УЧАСТКОВ В ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ 2 страница
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1921. N 65. Ст. 492.
<2> Об исследовании понятия "заповедное дело" и его историческом развитии в России см.: Чернушенко С.С. Правовой режим особо охраняемых природных территорий: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 1999. С. 12; и др.
<3> См.: Хрусталев В.М. Создание и деятельность системы государственных заповедников в РСФСР. 1917 - 1937 гг.: Дис. ... канд. истор. наук. М., 1984. С. 50.
<4> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 28, 29, 37.
Особое значение имеет и Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 7 января 1924 г. "Об учете и охране памятников искусства, старины и природы" <1>, устанавливавший порядок учета и охраны памятников природы. Этот акт вводил запреты на самовольную рубку заповедного леса, истребление любых насаждений, охоту на зверей и птиц, рыбную ловлю, разорение гнезд, эксплуатацию недр земли и на мелиорационные работы.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1924. N 18. Ст. 179.
Вслед за этим Декретом издается специальная одноименная Инструкция <1>, которой на исполнительные комитеты автономных республик и областей, губернские и областные исполнительные комитеты и подведомственные им органы возлагалась обязанность принимать результативные меры к охране заповедников, памятников природы, отдельных видов растений и животных. Указанное обстоятельство свидетельствует о еще большем увеличении внимания к сохранению уникальных природных ландшафтов.
|
|
|
--------------------------------
<1> Постановление Наркомпроса РСФСР "Инструкция об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы" (утв. Президиумом ВЦИК 7 июля 1924 г.) // СУ РСФСР. 1924. N 66. Ст. 654.
Существенный вклад в развитие охраны природных достопримечательностей на территории нашей страны внес Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 5 октября 1925 г. "Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное и культурно-историческое значение" <1>. Этим Декретом введена градация заповедников на полные и частичные. В целях сохранения возможности изучения законов развития природы в полных заповедниках запрещалось хозяйственное использование и нарушение их естественного состояния. Частичные же заповедники представляли собой участки природы, в которых заповедность распространялась только на определенные части территорий <2>.
--------------------------------
<1> СУ РСФСР. 1925. N 70. Ст. 559.
<2> В настоящее время на территории национального парка среди других зон выделяется заповедная зона, т.е. частичные заповедники являлись прообразами современных национальных парков.
В 1929 г. Наркомпросом РСФСР принимается Типовое положение о заповедниках <1>, в котором устанавливались функции, задачи и порядок их деятельности. С 1930 г. начинается вовлечение земельных участков, отнесенных к ООПТ, в хозяйственный оборот. Так, Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. "Об охране и развитии природных богатств РСФСР" <2> заповедники учреждались не только в целях сохранения и изучения типичных, нетронутых участков природы, но и для ввода естественных произведений природы в хозяйственный оборот, а также для отдыха трудящихся.
|
|
|
--------------------------------
<1> Типовое положение о заповедниках, состоящих в ведении Наркомпроса РСФСР // Еженедельник Наркомпроса РСФСР. 1929. N 14. Ст. 306. С. 33 - 37.
<2> СУ РСФСР. 1930. N 30. Ст. 397.
Дальнейшее увеличение ООПТ в РСФСР связано с Постановлением СМ РСФСР от 23 сентября 1946 г. "Об охране природы на территории РСФСР", где говорилось о целесообразности заповедования особо ценных земельных участков, а также о необходимости упорядочить охрану участков природы, имеющих научное или культурно-историческое значение <1>. Впоследствии Положение об охоте и охотничьем хозяйстве РСФСР (утв. Постановлением СМ РСФСР от 10 октября 1960 г. N 1548) <2> (действует до сих пор <3>) разделило все охотничьи угодья на три группы: (1) закрепленные за государственными, кооперативными и общественными организациями, охота в которых производится по особым разрешениям; (2) общего пользования, где охота дозволялась всем гражданам в порядке, установленном специальными правилами; (3) закрытые для охоты (заповедники, заказники и зеленые зоны). Как видим, в указанном Положении подчеркивается особая строгость природоохранных режимов заповедников, заказников и зеленых зон.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Реймерс Н.Ф., Штильмарк Н.С. Особо охраняемые природные территории. С. 28, 29, 39.
<2> СП РСФСР. 1960. N 34. Ст. 164.
<3> Применяется в части, не противоречащей ФЗ от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (с изм. от 25 июня 2015 г.) // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.
В 1960 г. принимается Закон РСФСР "Об охране природы в РСФСР" <1> состоящий из 22 статей, три из которых посвящались ООПТ (ст. ст. 8, 9, 10). Охране подлежали типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, курорты местностей, лесопарковые защитные полосы и пригородные зеленые зоны. Территории государственных заповедников навечно изымались из хозяйственного использования. В границах заказников допускалось использование лишь части природных объектов в той мере, в какой не наносило им вреда. Но самое главное, что на основании рассматриваемого Закона заповедники и заказники наряду с научно-исследовательским получили и природоохранное значение <2>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Ведомости ВС РСФСР. 1960. 40. Ст. 586.
<2> См.: Галиновская Е.А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 28 - 34.
