ о недрах^{^[39]}), на основании которой было вынесено решение, была изменена, и изменение вступило в действие с приданием ему обратной силы: срок некоммерческим объединениям для получения лицензии был отодвинут на 2,5 года. Несмотря на это обстоятельство, решение было оставлено без изменения, в связи с чем ответчиком было подано заявление о пересмотре дела.

Выступление в качестве лица, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении в порядке КоАП РФ.

1. Мировой судья судебного участка № 113 Санкт-Петербурга дважды назначал наказание в виде административного штрафа 70000 рублей, признавая ДСК виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.12 ст.19.5 КоАП РФ, но в первый раз апелляционная инстанция прекратила производство по формальным признакам в связи с истечением срока привлечения к административной ответственности. 21.08.2013 г. по делу № 12-144/2013 в Сестрорецком районном суде второе постановление мирового судьи о штрафе от 11.07.2013 по делу № 5-701/2013-113 было оставлено без изменения. ДСК полагал, что данное административное правонарушение не может быть ему вменено, в его действиях отсутствуют вина и состав правонарушения.

Мировой суд установил вину ДСК по ч.12 ст.19.5 КоАП РФ на основании Протокола ОНД Курортного района № 2-17-20-746 от 02.07.2012, которым было установлено неисполнение в срок требованияобеспечить в полном объеме наружным противопожарным водоснабжением территорию ДСК с находящимися на ней зданиями и сооружениями площадью 80 га (426 участков). Однако земельные участки находятся в частной собственности граждан, проживающих в данной жилой зоне ТЖ1. Собственником участка 10001 с кад.№ 78:38:0021106:8, остающегося за вычетом личных участков из 80 га, является г.Санкт-Петербург. Бремя содержания имущества (территорий) несет по ГК РФ собственник.

По ст.6.1 Закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» в ежегодном плане проведения плановых проверок, приказе (распоряжении) органа государственного пожарного надзора о назначении проверки, акте проверки дополнительно указываются наименование и место нахождения объекта защиты, в отношении которого соответственно планируется проведение мероприятий по контролю и фактически были проведены указанные мероприятия, наименование его правообладателя (правообладателей). Понятие объекта защиты не включает в себя понятие территории – это здание либо строение, сооружение.

Согласно п.15 ст.2 Закона от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»^{^[40]}: «объект защиты - продукция, в том числе имущество граждан или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество (включая объекты, расположенные на территориях поселений, а также здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), к которой установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности для предотвращения пожара и защиты людей при пожаре». Территория никак не может считаться продукцией. Поселок ДСК входит в состав территории Внутригородского МО п.Белоостров. Предметом проверки является соблюдение требований на объекте защиты (ст.6.1 Закона «О пожарной безопасности» № 69-ФЗ).

Территориальные отделы (отделения, инспекции) органов ГПН главных управлений МЧС России по субъектам РФ организуют и осуществляют проведение проверок в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, на объектах защиты, расположенных на обслуживаемой территории (п.10.3.2 Приказа МЧС РФ от 28.06.2012 № 375^{^[41]}).

В ст.37 «Права и обязанности организаций в области пожарной безопасности» Закона № 69-ФЗ права и обязанности указаны исключительно для руководителей организаций, а не для организаций (юридических лиц). Ст.39 того же Закона предусматривает административную ответственность исключительно руководителей организаций. Положения, прописывающие обязанности и ответственность юридических лиц, в Федеральном законе «О пожарной безопасности» отсутствуют. По административному регламенту МЧС РФ, утвержденному Приказом МЧС №375, все документы по проведению и результатам проверок должны оформляться исключительно в отношении должностного (физического), а не юридического лица - п/п.3 п.37, пп.52, 53, 54, 58, 59 и др. пункты Приказа. Согласно п.61 дело об административном нарушении возбуждается именно в случае выявления виновного действия должностного лица.

Вина юридического лица определяется через вину физических лиц, занимающих руководящие должности в органах управления юридического лица, осуществляющих специальные полномочия, предусмотренные должностной инструкцией, и в силу этого ответственных за их соблюдение. Выборные общественные работники садоводческих и дачных некоммерческих объединений не наделены правами, обязанностями, полномочиями и компетенцией руководителей коммерческих или государственных некоммерческих организаций, так как высшим органом управления является общее собрание членов объединений.

По Закону № 69-ФЗ и подзаконному акту (Приказу № 375) меры по результатам проверок принимаются в отношении: руководителей органов власти; собственников имущества; лиц, уполномоченных владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом, в том числе руководителей организаций; лиц, в установленном порядке назначенных ответственными за обеспечение пожарной безопасности; должностных лиц в пределах их компетенции; граждан (перечень – исчерпывающий). Юридическое лицо ДСК, протокол в отношении которого составлен по результатам проверки и которое ГПН просит мировой суд привлечь к ответственности, не является ни собственником имущества ни лицом, уполномоченным владеть, пользоваться или распоряжаться имуществом; другие перечисленные в Законе субъекты ответственности являются физическими лицами.

