Глава 1. Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты формирования финансового права
Историко-правовой и теоретико-методологический аспекты становления финансового права
Элементы финансовых систем и финансового права появились и применялись в Древнем мире. Исторические памятники, дошедшие до наших дней (Древний Египет - с IV тыс. до н.э., Древний Шумер - с начала III тыс. до н.э., включая законы Хаммурапи - 1792-1750 гг. до н.э.; Древний Иран - VIII-VI вв. до н.э. - "Авеста"; Древняя Индия - XXIII-XVIII вв. до н.э. - законы Ману, "Артхашастра"; Древний Китай - II тыс. до н.э. - III в. до н.э. - конфуцианство; Древняя Греция - XX-XVII вв. до н.э. - реформа Солона и Писистрата; V-III вв. до н.э. - Демокрит, Сократ, Ксенофонт, Платон, Аристотель; Древний Рим - V-III вв. до н.э. - реформы Сервия Туллия, Законы XII таблиц), дают примеры использования соответствующего финансово-правового инструментария и элементов финансовых систем. В Древнем Египте налог-рента составлял 30% с урожая, из которых 22,5% направлялись в государственную казну, а 7,5% получали храмы, осуществлявшие (в современной терминологии) администрирование по взиманию налогов и сборов*(5).
Большинство исследователей сходятся во мнении, что финансовое право как юридическая наука и самостоятельная отрасль законодательства постепенно сформировалось к середине XIX в.*(6) Вместе с тем известно, что возникновение государства привело к возникновению права, оба они взаимодействуют с экономикой, представляющей собой процессы общественного производства, обмена, распределения, потребления материальных благ и совокупность возникающих на этой основе общественных (экономических) отношений*(7). Отсюда можно предположить, что одновременно появились и финансово-правовые установления. В Египте финансовые операции осуществлялись еще в 2700 г. до н.э. Законы Хаммурапи предусматривали способы хранения финансовых средств и осуществления финансовых операций*(8).
|
|
|
Геродот отмечал, что "до времени царя Рампсинита... при хороших законах Египет достиг великого процветания. Однако его преемник Хеопс вверг всю страну в пучину бедствий"*(9). Геродот указывал: "Амасис также издал вот какое постановление египтянам: каждый египтянин должен был ежегодно объявлять правителю округа свой доход. А кто этого не сделает и не сможет указать никаких законных доходов, тому грозила смертная казнь. Афинянин Солон перенял из Египта этот закон и ввел его в Афинах. Еще и поныне он там сохранился как самый превосходный закон"*(10).
В Законах Хаммурапи (Древняя Месопотамия), законах Ману, "Артхашастре" (Древняя Индия), "Авесте" (Древний Ближний и Средний Восток), учении Конфуция, трактате "Гуань-цзы" (Древний Китай), трактатах Гомера, Пифагора, Ксенофонта, Сократа, Платона, Аристотеля (Древняя Греция) имеются положения, которые были связаны с финансами и финансовой деятельностью государства. Так, в трактате "Гуань-цзы" предлагалось ввести количественные нормы повинностей и изменять их исходя из ситуации в стране. В нем зафиксирована идея построения государственных финансов без прямых налогов. Для этого следовало заменить налоговые поступления в казну прибылью от эксплуатации природных ресурсов*(11).
|
|
|
Существенное значение для становления финансового права как системного правообразования имело римское право, получившее окончательное завершение в знаменитом своде "Corpus Juris Civilis" императора Юстиниана. "Явившись синтезом всего юридического творчества античного мира, римское право стало фундаментом для правового развития новых народов"*(12). Но в юридической литературе конца XIX - начала XX в. имеются и сдержанные его оценки. Отмечается, что "римское право не свободно от недостатков, как формальных, так и материальных. Формальные недостатки заключаются в отсутствии удовлетворительно выдержанной системы Юстиниановской кодификации... С материальной стороны римское право проникнуто принципом крайнего индивидуализма, который нередко обращается против тех, кто наиболее заинтересован в его сохранении"*(13). По мнению С.А. Муромцева, "требования жизни во всех цивилизованных странах далеко опередили потребности, об удовлетворении которых заботились юристы Древнего Рима, поэтому материального достоинства римского права недостаточно для ореола, окружающего этот предмет в системе современного университетского образования. ...Более правды заключается в ссылке на формальное достоинство римского права, но и она не выдерживает вполне строгой критики"*(14).
|
|
|
Вместе с тем уже в Древнем Риме (реформы Сервия Туллия) "каждый сообразно своему имущественному положению должен был платить подать, которая называлась tributes (трибут) или tributum. Подать не имела регулярного характера, а назначалась в случае надобности царем (rex imperat tributum)"*(15), "при счастливом исходе войны возвращалась плательщикам и имела, таким образом, скорее характер принудительного займа на время"*(16). "В период республики ведению сената (высшего административного органа) подлежало, в частности, высшее заведование финансами: регулирование государственного бюджета и распределение сумм между отдельными магистратами, контроль над бюджетным исполнением, чеканка монеты и т.д."*(17). "В период принципата рядом с государственной казной, находящейся в заведовании сената (aerarium), появляется казна императорская (fiscus). В период абсолютной монархии государственное управление находится в руках императорских чиновников (dignitates palatinac), выполнявших функции органов центрального управления. Наиболее важные из них: comes largitionum - заведующий государственной казной и финансами вообще; comes rei privatae - заведующий средствами, предназначенными на содержание двора, и др.". "В обязанности местных органов (декурионов - сенатов) входит взыскание государственных податей"*(18).
|
|
|
Уже приведенное позволяет согласиться с тем, что "объективная и полная оценка действующего финансового права и положений современной финансово-правовой науки невозможна без знания истории их развития"*(19).
