УЧАСТКОВ В ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ 8 страница
--------------------------------
<1> См.: Сафин З.Ф., Нигматуллина Э.Ф. Некоторые вопросы регулирования земельных отношений в Республике Татарстан // Учен. зап. Казан. ун-та. 2009. Т. 151. Кн. 4. С. 126 (Сер. "Гуманитар. науки").
<2> См.: Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4. С. 144.
Обратим внимание на то, что анализируемая проблема затрагивается не только на доктринальном уровне. В последнее время на стыке природоресурсного и гражданского права российские суды все чаще принимают решения именно с учетом обеспечения разумного сочетания публичных и частных интересов. Так, Определением ВС РФ от 27 октября 2015 г. N 309-КГ15-5924 по делу N А07-21632/2013 <1> по заявлению о признании недействительным постановления органа местного самоуправления об изъятии земельных участков у собственников путем их выкупа решения нижестоящих судов отменены, а дело направлено на новое рассмотрение. При обосновании отказа суд, помимо прочего, указал и на обязательное соблюдение баланса публичных и частных интересов, в связи с чем Н.Н. Мельников правильно определяет значение актов высших судебных инстанций при рассмотрении споров, предметом которых является ограничение или прекращение прав на землю, состоящее в необходимости учета частных и публичных интересов и сбалансированности последних <2>. Аналогичным образом при проверке на конституционность норм ЗК РФ КС РФ неоднократно ссылался на гармонизацию публичного и частного интересов <3>.
|
|
|
--------------------------------
<1> СПС "КонсультантПлюс".
<2> См.: Мельников Н.Н. Значение правовых позиций высших судебных инстанций в обеспечении и защите частных и публичных интересов при ограничении и прекращении прав на землю // Юрид. мир. 2010. N 11. С. 41.
<3> См.: Определение КС РФ от 29 марта 2016 г. N 582-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Волгоградский завод железобетонных изделий N 1" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 3 статьи 65 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"; Постановление КС РФ от 22 апреля 2014 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности пунктов 2 - 6 статьи 13 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" в связи с жалобой граждан В.Л. Герасименко и Л.Н. Герасименко" // Вестник КС РФ. 2014. N 4; Определение КС РФ от 26 мая 2011 г. N 687-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Афанасьева Александра Юрьевича на нарушение его конституционных прав статьей 180 Гражданского кодекса Российской Федерации во взаимосвязи с его статьей 168 и абзацем пятым пункта 4 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации, пунктом 3 части первой статьи 16, статьей 17, частью второй статьи 20, статьей 56 и частью первой статьи 57 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии (дайджест официальных материалов и публикаций периодической печати). 2011. N 12. С. 182 - 184; Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. N 187-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гудкова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации" // СПС "КонсультантПлюс".
|
|
|
Представляется верным мнение, что современное российское гражданское право не является частным правом в чистом виде, поскольку существенная часть отношений, им регулируемых, обнаруживает публичную природу <1>. К ним относятся и отношения с таким объектом, как земельный участок в ООПТ, которые, как было уже показано, регламентируются как гражданским, так и специальным природоресурсным законодательством, носящим публичный характер.
|
|
|
--------------------------------
<1> См.: Бублик В.А. Публично- и частноправовые начала в гражданско-правовом регулировании внешнеэкономической деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 11.
У публичных и частных интересов как правовых категорий следует выделять общие и отличительные признаки. Их единство проявляется в том, что в обоих случаях речь идет о потенциальной доступности определенных благ или возможности соответствующего поведения. Дифференцирующим фактором является то обстоятельство, что в частном праве социальные блага достижимы при вступлении в правоотношения между физическими и юридическими лицами, когда отсутствует значимость для всех членов общества, отдельных его публичных институтов <1>; в публичном же праве интересы могут реализовываться лишь путем взаимодействия с государственными органами <2>. Используя обозначенные критерии, определим, в чем состоит частный, а в чем публичный интерес в отношении земельных участков в ООПТ.
--------------------------------
<1> См.: Горшунов Д.Н. Интерес в частном праве: вопросы теории. Казань: Изд-во Казан. ун-та, 2005. С. 83.
