Прокурорский надзор за соблюдением законов
В экономической сфере – общие сведения
§1. Общий надзор прокуратуры.
В этой отрасли прокурорского надзора наиболее рельефно раскрывается сущность и назначение надзора за точным и единообразным исполнением законов в государстве, осуществляемого Генеральным прокурором РФ и подчиненными ему прокурорами. Общенадзорная деятельность прокуроров является наиболее сложной и трудоёмкой. Значение общего надзора с каждым годом возрастает в связи со сложностью задач экономического и социального строительства, разветвленностью экономических связей между государственными предприятиями, переходом промышленности и предприятий сельского хозяйства на самоокупаемость и самофинансирование.[3]
Надзор за исполнением законов составляет ведущую отрасль прокурорского надзора. Он является наиболее эффективной и последовательной формой контроля со стороны государства в очень важной для него сфере – обеспечении законности.
Концепция общего надзора
При разработке концепции прокурорского надзора в целом и общего надзора в частности, очевидно, следует исходить из конституционных установлении понятия законности, признаков правового государства. К сожалению, Конституция РФ в ст. 129 не дает определения сущности прокурорского надзора, отсылая по этому поводу к федеральному закону. А Федеральный закон «О Прокуратуре РФ» в ст. 3 указывает: «Организация и порядок деятельности прокуратуры РФ и полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ, настоящим федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами РФ».
|
|
|
Итак, круг замкнулся: концепцию общего надзора определяет федеральное законодательство о прокуратуре. Это необходимо специально отметить, если учесть, что именно понятие общего надзора, причем толкуемое превратно, использовалось (да и до сих пор используется) для дискриминации прокурорской системы в целом. При этом идеи ультрарадикальных реформаторов звучали не только с профессорских кафедр и научных семинаров, они нашли отражение в официальных документах, например, в «Концепции судебной реформы в Российской Федерации», представленной Президентом РСФСР и одобренной Верховным Советом в 1991 году. Ни одна другая отрасль прокурорского надзора за время существования прокуратуры в нашей стране после 1922 года не подвергалась столь жесткой критике с противоположных позиций, как общий надзор. Он все испытал: от чрезмерного восхваления («высший надзор») до почти полной ликвидации. И все-таки до 1992 г. в законодательстве (от конституционного до отраслевого) было ясно, что общий надзор — отрасль прокурорского надзора, где решалась одна, но важнейшая задача: единообразное понимание, применение законов органами управления, должностными лицами, выявление и устранение нарушений законов. Закон РФ «О Прокуратуре РФ» 1992 года, казалось бы, расширил предмет общего надзора, но статья 9 закона ограничила эту деятельность, указав, что в органах прокуратуры разрешаются лишь жалобы, неподведомственные суду, а статья 20 установила правило, согласно которому прокурорские проверки исполнения законов проводятся на основании поступивших сообщений о нарушениях законности. Ясно, что состояние законности в стране заставило пересмотреть это положение, и в 1995 году появляются дополнения в этой отрасли надзора, в частности, статья 10 (соответствующая бывшей статье 9) сняла ограничения на рассмотрение заявлений, неподведомственных суду. Появилось и «новшество» в общем надзоре — «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона). Дело в том, что надзор за соблюдением прав и свобод граждан всегда входил (в том числе по закону 1922 года) в предмет общего надзора, и лишняя глава в законе лишь создает видимость усиления заботы о правах и интересах граждан. Ведь закон не обязывает прокурора прямо защищать права и интересы граждан. Он в соответствии со своими полномочиями «рассматривает заявления», «разъясняет пострадавшим порядок защиты их прав и свобод», и лишь в некоторых случаях (когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы, либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, или в силу других обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде иск в интересах пострадавшего (ст. 27 закона). Представляется, что закон необходимо привести в соответствие с задачами прокурорского надзора: если есть нарушение законности, то прокурор обязан его устранить, не ожидая жалобы.