Известно, что в 31 г. до н.э. Август (Октавиан) создал Римскую империю и ее финансовую систему. В провинциях Римской империи для налогообложения проводили переписи населения (ценз - census) под контролем прокуратора, являвшегося финансовым руководителем провинции (tabularium). Каждый являлся в определенный день к властям своей общины и представлял податную декларацию - profession. О порядке передачи этого документа указывает Ульпиан в Дигестах Юстиниана (кн. 50, тит. XV "О цензах").
Главным из прямых налогов был поземельный (tributum soli), составлявший одну десятую долю доходов, платили также подушную подать (tributum capitis). В компетенцию прокуратора входило взимание и косвенных налогов, включая:
1) налог с оборота в размере 1% (centisima reram benalium);
2) налог с оборота при торговле рабами в размере 4% (vicesima quita venalium mancipiorum);
3) налог за освобождение рабов в размере 5% (vicesima libertatis).
Можно предположить, что в античные времена было правовое обеспечение финансовой деятельности государства, поскольку император Август в своем политическом завещании указывает о расходах на армию, а также об иных государственных доходах и расходах*(20). Исследователями отмечено важное воздействие на регулирование финансовых отношений источниками исламского права "Китаб аль-харадж" (VIII в.), "Хидоя" (XII в.)*(21).
Обращение к трудам исследователей, жизнь и деятельность которых пришлись на период после распада Древнего Рима и до середины XIX в. (Аль-Фаради, Фома Аквинский, Данте Алигьери, глоссаторы, легисты, Никколо Макиавелли, Жан Боден, Гуго Гроций, Томас Гоббс, Бенедикт Спиноза, Шарль Луи Монтескье, Жан Жак Руссо, Томас Джефферсон, Франсуа Мари Вольтер, Иммануил Кант, Георг Гегель, Рудольф фон Иеринг, Иеремия Бентам, Джон Милль и многие другие), показывает, что их гениальные идеи и разработки, посвященные обществу, государству и праву, внесли существенный вклад в последующее развитие указанных феноменов и послужили фундаментальными основами формирования системности и структурированности современного права и законодательства.
Представляется, что рассмотрение любой актуальной финансово-правовой проблемы обусловливает необходимость обращения к ней в историческом аспекте*(22). Использование исторического метода при исследовании соответствующей юридической проблемы способствует уяснению того, "как тогда было", позволяет уяснить суть выработанных и применяемых юридических конструкций, показывает непреходящую роль и великое значение ratio scripta (писаного разума) римского права для человеческой цивилизации, обеспечивает преемственность в сохранении созданных ценностей и открытых объективных закономерностей. Возвращаясь к анализируемой нами проблеме, отметим, что указанный метод позволил выдвинуть следующее предположение.
В государствах Древнего мира, Средневековья вплоть до середины XIX в. действовали соответствующие финансовые системы, имеющие адекватное правовое обеспечение. Возможно, применяемые ранее финансово-правовые инструменты не отвечают современному представлению и пониманию. Полагаем, что общепризнанные сегодня финансово-правовые категории формализовались тогда в своеобразных правовых документах, которые в силу очевидных обстоятельств просто не сохранились и (или) не могли сохраниться до настоящего времени*(23). В литературе отмечается, что в государствах*(24) Древнего мира "прямые денежные сборы взимались с побежденных или попавших в зависимость, но только не с собственных граждан. Налог воспринимался воистину как выражение зависимости и дань победителю"*(25).
В современных отечественных исследованиях по финансовому праву рассматриваются вопросы, связанные с историей его развития*(26). Отмечается, что финансовое устройство Древней Руси складывалось начиная с конца IX в., в период объединения Древнерусского государства*(27). В научных трудах XIX в. указано, что особая роль в становлении финансовой системы России принадлежит реформам и деятельности Петра I. Важным является вывод о том, что славяне искони обитали в пределах русской равнины и поселились еще за несколько веков до Рождества Христова. Отсюда следует, что государственность и финансовая система использовались славянами задолго до IX в.*(28)
В зарубежной литературе указывается, что в "средние века понятия о бюджете (плане) не существовало. Например, общая роспись финансов на 1523 г., составленная французским правительством 1 мая 1523 г., представляет собой редкость. По существу, формирование государственных финансов находилось в руках сборщиков, откупщиков, дольщиков и иных посредников, создающих на этом поприще баснословные состояния. Начиная с XIII в. государства (Франция, Италия, Англия) стали прибегать к заимствованиям, т.е. возник институт государственного кредита (долга). Важную реорганизацию финансов провели в конце XVII в. в Англии, когда государство отказалось от посредников и стало само формировать государственные финансы и управлять ими. В 1714 г. была введена должность лорда-казначея, учреждено казначейство, которое надзирало за поступлением доходов в государственную казну"*(29).