<2> Подробнее об этом см.: Малько А.В., Субочев В.В. Законные интересы как правовая категория. С. 200 - 201.
|
|
|
Публичный интерес заключается в поддержании благоприятной окружающей среды и устойчивости экологической обстановки на территории нашей страны, поскольку ООПТ, являясь общенациональным достоянием, имеют в первую очередь природоохранное значение. Для достижения такого результата необходимо определенное сотрудничество с государственной и муниципальной властью. Частноправовой же интерес выражается в том, что земельные участки в ООПТ как специфическое недвижимое имущество представляют собой один из элементов хозяйственной деятельности, приносящей в последнее время значительные доходы в сфере рекреации, туризма и спорта в рамках предпринимательства, а для граждан являются средством удовлетворения личных потребностей (дачное, коттеджное, жилищное, гаражное строительство) <1>. Разумеется, последний случай реализуется с помощью правоотношений, возникающих между юридически равными участниками, которые обладают имущественной самостоятельностью, а их воля автономна.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Лунева Е.В. Публичный и частный интересы в области отношений, объектом которых является земельный участок особо охраняемых природных территорий // Учен. зап. Казан. ун-та. 2012. Т. 154. Кн. 4. С. 112 (Сер. "Гуманитар. науки").
Анализ ст. 9 Конституции РФ дает основания полагать, что публичному интересу отдан приоритет перед частным в использовании земли и других природных ресурсов. Подобное первенство публичного интереса в использовании земельного участка в ООПТ законодатель закрепляет и в преамбуле к ФЗ "Об ООПТ". Существенный перекос в сторону публичного интереса в законодательстве о земельных участках в ООПТ объясняется тем, что экологические права граждан являются одновременно частью социальной политики России и принадлежностью достояния всех ее народов <1>. В связи с этим следует констатировать, что в законодательстве о земельных участках в ООПТ сосредоточено большое количество императивных норм, защищающих в первую очередь публичный интерес <2>. Поэтому неслучайно в действующем законе (ст. 129 ГК РФ) оборот земельных участков в ООПТ возможен только в пределах, допускаемых специальным законодательством: ЗК РФ, ФЗ "Об ООПТ". Следовательно, правовые нормы, регулирующие оборотоспособность земельных участков в ООПТ, используются вместе с правовыми нормами об охране их как ограниченном природном ресурсе. По этой причине следует, безусловно, согласиться с М.И. Васильевой, которая указывает на приоритет публичного экологического интереса перед частным хозяйственным интересом <3>. Аналогично о приоритете публичного интереса над частным в экологическом праве пишут Г.А. Мисник и Н.Н. Мисник <4>, в сфере регулирования земельных отношений - О.И. Крассов <5>.
--------------------------------
<1> См.: Боголюбов С.А. Соотношение публично-правовых и частноправовых средств в обеспечении экологических прав граждан // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 27.
<2> Подробнее о цели императивных норм в гражданском праве как о защите публичных интересов см.: Михайлов А.В. Роль императивных норм в правовом регулировании отношений между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2001. С. 11.
<3> См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве. М.: МГУ, 2003. С. 285.
<4> См.: Мисник Г.А., Мисник Н.Н. Публичные и частные интересы в экологическом праве // Государство и право. 2006. N 2. С. 35.
<5> См.: Крассов О.И. Право частной собственности на землю. М.: Юристъ, 2000. С. 38.
На наш взгляд, преобладание публичного интереса над частным в законодательстве о земельных участках в ООПТ в целом сказывается на частноправовых отношениях, элементами которых они являются. Своего рода особенности объекта, предопределенные первенством публичного интереса, формируют специфику гражданских правоотношений, поскольку видоизменение одной из составных частей системы <1> приводит к формированию отличительных черт всего структурного явления как единого образования. Благодаря последнему обстоятельству именно через объект происходит влияние публичного интереса на частноправовые отношения в виде усиления императивных начал. Эта взаимосвязь хорошо прослеживается в ограничении правомочия пользования обладателей земельных участков в ООПТ. Так, их собственникам и другим владельцам запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ. Указанные ограничения устанавливаются как в публичных, так и в частных интересах <2>. Кроме того, лимитирование прав субъектов в целях защиты публичных интересов по использованию земли косвенным образом способствует защите и частных интересов по функциональной пригодности земельного участка <3>. Причем определение объема прав землевладельцев, а также пределов вмешательства государства в их правомочия по владению и пользованию земельными участками является главной задачей установления оптимального соотношения публичного и частного интереса <4>. В пределах земель ООПТ также не допускается изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению.