Большинство юристов, которые выступают за сохранение этой отрасли прокурорского надзора, считают, что надо восстановить не только понятие, но и термин «общий надзор», вновь вернуться к определению понятия предмета общего надзора, прежде всего в законодательстве. Достаточно вспомнить, что в 1992 году основная борьба при обсуждении закона о прокурорском надзоре шла по вопросу о том, быть прокуратуре централизованной или зависимой от местных властей. И сегодня один из старейших вопросов — «местечковое законодательство» вопреки федеральному. Только в 1996 году прокуратурой было опротестовано свыше 600 актов местного нормотворчества, не соответствующих федеральному законодательству. Уже в высших эшелонах государственной власти забили по этому поводу тревогу, решая вопрос: кто должен остановить вал беззакония?[4]
|
|
|
|
|
|
|
|
|
§2.Определение, объект, предмет, задачи, содержание, цель общего надзора прокуратуры.
Общий надзор-Надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.[5]
«Общий надзор», как бы отграничивается от «специальных» отраслей с их особо выделенными объектами надзора (органы дознания и следствия, судебные органы, исправительные учреждения). Широко используемый в теории термин «общий надзор» не позволяет разграничивать виды прокурорского надзора, ибо фактически охватывает все иные его разновидности. Более точным (с точки зрения формальной логики) будет наименование – «надзор за административно – распорядительной деятельностью». [6]
Объектом общего надзора прокуратуры являются правовые отношения, возникающие в процессе деятельности государственных органов, предприятий, общественных организаций, должностных лиц (на которых распространяется компетенция органов прокуратуры), а также граждан по исполнению и соблюдению законов (за исключением правовых отношений, регламентированных уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным и исправительным законодательством). Это в равной мере относится и к тем правоотношениям, которые возникают при противоправном бездействии. Совокупность таких правоотношений и образует сферу приложения общенадзорной деятельности.[7]
Предметом общего надзора являются: (ст.21 ФЗ О прокуратуре РФ)
1. Соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами, перечисленных выше органов и организаций.
Следует отметить, что выявление и устранение обстоятельств, способствующих правонарушениям, - важнейший элемент предмета общего надзора.
Задачи прокуроров, осуществляющих общий надзор, сформулированы в Конституции РФ, в ФЗ «О прокуратуре», а также в приказах Генерального прокурора РФ. генеральный прокурор РФ и подчинённые ему прокуроры осуществляют общий надзор с тем, чтобы правовые акты, издаваемые органами государственного управления и власти и общественными организациями, а также должностными лицами, соответствовали Конституции РФ, Конституциям республик в составе РФ, иным законодательным актам РФ, а также постановлениям Правительства РФ.
Другая задача в сфере общего надзора состоит в том, чтобы обеспечить точное и единообразное исполнение законов должностными лицами и гражданами.
Содержание общего надзора прокуратуры - осуществление высшего (прокурорского ) надзора за точным исполнением законов в области государственного управления.
Цель прокурорского надзора- точное и единообразное исполнение законов органами, должностными лицами и гражданами.[8]
§3. Направления в осуществлении прокурорами общего надзора:
1. надзор за исполнением законов об охране общегосударственной собственности от преступных на неё посягательств, полное возмещение причиненного материального ущерба.
2. осуществление в отраслях агропромышленного комплекса системы предупредительных мер по искоренению непроизводительных потерь продукции сельского хозяйства, пресечения нецелевого использования средств, выделяемых для развития сельского хозяйства;
3. по охране природы и рациональному использованию её ресурсов.
4. обеспечение законности в социальной сфере – здравоохранении, социальном обеспечении, торговле, бытовом обслуживании;
5. охрана трудовых, жилищных, имущественных и иных прав и законных интересов граждан, соблюдение требований закона о порядке рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан;
6. надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с пьянством, алкоголизмом, наркоманией и иными антиобщественными проявлениями;
7. выполнение всеми гражданами конституционных обязанностей перед обществом и государством . . . и иные.[9]
В соответствии с Конституцией РФ у граждан РФ 7 обязанностей:
а) ч.2 ст.15 – соблюдение законов (Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы);
б) ч.2 ст.38 – воспитание детей (Забота о детях, их воспитание - равное право и обязанность родителей.);
в) ч.4 ст.43 – образование (Основное общее образование обязательно. Родители или лица, их заменяющие, обеспечивают получение детьми основного общего образования.);
г) ч.3 ст. 44 – культурное наследие (Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры);
д) ст. 57 – уплата налогов (Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы);
е) ст. 58 – охрана природы (Каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.);
ё) ч.1 ст. 59 – защита Отечества (Защита Отечества является долгом и обязанностью гражданина Российской Федерации).