Кроме того, обязанность уплаты штрафа, назначенного таким постановлением, вступает в противоречие с отсутствием у председателя правления полномочий по распоряжению значительной суммой средств. В то же время нормами главы 19 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушения в порядке управления, однако как неоднократно подчеркивалось автором, председатель правления не обладает управленческими распорядительными полномочиями, в частности, в отношении денежных средств в крупных размерах, и не вправе издавать приказы, обязательные для исполнения кем-либо.

По ст.10 Закона № 69-ФЗ финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования является расходным обязательством муниципального образования (для федерального города Санкт-Петербурга – органов власти Санкт-Петербурга).

2. Мировой судья судебного участка №25 Выборгского района Ленинградской области постановил 31.01.2014 г. признать юридическое лицо СНТ «Вишневское» (далее - СНТ) по делу № 5-6/2014-25 виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ст.20.25 ч.1 КоАП РФ, и подвергнуть его административному наказанию в виде административного штрафа в размере 250000 рублей. Этому Постановлению предшествовала неуплата СНТ в установленный срок штрафа в размере 125000 рублей по постановлению инспектора регионального экологического надзора. Мировой судья таким образом полагал, что Постановление инспектора от 23.08.2013г. №0695-13/Д, которое было обжаловано СНТ в Комитет в порядке подчиненности вышестоящему должностному лицу в пределах установленного 10-дневного срока, вступило в законную силу.

Однако согласно ст.31.1 ч.4 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе. СНТ полагало, что Постановление Комитета не может считаться вступившим в законную силу, поскольку решение по жалобе вынесено не было, поэтому штраф не был уплачен. На расчетном счете СНТ на тот момент содержалось около 150 000 рублей, то есть менее постановленной мировым судом ко взысканию суммы. Чрезмерность назначенного административного наказания неадекватна правовому статусу таких некоммерческих объединений граждан. Не поддается адекватной оценке и объем нарушений, вмененных СНТ. Ниже перечислены статьи и пункты нормативно-правовых актов и нормативных документов, положения которых нарушены согласно представлению, предписанию и постановлению, которые были вынесены государственным инспектором в августе 2013 г.:

ст.66 ФЗ-7 от 10.01.2002г.; п.1 и п.3 ст.10, п.2 и п.3 ст.14 ФЗ-89 от 24.06.1998г. (согласно Предписанию); Приказ Ростехнадзора от 15.08.2007г. №570; ст.8.2, ст.23.13, ст.29.13 КоАП РФ; ст.11, п.1 и п.3 ст.18, ст.19 ФЗ-89 от 24.06.1998г.; ст.11, ст.39, ст.51 ФЗ-7 от 10.01.2002г.; ст.22 ФЗ-52 от 30.03.1999г.; п.3.2 и п.3.7 СанПиН 2.1.7.1322-03; ст.13 Земельного кодекса РФ; Приказ Минприроды от 01.09.2011г. №721 (согласно Постановлению и Представлению). При этом большинство из перечисленных норм применяется в отношении хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность по обращению с опасными отходами производства и потребления. Фактически же по акту проверки на территории был обнаружен стоящий неисправный трактор и ветки, сложенные на обочине дороги; основным нарушением было признано отсутствие контейнера для сбора твердых бытовых отходов (при этом имелось решение общего собрания о том, что каждый из проживающих будет вывозить отходы самостоятельно, так как установка контейнера, напротив, приводит к антисанитарной ситуации).

Нарушение порядка привлечения к административной ответственности может являться самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении требования о привлечении к ответственности, независимо от того, имело ли место совершение административного правонарушения и является ли заявитель субъектом вменяемого правонарушения. Апелляционная инстанция отменила постановление мирового судьи с прекращением производства (решение по жалобе от 06.03.2014 по делу № 12-109/2014 в Выборгском городском суде Ленинградской области) на основании одного из доводов – признав Постановление инспектора о назначении штрафа в размере 125000 рублей не вступившим в законную силу.

Далее летом 2014 г. тем же инспектором была инициирована внеплановая проверка по выполнению предписания, выданного одновременно с отмененным постановлением о штрафе 125000 рублей, об установке контейнера ТБО. В связи с отсутствием на месте в день проверки представителей СНТ материал по ст.19.4.1 ч.2 был передан мировому судье. Постановлением судьи мирового участка № 25 Выборгского района от 21.10.2014 СНТ был назначен административный штраф в размере 20000 рублей; постановление оставлено без изменения. СНТ принципиально доказывало уважительность причин отсутствия представителей в день проверки путем подачи надзорных жалоб, жалобы в КС РФ. Доводы и доказательства не были приняты судами во внимание.

Мировым судом было вынесено беспрецедентное постановление, не отмененное в вышестоящих инстанциях, а именно: вина СНТ в препятствовании проведению проверки была определена по вине представителя (защитника), который обладал исключительно доверенностью на представительство в судебных и административных органах, не состоял в органах управления СНТ и не имел с СНТ никаких договорных отношений.