--------------------------------
<1> Подробнее о правоотношении как о системном явлении см.: Протасов В.Н. Правоотношение как система. М.: Юрид. лит., 1991.
<2> Подробнее см.: Евсегнеев В.А. Собственность на землю в фокусе интересов // Журнал российского права. 2004. N 8. С. 74.
<3> См.: Ухлова Е.В. Публичное и частное в правовом регулировании ограничений прав граждан на землю // Экологическое право. 2009. N 5/6. С. 34.
<4> См.: Ахметшина Л.М. Аренда земли по российскому законодательству. С. 11.
Помимо этого, необходимо учитывать, что нахождение земельных участков в ООПТ в частной собственности является исключением из общего правила о принадлежности их публичному собственнику, что также направлено на поддержание окружающей среды в благоприятном состоянии. В п. 6 ст. 95 ЗК РФ прямо говорится о том, что только в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не сказывается негативно на землях ООПТ и не нарушает природоохранного режима.
Наглядным примером влияния публично-правового интереса на частноправовые отношения является предоставление гражданам и юридическим лицам в аренду земельных участков полигона государственного природного биосферного заповедника и земельных участков в соответствующих функциональных зонах национального парка в целях организации рекреационной, физкультурно-оздоровительной, спортивной и туристической деятельности. Указанное воздействие проявляется, во-первых, в том, что такое договорное регулирование определено, наряду с ФЗ, и в акте ведомственной принадлежности <1>, что характерно для публичного права. Во-вторых, до принятия решения о предоставлении в аренду земельных участков или о проведении торгов по передаче их в аренду территориальный орган Федерального агентства по управлению государственным имуществом осуществляет подготовку проектов договоров, которые согласовываются с Министерством природных ресурсов и экологии РФ. Согласование проекта договора аренды земельных участков в национальном парке происходит в порядке, установленном письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования <2>. Поэтому при заключении анализируемых договоров следует говорить об ограничении свободы их участников <3>, которое должно быть соотнесено как с частными, так и с публичными целями. Получение прибыли и удовлетворение других частных потребностей не должно препятствовать публичной цели - охране окружающей среды, поскольку договор в обозначенной области "выступает как средство обеспечения рационального использования природных ресурсов" <4>.
--------------------------------
<1> См.: Приказы Минэкономразвития России от 6 июля 2012 г. N 388 "Об установлении Порядка подготовки и заключения договоров аренды земельных участков, расположенных в границах специально выделенных участков биосферного полигона государственного природного биосферного заповедника" // Российская газета. 2012. N 221; от 12 июля 2010 г. N 293 "Об установлении порядка подготовки и заключения договора аренды земельного участка, расположенного в границах функциональных зон национального парка" (с изм. от 22 июня 2015 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 33.
<2> См.: письмо Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 16 марта 2007 г. N ОМ-04-34/2439 "О порядке согласования договора аренды земельного участка национального парка" // СПС "КонсультантПлюс". Документ утратившим силу официально признан не был.
<3> Подробнее см.: Лунева Е.В. Ограничение принципа диспозитивности в договоре аренды земельного участка национального парка // Материалы IX Междунар. науч.-практ. конференции "Татищевские чтения: Актуальные проблемы науки и практики" (19 - 22 апреля 2012 г.). Актуальные проблемы юридической науки. Тольятти: Волжский ун-т им. В.Н. Татищева, 2012. Ч. I. С. 354 - 359.
<4> Карягин Н.Е. Роль гражданско-правового договора в обеспечении рационального использования земель сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1990. С. 6.