Подчеркнем, что в Древнем мире и в период Средневековья отношение к налогам было сдержанное. Так, Жан Боден в труде "О государстве" (1577 г.) отразил мнение средневековой финансовой науки к налогам, указав, что к ним следует прибегать лишь в крайних случаях (бедствий и войн). Основными источниками формирования доходов государства были доходы от домена (королевского, государственного имущества) и регалий (привилегий на получение определенных видов государственных доходов).
Изложенное показывает, что создание финансовой системы государства, равно как и становление финансового права, было делом весьма сложным и долговременным, потребовавшим многотрудных усилий от науки, практики и государства. Справедливым представляется мнение выдающегося ученого XIX в. В.А. Лебедева. Он писал: "Финансовое законодательство существовало издавна, его возникновение, можно сказать, совпадает с возникновением государства, так как государство уже при самом зарождении нуждается в средствах для выполнения своих целей. Но законодательство того времени шло ощупью, допуская множество ошибок, и даже сложившаяся наконец финансовая наука редко имела голос в финансовой практике. Да и в настоящее время финансовое законодательство оставляет многого желать по части применения указаний финансовой науки к действующему праву"*(30).
Заметим, что нормы финансового права были закреплены в актах, ныне имеющих историческое значение, - законах Хаммурапи, Ману, кодексе Юстиниана, Русской Правде, Великой хартии вольностей и др. Последний акт, например, прямо запрещал королю взимать налоги без согласия парламента, предусмотрев, что "...ни щитовые деньги, ни пособия не должны взиматься в королевстве нашем иначе, как по общему совету королевства нашего"*(31). Сама по себе "наука финансового права возникла сравнительно недавно. Ее генеалогия не уходит дальше XIX в. В это время, когда завершилось становление буржуазного общества и деньги стали выступать как могучая сила, происходили невиданный рост числа финансово-правовых актов и их актуализация. Став совершеннолетней и самостоятельной, наука финансового права объединила их в отдельную отрасль права - финансовое право"*(32). И.И. Янжул считал, что "финансовая наука, если принимать в счет ее первых представителей - Юсти*(33) и Зонненфельса*(34), - едва может насчитать 150-200 лет своего существования, что, конечно, весьма немного для того, чтобы создать в полном совершенстве сложную общественную науку"*(35). Это мнение, высказанное им в 1899 г., не утратило своей актуальности и в начале XXI в.
Изучение истории вопроса показывает очевидную взаимосвязь и взаимообусловленность финансового права и экономики. Известно, что человеческое общество существует и развивается благодаря непрерывному воспроизводству. В Древнем мире люди вступали в экономические отношения, им были известны такие явления, как торговля, обмен, деньги, прибыль. Аристотель говорил о функциях денег и об их превращении в капитал, т.е. деньги, порождающие для собственника новые деньги. В Средние века в экономических отношениях господствовал меркантилизм, основной целью которого как монетарной системы наряду с накоплением драгоценных металлов в государственной казне было удержание денег в стране. Позднее меркантилизм был сориентирован на развитие производства, внешней торговли и активный торговый баланс (превышение экспорта над импортом)*(36).
Идеи и разработки исследователей, живших до XX в., имели и имеют непреходящее значение для развития и функционирования экономики и, соответственно, финансового права (У. Петти, П. де Буагильбер, Дж. Ло, Д. Юм, Ф. Кенэ, Ж. Тюрго, А. Смит, Д. Риккардо, И.Т. Посошков, В.Н. Татищев, И. Бентам, Томас Мальтус, М.М. Сперанский, Н.И. Тургенев, Ж. Сисмонди, Дж. Милль, Р. Оуэн, К. Маркс и др.). Талантливыми исследователями были открыты и объяснены фундаментальные явления, обусловленные экономическими отношениями, в частности: закон стоимости, кредит, бумажные деньги, причины кризисов, инфляция, трудовая теория стоимости, спрос и предложение, капитал, прибыль, количественная теория денег, денежное обращение, производство и воспроизводство, основной и оборотный капитал, межотраслевой баланс, финансы государства, налоговая система, экономический интерес и др. Все эти и иные научные открытия вошли в состав обязательных инструментов, используемых современными государствами, в частности, при осуществлении финансовой деятельности.