§4. Полномочия прокурора (Статья 22.Закона о прокуратуре РФ.)
1. Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе:
по предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, иметь доступ к их документам и материалам, проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона;
требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;
вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов.
2. Прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
3. Прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона:
освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов;
опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными;
вносит представление об устранении нарушений закона.
4. Должностные лица органов, указанных в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, обязаны приступить к выполнению требований прокурора или его заместителя о проведении проверок и ревизий незамедлительно.
§5. Вывод по развитию общенадзорных функций прокуратуры.
В России сложилась своя, во многом уникальная система прокуратуры. И одной из традиционных ее функций является общенадзорная. Ее свертывание в сложных условиях переходного периода ничего, кроме вреда, принести не может. Тем более что отечественная судебная власть, которая порой почему-то противопоставляется прокурорскому надзору, еще далека от совершенства.
На ближайшую перспективу можно прогнозировать усиление некоторых факторов, объективно повышающих значимость общенадзорной работы прокуратуры в обеспечении законности и правопорядка. В сфере экономики это рост предпринимательской активности, продолжающаяся приватизация, развитие отношений собственности, интенсификация хозяйственного оборота, особенно с перспективой включения в него земельных угодий, повышение роли государства в регулировании экономики.
Применительно к социальной сфере достаточно назвать масштабную жилищно-коммунальную реформу, которая несомненно породит ситуации, содержащие множество оснований и поводов как для защиты экономических и других интересов государства, так и соблюдение прав граждан.
С учетом действия указанных факторов следовало бы прислушаться к мнению экспертов, 85% которых высказались за увеличение штатной численности работников прокуратуры, специализирующихся по линии общего надзора. Из них около трети считают, что эта численность должна быть увеличена примерно в 2 раза. По мнению 82% экспертов, в прокуратурах городов и районов целесообразно ввести должности заместителей прокуроров по общему надзору. Такая позиция продиктована озабоченностью реальным состоянием законности там, где она должна обеспечиваться силами и средствами общего надзора.[10]
§6. Прокурорский надзор за соблюдением законности в сфере экономики[11]
Несмотря на законодательное регулирование, современные экономические отношения далеки от «идеальной модели», соответственно, говоря об ориентирующем воздействии государства, мы говорим о надзоре за соблюдением определенных правил – законов.
При этом важную роль в осуществлении ориентирующего надзора со стороны государства играет прокуратура.
Приказами Генерального прокурора РФ от 22.05.1996 г. № 30 и от 07.12.2007 г. № 195«Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» надзор в сфере экономики отнесен к числу основных направлений прокурорской деятельности.
Каждый вид экономических отношений регулируется определенной сферой российского законодательства, а это налоговое законодательство, законодательство о собственности, антимонопольное законодательство, авторское законодательство и т.д.
Объектом прокурорского надзора за соблюдением законодательства в сфере экономики является деятельность государственных и негосударственных органов по исполнению законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих отношения в этой области.
Важным элементом организации надзорной проверки является полнота ее информационного обеспечения или, иначе говоря, источники информации о нарушениях законодательства в сфере экономики.
Первая группа источников информации - обращения.
Заявления и жалобы могут подаваться как юридическими, так и физическими лицами. Применительно к экономическим отношениям это могут быть сообщения о фактах нарушения законодательства об охране труда, фактах нарушения антимонопольного законодательства, законодательства об авторских правах и т.д.