Далее Постановлением СМ РСФСР от 5 июня 1962 г. N 769 "Об утверждении Положения о государственных заповедниках РСФСР, находящихся в ведении Главного управления охотничьего хозяйства и заповедников при Совете Министров РСФСР" <1> уточнялись цели и задачи государственных заповедников, а также более подробно определялся их природоохранный режим. Обратим внимание на то, что в дальнейшем правовой режим охраняемых природных территорий регламентировался разделом IV Основ земельного законодательства СССР и союзных республик <2>.
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> Закон СССР от 13 декабря 1968 г. N 3401-VII "Об утверждении Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик" // Ведомости ВС СССР. 1968. N 51. Ст. 485.
Согласно Постановлению СМ РСФСР от 12 сентября 1974 г. N 501 "О порядке признания водных объектов памятниками природы или культуры" <1> памятниками природы признавались не объявленные заповедными редкие и достопримечательные водные объекты, являющие собой характерные или уникальные примеры природных условий отдельных зон и физико-географических областей, ценные в научном, культурно-познавательном и оздоровительном отношении. Они передавались предприятиям, учреждениям и организациям под охрану, оформлявшуюся "охранным обязательством".
--------------------------------
<1> СП РСФСР. 1974. N 23. Ст. 129.
Законом СССР от 17 июня 1977 г. "Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик" <1> (ст. 15) выделяется первая группа лесов, к которым отнесены леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические и оздоровительные функции. Туда же входили леса заповедников, национальных и природных парков, заповедные лесные участки, леса с научным или историческим значением, природные памятники, лесопарки, леса орехово-промысловых зон, лесоплодовые насаждения, притундровые и субальпийские леса. Кроме того, этим нормативным правовым актом предусматривался особый режим охраны для лесов, имеющих научное или историческое значение, а также для заповедных лесных участков. Далее Постановлением Госплана СССР и ГКНТ от 27 апреля 1981 г. N 77/106 <2> утверждаются Типовые положения о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках, которыми устанавливались природоохранный режим и назначение соответствующих ООПТ.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС СССР. 1977. N 25. Ст. 388.
<2> Постановление Госплана СССР N 77, ГКНТ СССР N 106 от 27 апреля 1981 г. "Об утверждении Типовых положений о государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах и дендрологических парках, зоологических парках, заказниках и природных национальных парках" // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1982. N 12.
Третий этап развития законодательства о земельных участках в ООПТ характеризуется прорывом в этой области, поскольку нормативное закрепление получила первая классификация ООПТ, были разработаны подробные положения о каждой такой территории отдельно. Охраняемые природные участки изымались полностью или частично из хозяйственного использования. Имущественный оборот их существенно ограничивался. Земельные участки в ООПТ находились только в публичной собственности <1>.
--------------------------------
<1> Также об этом см.: Лунева Е.В. Законодательство о земельном участке особо охраняемых природных территорий в период осуществления советской власти в России // Сборник аспирантских научных работ юридического факультета. Вып. 14. Казань: Казан. ун-т, 2013. С. 336 - 342.
Четвертый этап начинается после распада СССР. В это время огромное значение не только для ООПТ, но и для охраны окружающей среды в целом приобретает Закон РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" <1> (утратил силу), в котором именно на законодательном уровне прописывались природоохранные режимы конкретных ООПТ (государственных природных заповедников, национальных природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, курортных и лечебно-оздоровительных, а также зеленых зон). Всего на один день ранее принятия вышеупомянутого Закона Постановлением Правительства РСФСР утверждено Положение о государственных природных заповедниках в Российской Федерации <2> (действует до сих пор). На этот счет справедливое замечание делает В.В. Зозуля. Ученый пишет, что поскольку Закон об охране окружающей природной среды является документом более высоким по юридической силе, то принятие указанного Положения целесообразнее было бы осуществить на основании и в развитие норм самого Закона, а не наоборот <3>.
--------------------------------
<1> Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 10. Ст. 457.
<2> Постановление Правительства РСФСР от 18 декабря 1991 г. N 48 "Об утверждении Положения о государственных природных заповедниках в Российской Федерации" // СП РСФСР. 1992. N 4. Ст. 25.
<3> См.: Зозуля В.В. Правовой режим государственных природных заповедников и национальных парков. С. 24.
Указом Президента РФ от 2 октября 1992 г. N 1155 "Об особо охраняемых природных территориях Российской Федерации" <1> (действует до сих пор) сохранение и развитие ООПТ объявлено одним из приоритетных направлений государственной экологической политики РФ. Затем в начале 1995 г. ФЗ от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" <2> (действует до сих пор) природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты отнесены к особо охраняемым природным объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.
--------------------------------
<1> Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. N 14. Ст. 1096.
<2> СЗ РФ. 1995. N 9. Ст. 713.