Примечательно, что в XX и в начале XXI в. не произошло принципиального изменения направлений государственных расходов, указанных еще У. Петти и А. Смитом. В XVII в. У. Петти приводит перечень статей государственных расходов, включающих: "1) оборону; 2) содержание правителей, главных и подчиненных; 3) отправление правосудия как в делах частных лиц друг с другом, так и между государством или обществом в целом и отдельными членами его, а также по исправлению и наказанию уже содеянных несправедливостей и преступлений, а равно предупреждению их на будущее время; 4) расходы на содержание пастырей человеческих душ и руководителей их совести; 5) расходы на школы и университеты; 6) расходы на содержание сирот, найденных и подкинутых детей, а также всякого рода немощных людей и тех, кто нуждается в получении работы; 7) последней статьей расходов могут служить расходы на дороги, судоходные реки, водопроводы, мосты, порты и другие предметы, нужные для пользования всех"*(37). А. Смит в сжатом виде излагает перечень расходов "государя или государства", включая в него расходы на оборону, на отправление правосудия, на общественные работы и общественные учреждения, на образование, на содействие торговле и мануфактурам и др.*(38)
Структуру финансового права, понимаемую как внутреннее строение финансово-правовых образований, наблюдаем и в российском правовом пространстве, формируемом под воздействием романо-германской правовой общности.
В России финансово-правовые нормы находим, в частности, в Судебнике 1589 г., Сводном судебнике 1606-1607 гг., Соборном уложении 1649 г., Новом торговом уставе 1667 г., Наказе Екатерины II 1767 г. Уложенной комиссии для целей совершенствования законодательства. Наказ, состоящий из 526 статей, объединенных в 20 глав, был подготовлен на основе трудов Ш. Монтескье, Ч. Беккариа, И. Юсти и других исследователей*(39). Следует отметить, что содержание упомянутых и принятых позднее*(40) финансовых правовых актов соответствует внутренней форме (структуре) права (норма права, ее элементы - институт - подотрасль - отрасль), равно как и архитектоника собственно документов.
Так, Устав о гербовом сборе 1900 г. охватывает 200 статей, объединенных в 10 главах, включенных в отделения, а также Инструкцию к Уставу, состоящую из глав, разделов и параграфов (вместо статей) и приложений. Устав и Инструкция детально регулировали институт гербового сбора. Указан перечень документов, актов, иных бумаг, подлежащих гербовому сбору в пользу казны (ст. 1). Устав предусматривал установление гербового сбора двоякого рода: 1) простого, взимаемого с бумаг, актов и документов; 2) пропорционального, исчисляемого в процентном отношении к сумме акта. Согласно ст. 7 Устава гербовому сбору предоставлялось то же преимущество в удовлетворении, каким пользовались недоимки по государственным налогам и сборам, кроме недоимок, числящихся на недвижимых имениях. По ст. 6 Устава давностные сроки на взимание гербового сбора не распространялись. Установлены основания, порядок, размеры взимания гербового сбора, ответственные лица и учреждения, льготы и освобождения по объектам и субъектам, порядок отчетности, ревизии (проверок), а также ответственность лиц, виновных в нарушении финансово-правовых предписаний. Решением Государственного Совета были предусмотрены также вводные и переходные положения, связанные с введением Устава в действие.
Таким образом, институт гербового сбора обладал необходимым алгоритмом урегулированности, основанным на четко построенном соблюдении уровней (элементов) структуры финансового права и структуры финансово-правовых актов (Устава и Инструкции).
С начала XI в. "развитие бюджета представляло собой постепенный переход от простого счетоводства к составлению сначала частных росписей, потом отдельных смет государственных доходов и расходов, пока не появилась наконец общая смета в виде бюджета в его современном понимании (1863 г.)"*(41). Только в 1906 г., по мнению А.А. Никитинского, "появляются зачатки бюджетного права"*(42). Представляется, что сама по себе структурированность финансово-правовых установлений разных временных периодов показывает объективность многоуровневой структуры финансового права (внутренней формы).
Достижения российской науки финансового права и российского законодателя, материализованные в XIX - начале XX в., в период с 1917 по 1991 г. в значительной мере и по известным обстоятельствам практически не воспринимались правовой реальностью советского периода.
К началу XX в. становится очевидным, что деятельность и дальнейшее развитие общества и государства в части, связанной с формированием и использованием финансов, осуществляются или должны осуществляться с учетом действия объективных закономерностей экономики. Соответственно перед финансовым правом встала задача поиска и разработки адекватной системы юридических инструментов, обеспечивающих реализацию открытых объективных закономерностей. Анализ показывает, что указанная задача получила соответствующую разработку в научных трудах и практической юриспруденции*(43). Отмеченный период характеризуется расцветом русской финансовой школы (М.М.Сперанский, Н.И. Тургенев, М.Ф. Орлов, Н.Х. Бунге, Ф.Б. Мильгаузен, И.Ю. Патлаевский, В.А. Лебедев, И.И. Янжул, С.Ю. Витте, И.Х. Озеров, П.П. Гензель, И.Т. Тарасов, В.Н. Твердохлебов и др.). Следует заметить, что в России наука о финансах (финансовая наука) развивалась в системе юридических наук*(44).