Вторая группа: правовые (в первую очередь, нормативные правовые) акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Значительное количество нарушений допускается именно в сфере экономики – при издании правовых актов в бюджетной и налоговой сферах, регулировании оборота алкоголя и природопользования, регламентации услуг в жилищно-коммунальном секторе, лицензирования и предпринимательства.
Отслеживанию и незамедлительному прокурорскому реагированию подлежат, как представляется, те из них, которые нарушают закрепленный Конституцией РФ принцип единства правового и экономического пространства, единых основ общероссийского рынка, гарантирующий свободу перемещения товаров, финансовых ресурсов, рабочей силы. Правовые возможности прокурорского надзора позволяют исключить региональный монополизм органов государственной власти, создающий незаконные преимущества одним субъектам хозяйственного оборота и ущемляющий права и законные интересы других (запрет на вывоз и ввоз продукции, введение не основанных на законе сборов, пошлин, налогов и пр.).
Третья группа: сведения из регистрирующих органов.
Это могут быть документы, представляемые лицами или органами, принимающими решения о создании, реорганизации, ликвидации коммерческих и некоммерческих организаций в регистрирующие органы; ходатайства о даче согласия на создание, реорганизацию, ликвидацию коммерческих и некоммерческих организаций; сведения коммерческих предприятий об основных видах деятельности и объемах производимой и реализуемой продукции (работ, услуг).
Четвертая группа: документы контролирующих органов о проведенных проверках.
Например, сведения и первичные документы о проверках, проведенных налоговыми органами, центрами Госсанэпиднадзора и других выявленных правонарушениях (рапорты, справки, акты проверок на конкретных объектах, акты и протоколы на виновников административных проступков, постановления о наложении административных взысканий, предписания о приостановлении либо запрете на реализацию той или иной продукции, о приостановлении деятельности торговых предприятий, заявления и иски в суды и т.д.).
Пятая группа: данные и материалы о допущенных правонарушениях, имеющиеся в районных (городских) администрациях, органах местного самоуправления; материалы, находящиеся в правоохранительных органах (о нарушителях, составляющих группу риска).
Шестая группа: сообщения средств массовой информации, рекламные проспекты, видеоролики и другие сообщения коммерческих организаций в средствах массовой информации.
Указанные источники могут нести в себе тип информации, характеризуемой как заведомо ложная реклама.
Седьмая группа: внутренняя документация хозяйствующих субъектов.
Это могут быть договоры между хозяйствующими субъектами, приказы, инструкции, ведомости выплаты зарплат и т.д.
С учетом полученной информации планируется проведение надзорных проверок самой прокуратурой либо принимается решение о направлении требований о проведении проверок на заинтересовавших прокурора объектах соответствующим контрольно-надзорным органом.
Вывод: Нарушения законов в сфере экономики несут распространенный характер и так или иначе подтачивают развитие рыночной экономики в стране. Обеспечение своевременного и адекватного реагирования прокурора на такого рода правонарушения имеет важное профилактическое значение.
В целях устранения выявленных в ходе проверок нарушений законодательства в сфере экономики, в зависимости от характера нарушений, прокурором может быть использован весь спектр предоставленных ему на настоящий момент Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» полномочий (объявление предостережения, внесение представления, принесение протеста, предъявление искового заявления, привлечение виновного к административной, материальной, дисциплинарной, уголовной ответственности).
Для повышения эффективности прокурорского надзора необходимо избирать, исходя из складывающейся в каждом случае ситуации, такие меры, которые бы в наибольшей степени соответствовали задачам выявления, устранения и предупреждения нарушений закона. При этом акты реагирования должны быть юридически и фактически обоснованными.
На гребне перемен нового времени не раз возникали предложения об упразднении на законодательном уровне независимого надзорного органа – прокуратуры либо ограничении его независимости. Высказывались доводы о том, что функция прокурорского надзора за соблюдением законности в сфере экономики есть по своей сути функция «жандарма» и тормозит развитие рыночной экономики. В противовес этому отмечу, что задача прокуратуры состоит не во вмешательстве в сектор экономики, а лишь в надзоре за соблюдением закона.
Дата добавления: 2018-02-15; просмотров: 1299; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!