В период вынесения вышеуказанных постановлений и решений по жалобам действовало Распоряжение Губернатора Ленинградской области от 28.11.2011 № 559-рг «О Концепции устойчивого развития сельских территорий Ленинградской области на период до 2020 года», согласно п.4.3 которого планы развития сельских территорий должны быть направлены на решение задачи по обустройству не только сельских населенных пунктов, но и территорий садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан в части развития инженерной инфраструктуры.

К сожалению, защищая свои права, особенно при привлечении к административной ответственности, такие объединения (их органы управления) сами не осознают ни своего правового статуса, ни своих правомочий. В результате, судебная статистика такова, что только по Выборгскому городскому суду Ленинградской области за период с 2012 по 2017 гг. вынесено 20 решений по жалобам СНТ на постановления об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст.7.9, 19.5 ч.1, 19.5 ч.12, 19.5 ч.14 КоАП РФ, причем больше половины постановлений оставлены без изменения, другие изменены, но с признанием вины за СНТ. При этом, защищаясь в судебном процессе по правилам КоАП РФ, представители СНТ и других объединений в большинстве случаев с постановлением бывают согласны, признают свою «вину», признают за собой как за «юридическим лицом» административную ответственность и обязанности, просят только об отсрочке исполнения наказания либо о снижении размера штрафа.

Дело даже не в размере штрафов, а это 100-200 тысяч рублей, независимо от того, сколько членов в объединении – 50 или 500, дело в законности подобных действий государственных органов. СНТ и другие негосударственные некоммерческие объединения формально являются юридическими лицами, но не являются хозяйствующими субъектами, если не осуществляют предпринимательства. Пожарный и экологический надзор, к примеру, регулируется Минэкономразвития как государственный контроль (надзор) в отношении хозяйствующих субъектов за безопасностью работ, услуг и процессов. Но государственный инспектор не рассматривает экономическую подоплеку, а основывается только на термине «юридическое лицо».

Наложение обязанностей в виде уплаты штрафа или требование обеспечить что-либо на средства некоммерческой организации противоречит экономическим основам госконтроля (надзора), так как СНТ не извлекают прибыли, все их средства являются целевыми. Крупные расходы находятся в исключительной компетенции общего собрания, а не единоличного исполнительного органа, то есть сборы средств на крупные расходы зависят от результатов голосования.

Целевые и членские взносы членов обсуждаемых объединений и других НКО не признаются доходами, а штраф – это отъем государством части собственности (имущества или так называемых свободных денег). Взыскание целевых средств в виде штрафа (в том числе, после безакцептного списания с расчетного счета) можно оспорить, так как это нарушение прав тех граждан, которые вносили эти средства на строго определенные цели. Суд, как правило, не запрашивает, не приобщает и не рассматривает сведения о финансовом состоянии лица, привлеченного к административной ответственности, оставляя такие действия за судебными приставами.

Абсурдность штрафа, вменяемого садоводству, заметна еще и в том, что один и тот же его размер назначается правоприменительными органами и садоводству из 10 членов и садоводству из 1000 членов. Также правоприменитель не задумывается о том, что на этой территории могут проживать как члены, так и не члены объединения, и не задается вопросом, каждый ли из проживающих или только члены объединения обязаны участвовать в выплате штрафа в соответствии с солидарной субсидиарной ответственностью, установленной законом для некоторых организационно-правовых форм таких объединений.

Но основное противоречие правовым принципам заключается в том, что взыскание штрафа с коммерческой и некоммерческой организации (не извлекающей прибыли и не получающей государственного финансирования) в одинаковых размерах противоречило бы основам права и экономическому смыслу государственного контроля (надзора), в том числе, надзора со стороны МЧС РФ. Тем более, штраф в данном деле об административном правонарушении наложен на Кооператив как на юридическое лицо, тогда как понятие «юридические лица» в КоАП РФ отделено от понятия «некоммерческие организации (объединения граждан)» – ч.1 ст.31.2 КоАП РФ («…гражданами и их объединениями, юридическими лицами»); ч.2 ст.28.3 КоАП РФ (п.4: «регистрации некоммерческих организаций»; п.8: «регистрацию юридических лиц»).

В рамках правительственного проекта «Электронная Россия» по заданию Минэкономразвития России была разработана информационная система по мониторингу контрольно-надзорной деятельности. Система ИС «Мониторинг» предназначена для автоматизации процесса мониторинга и оценки эффективности контрольно-надзорной деятельности органов исполнительной власти всех уровней в сфере проведения проверок субъектов предпринимательства (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) – таким образом, не всех без исключения юридических лиц, а являющихся субъектами предпринимательства. Некоммерческие организации и некоммерческие объединения граждан по действующему законодательству обязаны проходить регистрацию в качестве юридического лица, но из одной только регистрации не следует, что они осуществляют деятельность, находящуюся в сфере госконтроля (надзора).

ЗАЩИТА ПРАВ НЕКОММЕРЧЕСКИХ

Дата добавления: 2022-06-11; просмотров: 43; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

⇐ Предыдущая 1 234 Следующая ⇒

Мы поможем в написании ваших работ!