Однако XX столетие, внедрив на территории России социалистическую систему хозяйствования (плановую экономику) и советскую финансовую систему, уготовило финансовому праву роль "проводника", обеспечивающего исполнение решений коммунистической партии (КПСС). В советский период жизни страны вопреки насаждаемому индифферентному отношению к праву (которое должно было отмереть после полной победы коммунизма), само право, включая право финансовое, сохранилось и даже развивалось. В период с 1917 по 1992 г. на развитие финансово-правовой мысли в Советском Союзе существенное значение оказали исследования, разработки, научные труды таких ученых, как A.M. Гурвич, С.А. Котлеревский, М.Д. Загряцков, А.А. Соколов, Е.А. Ровинский, М.И. Пискотин, Н.А. Куфакова, P.O. Халфина, С.Д. Цыпкин, Н.И. Химичева, Л.К. Воронова, В.В. Бесчеревных, К.С. Бельский, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский, А.Н. Козырин, А.И. Худяков и др.*(45)
В Конституции (Основном Законе) СССР 1977 г.*(46) было предусмотрено, что ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежат "разработка и утверждение единого государственного бюджета СССР, утверждение отчета о его исполнении; руководство единой денежной и кредитной системой, установление налогов и доходов, поступающих на образование государственного бюджета СССР, определение политики в области цен и оплаты труда" (ст. 73). Согласно ст. 158 Конституции РСФСР*(47) государственный бюджет РСФСР являлся составной частью единого государственного бюджета СССР (равно как и государственные бюджеты других четырнадцати союзных республик).
Советское финансовое право отражало мощную централизацию финансовых средств в руках верховной власти. Ею, по сути, был ЦК КПСС (Центральный комитет КПСС), вернее, Политбюро ЦК КПСС, поскольку проекты государственного плана экономического и социального развития и государственного бюджета в обязательном порядке проходили неформализованную, но реальную стадию рассмотрения и одобрения Политбюро. Лишь после указанной стадии план и бюджет выносились на рассмотрение и утверждение Верховного Совета СССР. Причем совместное заседание обеих палат (Совета Союза и Совета Национальностей Верховного Совета СССР) проходило в течение двух-трех дней.
Примечательно, что ежегодный закон СССР о государственном бюджете на соответствующий год по содержанию был предельно лаконичным и включал лишь 3-4 статьи. В непосредственном распоряжении центральной власти СССР (союзном бюджете) сосредоточивалось более 90% финансовых ресурсов страны*(48). Подобная концентрация позволяла решать глобальные задачи (создание мощного военно-промышленного комплекса, космической промышленности, освоение космоса и др.) при одновременной минимизации уровня и качества жизни советских граждан. Вместе с тем в советский период при формировании советского финансового права наблюдается стремление к его структурированности (нормы - субинституты - институты - разделы (подотрасли) - отрасль).
Изложенное, а также иной исторический материал, связанный с финансами и финансовой деятельностью государства, позволяют предположить, что:
1) становление финансового права как феномена, обладающего собственной логикой и парадигмой, происходило одновременно с появлением обменных (денежных) операций и возникновением государства. Фрагментарность содержания и незначительность финансово-правовых источников, дошедших до настоящего времени (за изъятиями, связанными с регулированием эмиссии и обращения денег, а также налогов), свидетельствуют наряду с иными причинами и обстоятельствами о медленном процессе "кристаллизации" финансово-правовых конструкций, используемых для формирования государственных финансов, о "закрытости" финансово-правового регулирования, когда вместо широкого обнародования власти применяли финансово-правовые средства в режиме конфиденциальности.
Имеются основания полагать, что началом формирования финансовой системы государства в современном ее понимании, включая институт "государственных финансов", послужили отказ государства от услуг посредников и последующее непосредственное осуществление им функций создания и управления финансовыми ресурсами без делегации их кому бы то ни было;
2) становление финансового права как самостоятельного правообразования (отрасли права) было предопределено прежде всего возникновением и развитием таких фундаментальных элементов экономических отношений, как деньги, бюджет, налоги, государственный кредит, которые не только обрели "покровительство" со стороны государства, но и перешли в его исключительное ведение. Государственно-властное опосредование этих элементов имело и имеет конституирующее значение, поскольку государство, устанавливая денежный оборот (горизонтальный и вертикальный), одновременно создает соответствующие правовые институты. Природа последних по своей сущности является публичной и характеризуется неразрывной связью с государством и его внутренними и внешними функциями.
При формировании и применении финансового права следует учитывать то обстоятельство, что действующая правовая система не предполагает и не должна допускать никакой конкуренции, никакого противостояния или противоборства между предписаниями права частного и права публичного, поскольку представляет собой единый юридический механизм в обществе*(49).
§ 2. Состояние научной разработанности категорий "система финансового права", "структура финансового права" и "система финансового законодательства" в современный период
Понимание и корреляция системы и структуры финансового права имеет важное значение для решения вопросов теории и практики в сфере финансов.
Согласно И. Канту "право - это совокупность условий, при которых произвол одного (лица) совместим с произволом другого с точки зрения всеобщего закона свободы"*(50). Финансовое право, будучи неотъемлемой составной частью российской правовой системы, представляет собой действующую и развивающуюся систему. В юридической литературе указывается, что "системность общественных отношений наделяет право соответствующими качествами, предопределяет его структурное построение"*(51).