Рассмотренные порядки заключения договоров аренды земельных участков в границах национальных парков и биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников содержат наряду с частноправовыми публично-правовые элементы, поэтому здесь необходимо бесконфликтно согласовать гражданско-правовые и публично-правовые средства регламентирования общественных отношений, т.е. осуществить коллизионное правовое регулирование <1>.
--------------------------------
<1> См.: Челышев М.Ю. О концепции оптимизации межотраслевых связей гражданского права // Юрист. 2007. N 3. С. 22.
Влияние публичного интереса на частноправовые отношения, возникшие в результате причинения вреда земельному участку в ООПТ, проявляется в установлении законодателем повышенной гражданско-правовой ответственности, которая соответствует правовой норме о том, что законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда (п. 1 ст. 1064 ГК РФ).
Вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах ООПТ, подлежит возмещению в соответствии с таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при отсутствии последних - по фактическим затратам на их восстановление (п. 3 ст. 36 ФЗ "Об ООПТ"). В свое время А.А. Рябов обосновал, что таксовая ответственность является разновидностью гражданско-правовой ответственности, поскольку содержит все признаки последней: материальный вред, нарушитель несет лишения имущественного характера и т.д. <1>. Возмещение вреда окружающей среде по утвержденным в установленном порядке таксам и методикам И.В. Баскакова относит "к повышенной имущественной ответственности, предусмотренной гражданским законодательством, публичный элемент которой проявляется в ее штрафном характере" <2>. Действительно, суммы, рассчитанные по таксовому методу, превышают фактическую сумму ущерба, причиненного земельному участку в ООПТ. Подобное обстоятельство возникло потому, что объекты природы не имеют товарной стоимости в отличие от обычного имущества, в связи с чем В.И. Романов определяет таксу как условную единицу "исчисления ущерба, причиненного природным объектам, которая устанавливается с учетом не только материального, но и экологического вреда" <3>. Такие теоретические положения были неоднократно подтверждены судебной практикой <4>. Кроме того, при проверке на конституционность п. 3 ст. 77 ФЗ от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (с изм. от 3 июля 2016 г.) <5> КС РФ указал, что окружающая среда обладает свойством самостоятельной нейтрализации негативного антропогенного воздействия, из-за чего возможность точного расчета причиненного ей ущерба сильно осложнена. Последнее обстоятельство позволило законодателю закрепить норму о том, что определение размера вреда окружающей среде осуществляется на основании утвержденных в установленном порядке такс и методик <6>. При этом согласно правовой позиции, выработанной судебной практикой <7>, проведение только одной рекультивации не является способом полного возмещения причиненного экологического вреда, а является лишь средством устранения препятствий к воссозданию экологической системы. В то же время считаем, что вред, причиненный земельному участку в ООПТ, который возмещается в натуре в соответствии с проектом восстановительных работ, в большей степени соответствует сбалансированному решению социально-экономических задач, поскольку здесь нет элемента повышенной ответственности <8>. В связи с этим в правовой доктрине не раз предлагалось закрепить приоритет натуральной формы возмещения в целях реального восстановления природного объекта <9>. Кроме того, денежная компенсация может быть использована на другие нужды, не связанные с земельным участком в ООПТ <10>. Последнее обстоятельство свидетельствует о необходимости существования правила о целевом использовании взыскиваемых средств <11>.
--------------------------------
<1> См.: Рябов А.А. Охрана права государственной собственности на природные ресурсы СССР: Дис. ... д-ра юрид. наук. Казань, 1984. С. 354 - 355.
<2> Баскакова И.В. Гражданско-правовые средства обеспечения охраны окружающей среды: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 8.
<3> Романов В.И. Гражданско-правовая ответственность за нарушение лесного законодательства Российской Федерации // Российская юстиция. 1998. N 9. С. 46.
<4> Определение ВАС РФ от 20 февраля 2013 г. N ВАС-1090/13 по делу N А46-17092/2011 // СПС "КонсультантПлюс".
Дата добавления: 2021-04-06; просмотров: 47; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!