И вот наконец-то 14 марта 1995 г. принимается долгожданный ФЗ "Об ООПТ" <1> (действует до сих пор). В его преамбуле впервые дается нормативное определение ООПТ - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, изъятые решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, для которых установлен режим особой охраны. В указанном Законе определяется порядок ведения государственного кадастра ООПТ, последовательность их образования, категории, правовой режим, специфика правового положения отдельных ООПТ. Более 18 лет ФЗ "Об ООПТ", несмотря на вносимые изменения, характеризовался существенными недостатками юридической техники. Например, в нем содержались неоднозначные формулировки, закреплявшие за некоторыми ООПТ одновременно статус и объекта, и субъекта права <2>, поскольку одно наименование имели и сами территории, и юридические лица, этими территориями ведающие, - заповедники, национальные парки <3>, без указания на их организационно-правовую форму <4>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 12. Ст. 1024.
<2> Подробнее об этом см.: Лунева Е.В. Юридическая сущность государственного природного заповедника и национального парка: субъект или объект права? // Юридическая наука и правоприменение (V Саратовские правовые чтения): Сб. тезисов докладов Всерос. науч.-практ. конференции (г. Саратов, 1 - 2 июня 2012 г.). Саратов: Саратов. гос. юрид. академия, 2012. С. 117 - 118.
<3> См.: Галиновская Е.А. О правовых основах образования системы особо охраняемых природных территорий в России // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 28 - 34.
<4> Разъяснения по указанному вопросу были даны в письме ВАС РФ от 25 апреля 1995 г. N С5-7/ОЗ-236 "О Федеральном законе "Об особо охраняемых природных территориях" // Вестник ВАС РФ. 1995. N 7.
Модернизация рассматриваемого нормативного правового акта произошла в результате принятия ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" <1>. Из перечня ООПТ обоснованно были исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ <2>, поскольку им не свойствен ряд признаков, характеризующих уникальные природные места, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. С этого момента на имущественные отношения, складывающиеся по поводу земельных участков в ООПТ, не распространяется действие ФЗ от 3 декабря 2008 г. N 244-ФЗ "О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" <3>.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2013. N 295.
<2> Ранее территории традиционного природопользования также были отнесены к ООПТ. См.: первоначальный текст ФЗ от 7 мая 2001 г. N 49-ФЗ "О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. N 20. Ст. 1972.
<3> СЗ РФ. 2008. N 49. Ст. 5742.
С учетом особенностей режима использования земельных участков в ООПТ последние, согласно п. 2 ст. 2 ФЗ "Об ООПТ", подразделяются на следующие категории: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку п. 3 упомянутой статьи предусматривает возможность установления законами субъектов РФ иных категорий ООПТ регионального и местного значения <1>.
--------------------------------
<1> Например, в РТ в качестве других ООПТ могут дополнительно устанавливаться ООПТ местного значения в виде рекреационных местностей и природных микрозаказников (см.: ч. 1 ст. 142 Экологического кодекса РТ от 15 января 2009 г. N 5-ЗРТ (с изм. от 7 мая 2016 г.) // Ведомости Государственного совета Татарстана. 2009. N 1. Ст. 5).
В науке экологического права предлагается установить на федеральном уровне еще одну самостоятельную категорию ООПТ - водно-болотные угодья с закреплением их собственного правового режима. По этому поводу С.С. Скибин указывает, что такие природные объекты отвечают всем требованиям, предъявляемым к ООПТ, затрагивают интересы всего человечества в целом и регулируются Рамсарской конвенцией, которая не запрещает осуществление хозяйственной деятельности в пределах водно-болотных угодий международного значения, а лишь рекомендует в целях рационального природопользования внедрять соответствующие природоохранные процедуры по снижению негативного воздействия на водно-болотные угодья <1>.
--------------------------------
<1> См.: Скибин С.С. Особенности правового регулирования пользования недрами при ограниченной хозяйственной деятельности в пределах особо охраняемых природных территорий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. С. 10, 23; и др.
Обратим внимание на то, что создание ООПТ чаще местного значения (а иногда регионального и даже федерального <1>) обеспечивает сохранение и развитие городских природных территорий. Специально для реализации этой цели Л.П. Дехтеревой было введено понятие "особо охраняемая городская природная территория". Под ним понимаются находящиеся на территории города участки земли и водоемы с воздушным пространством над ними и другими природными объектами, на которых располагаются природно-административные комплексы, предназначенные для сохранения и восстановления природной среды города и выполнения природоохранных, научных, культурных, эстетических, рекреационных и оздоровительных функций с установленным для них полномочными органами режимом использования и особой охраны <2>. Они являются одним из основных элементов поддержания безопасной городской среды. С одной стороны, особо охраняемые городские природные территории обеспечивают устойчивое функционирование естественных экологических систем, выполняют средоформирующие и средозащитные функции, с другой - создают условия для нормальной жизнедеятельности человека, обеспечивают комфортную среду обитания и отдых в природном окружении <3>.
--------------------------------
<1> Например, национальный парк "Лосиный остров", расположенный в Москве.
<2> См.: Дехтерева Л.П. Правовой режим особо охраняемых городских природных территорий: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 15; и др.
<3> См.: Кузнецова А.В. Правовое регулирование деятельности по организации особо охраняемых природных территорий в городе Москве: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4.
Дата добавления: 2021-04-06; просмотров: 70; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!