Философская наука определяет систему как множество элементов, находящихся в отношениях и связях между собой, которое образует определенную целостность, единство*(52). Вместе с тем система как образование (целостность) не является некоей совокупностью взаимосвязанных элементов, поскольку, по справедливому утверждению Аристотеля, целое больше суммы его частей. Под структурой (лат. structura - строение) понимается строение (внутренняя форма) организации системы, выступающее как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами*(53). Сам по себе переход от описания к объяснению, от явлений к сущности совпадает с познанием структуры исследуемой системы российского финансового права.
В юридической науке категории "система" (правовая система, система права) и "структура" применяют издавна*(54). Вместе с тем обращение к научным трудам ученых-правоведов XX - начала XXI в. показывает, что содержание упомянутых категорий трактуется различно*(55). В частности, в "теории права существует лингвистический парадокс, когда термины "система права" и "правовая система" означают существенно различные понятия о праве. Однако никто не различает термины "норма права" или "правовая норма" или "применение права" и "правоприменение" и т.п."*(56).
Советский энциклопедический словарь определяет "систему права" как совокупность отраслей действующего права данного государства*(57). В Большом юридическом словаре "система права" раскрывается как строение национального права, заключающееся в разделении единых по назначению в обществе внутренне согласованных норм на определенные части, называемые отраслями и институтами*(58). В Толковом словаре русского языка указано, что система - это нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей. Структура - это строение, внутреннее устройство*(59).
Однако названные словари, в отличие от научных трудов, не содержат определения категории "структура права". Исследователи отмечают, что "для финансового права, как и для других направлений в праве, в качестве системы методологических оснований исследовательской деятельности выступает теория государства и права, поскольку она в комплексе содержит достаточный инструментарий адаптированных подходов к анализу финансово-правовых явлений. В свою очередь, методологией теории государства и права является система общенаучных методов познания, разработанных философией. Роль теории государства и права для целей развития науки и отрасли финансового права, наряду с прочими моментами, заключается в том, что она обеспечивает включение финансового права как подсистемы в общую систему национального права"*(60).
Следуя позициям философской науки и общей теории права, будем исходить из того, что система - это целое, состоящее из взаимосвязанных частей, а структура - это строение, взаиморасположение элементов в системе. С этой точки зрения российскую правовую систему составляют система конституционного, система административного, система гражданского, система финансового права и система других отраслей. В свою очередь, система финансового права включает структуру финансового права как свою внутреннюю форму, которая взаимодействует с внешней формой (системой финансового законодательства). Система финансового права также охватывает ряд элементов общего порядка, в частности финансовую политику, финансовую систему, и находится во взаимосвязи с факторами экономической действительности (финансами, собственностью, промышленным производством и др.)*(61).
Известно, что для любой отрасли права (и системы права) фактор стабильности имеет существенное значение. Финансовое право в этом смысле не является исключением. Вместе с тем его содержание коррелирует с показателями реальной экономической действительности. Их изменения влекут изменения в регулятивном воздействии финансово-правового регулирования. Одни предписания приостанавливают свое действие, другие отменяются, вводятся иные положения и т.д. Отчетливо обозначенная специфика системы финансового права проявилась в период международного финансово-экономического кризиса 2008-2010 гг. Именно тесная связь с экономикой*(62) требует от системы финансового права гибкого сочетания факторов стабильности и динамичности, в первую очередь оперативной реакции на изменившиеся финансовые отношения. Отметим, что при реализации указанных факторов осуществляется не просто "замена" одной финансово-правовой нормы другой либо аннулирование той или иной финансово-правовой нормы. Применяется системный подход, "переналадка" отдельных частей либо крупных блоков финансово-правового механизма при одновременной их гармонизации с предписаниями иных отраслей права, корректировка или смена целей финансово-правового регулирования.
Структура финансового права представляет собой внутреннее строение единой и самостоятельной отрасли российского права и включает последовательно расположенные и взаимодействующие основные элементы системы: финансово-правовые нормы (их элементы); группы норм (ассоциации); субинституты; институты; подотрасли. Названные элементы объединены единым целеполаганием и предметом регулирования. Очевидно, что структура финансового права основана на догме права, положения которой являются фундаментальными с позиции теоретико-методологической и с точки зрения правоприменения. Конечно, эта структура не может не учитывать современные требования и возможности (информационные технологии), отвечать на вызовы современности.
Фундаментальное значение структуры (внутренней формы) подтверждено исторической практикой и имеет объективную основу, ибо сама по себе финансово-правовая норма - это объективная реальность, поскольку она регулирует реально существующие финансовые отношения. Поэтому учет законодателем требований современности при создании финансово-правовой нормы, финансового нормативного акта не освобождает его от воздействия закономерностей, связанных со структурой финансового права.
Финансовое право, будучи элементом правовой системы, само является системным образованием, и его основные инструменты (нормы, институты, подотрасли) достигают ожидаемого результата благодаря системному воздействию на регулируемые им отношения. С этой точки зрения существенным является понимание соотношения структуры финансового права и системы финансового законодательства.
Структура финансового права сама по себе является построением элементов и поэтому представляет собой внутреннюю форму финансового права. Вместе с тем в философском отношении структура финансового права является содержанием, а система финансового законодательства, будучи внешней формой финансового права, есть форма последнего. Известно положение Г.В.Ф. Гегеля о том, что "содержание и форма в одинаковой степени важны, нельзя считать содержание существенным и самостоятельным, а форму - несущественной и лишенной самостоятельности, в этом диалектическом единстве не существует содержания без формы"*(63). Отсюда следует, что импликация структуры финансового права и системы финансового законодательства носит объективный характер. Очевидно, что интересы общества и государства требуют единства финансового права, ясности и определенности, а также интеллигибельности (понятности) его содержания. Вместе с тем очевидно и то обстоятельство, что фундаментально разработанная теория финансового права обусловливает правильное руководство практической деятельностью, т.е. процессами правотворчества, правопонимания и правоприменения, включая судебную практику и правовую деятельность в сфере финансов.
Следует отметить, что в философской и юридической науках сформулирована иная позиция относительно парной категории "форма - содержание". По И. Канту, "форма - это то, что содержит. Форма есть некоторое сопряжение или напряжение такое, что оно может держать. То, что держится, - то и будет содержанием. ...Форма как возможность структуры, форма как нечто, что лежит в области полноты, есть для Канта такое образование, от свойств которого все остальное в мире зависит, в том числе и социальные проблемы... По Канту, если есть инстинкт правды, то инстинкт правды будет у вас в головах, но действовать будет форма. И лишь она своей содержательностью может нейтрализовать неизбежные человеческие пути и их корригировать. ...Проблема в том, чтобы в самой форме не было оснований для зла и несправедливости"*(64).
С.С. Алексеев полагал, что "идеи Канта о форме и содержании - это, наряду с мыслью о высокой значимости формы вообще, идеи о собственной ценности права как особой объективной (практической) реальности... Между тем объективное право по отношению к предметам, процессам, задачам и целям, которые оно опосредствует, конечно, может быть охарактеризовано как определенная форма. Но эту "форму" нельзя сводить... к одним лишь документам, формальным правилам, формальным актам, ...в лучшем случае - просто к законам, к детально простым требованиям и нормативам юридической техники"*(65).
Мощным стимулом для развития науки финансового права и формирования нового финансового законодательства стало изменение в России системы экономических отношений. В литературе отмечается, что прежняя система финансового права претерпевает существенные перемены из-за изменений самой материи финансово-правового регулирования*(66). Высказано суждение о том, что "финансовое право прошло в своем историческом развитии длительный путь, результатом которого стало превращение отдельных разрозненных нормативных предписаний в суперотрасль, положение которой в системе российского права обусловлено значимостью регулируемых общественных отношений"*(67).
Начиная с 1992 г. происходит бурное развитие финансово-правовой научной мысли (защищены десятки докторских и сотни кандидатских диссертаций*(68); опубликовано значительное количество монографий, учебников, учебных пособий, научных и методических работ; появился ряд журналов; во многих вузах созданы кафедры финансового права; проводятся международные, общероссийские, региональные конференции и совещания, посвященные проблемам теории и практики финансового права, образована Международная ассоциация финансового права и др.).
Вместе с тем развитие науки финансового права и достигнутые ею результаты не получили адекватного отражения в действующем финансово-правовом массиве: "Нередко создается впечатление, что законодатель вообще не ощущает единства финансового права и ведет противоречивую деятельность "поинститутно"*(69). С приведенным суждением нельзя не согласиться. Вместе с тем знаемость причин некоей разнонаправленности научной деятельности и действий законодателя (отсутствие рекомендаций финансовой науки либо их неинструментопригодность; отсутствие эффективных форм взаимодействия между властью и наукой и др.) и преодоление этих обстоятельств повысят эффективность финансового права. Очевидно, что указанная проблема нуждается в самостоятельном рассмотрении и последующем разрешении. Вместе с тем полагаем, что мультилатерность (разнонаправленность) результатов деятельности представителей науки финансового права и законодателя целесообразно существенным образом изменить, поскольку иное вызовет нежелательное финансово-правовое регулирование экономических отношений*(70).
Исторической практике и современному периоду известны мультилатерность (разнонаправленность) подходов по созданию финансового законодательства, когда деятельность законодателя и результаты исследований науки финансового права имеют несовпадающие векторы развития. Полагаем возможным и целесообразным изменить сложившуюся практику прежде всего путем создания Исследовательского центра финансового права при Президенте России, в числе задач которого одними из главных явились бы подготовка и (или) экспертиза финансовых законопроектов на основе достижений юридической науки и потребностей, вызванных финансовой деятельностью государства, а также разработка и последующее утверждение в установленном порядке Концепции развития финансового законодательства Российской Федерации на текущий период и на длительную перспективу.
Строительство финансового законодательства Российской Федерации должно быть осуществлено на основе пандектной системы путем подразделения норм финансового права на Общую и Особенную части, что обеспечит их конвергенцию с нормами и институтами других отраслей российского права, способность к необходимой систематизации финансового законодательства и эффективность его применения.
Анализ развития отечественной науки финансового права свидетельствует о наличии в ней ряда нерешенных проблем, среди которых особую актуальность и фундаментальное значение имеет системное формирование Общей части и Особенной части финансового права, адекватных современным требованиям и с позиции догмы права полностью инструментопригодных. Представляется, что в решении этой сложной задачи науке финансового права следует двигаться целенаправленно и последовательно, избегая "революционных потрясений", равно как и сциентизма, имея в виду трансформацию определенной научной позиции (доктрины) в своеобразные "знания - власть"*(71).
Отметим, что импликация структуры финансового права и системы финансового законодательства имманентна и должна быть таковой постоянно, поскольку изъяны в элементах структуры финансового права рецепируются действующим финансовым законодательством и наносят ущерб желаемым финансово-правовым результатам, распространяющим свое действие за пределы сферы финансов. Представляется, что сама по себе структура финансового права обеспечивает определенность и является константой и доминантой, безусловно способствующей осуществлению систематизации финансового законодательства как важнейшего этапа научного познания объективной правовой реальности и правоприменительной практики. Наряду с указанным исследование и уяснение структуры современного финансового права обеспечивают адекватное право-понимание финансово-правовой реальности.
В юридической науке высказаны различные суждения относительно сущности, природы и содержания системы финансового права и законодательства. Так, в общей теории права находим разные точки зрения на понимание системы права.
В начале прошлого века отмечалось, что "система права предполагает следующее. Во-первых, анализ норм права, подразделяемых на нормы общего (абстрактного) значения и нормы местного (специального) значения. Во-вторых, открытие общих руководящих принципов права, по отношению к которым отдельные нормы представляются лишь частными выводами. В-третьих, использование приема юридической конструкции, имея в виду определение природы конкретного правоотношения. В-четвертых, формирование общих понятий, благодаря которым нормы права группируются в институты и другие крупные подразделения. Общие понятия приводятся в логическое соотношение между собою и размещаются в логическом порядке, соответствующем их взаимному отношению. Так получается система права"*(72).
С точки зрения современных авторов, система права - это внутренняя структура права, состоящая из взаимосогласованных норм, субинститутов, институтов, подотраслей и отраслей права. Законодательство, как и право, имеет свою систему, под которой понимается его внутреннее строение. Система права выступает в качестве содержания, а система законодательства - в качестве формы. Система права складывается объективно в соответствии с существующими общественными отношениями. Система законодательства преимущественно субъективна, ибо зависит от законодателя*(73).
Во времена Союза ССР под системой финансового права предлагалось понимать единство, взаимосвязь и дифференциацию финансово-правовых норм по разделам*(74), институтам с учетом особенностей содержания регулируемых ими общественных отношений*(75). По мнению отдельных авторов, система финансового права - это внутреннее распределение норм по отдельным финансово-правовым институтам в соответствии с особенностями финансовых отношений, регулируемых этими нормами*(76). Сегодня ряд ученых считают, что система финансового права как совокупность нормативных установлений государства включает две части - Общую и Особенную, имеющие свою архитектонику и содержание*(77).
В науке финансового права проведено исследование, в котором рассмотрение структуры финансового права связано с определением вопросов Общей части и проблем, относящихся к Особенной части, имея в виду традиционные подотрасли и отраслевые институты, а также учетное право*(78).
Высказано суждение, что "система финансового права должна строиться с учетом двух критериев: экономического и правового. Экономическим критерием формирования системы финансового права являются существующая финансовая система и обслуживающие ее движение финансовые потоки, а правовым критерием систематизации финансового права служит правовая классификация имущественных отношений"*(79).
С точки зрения ряда авторов, в системе финансового права находит отражение объективно существующая система государства, а единство финансовой системы выражается в общем построении системы норм и принципов финансового регулирования*(80).
Обосновывается, что финансовое право, будучи динамично развивающейся отраслью права и сложным правовым образованием, включающим большое количество правовых норм, требует внутреннего структурирования, т.е. существования в виде определенной системы. "Система финансового права - это его внутреннее строение, объединение финансово-правовых норм в определенной последовательности, обусловленной системой общественных отношений, складывающихся в сфере финансовой деятельности государства"*(81). Некоторые исследователи исходят из того, что "бюджетное право, являясь самостоятельной группой правовых норм финансово-правовых отраслей, обладает сложной структурой и выступает в качестве подсистемы этих отраслей*(82).
Н.И. Химичева писала, что "финансовое право, являясь отраслью права, состоит из множества финансово-правовых норм, совокупность которых выражается в сложной целостной системе. Внутри этой единой системы финансово-правовые нормы в определенной последовательности и взаимосвязи группируются в различные институты и более крупные подразделения. Группировка финансово-правовых норм зависит от особенностей и взаимодействия регулируемых ими финансовых отношений, т.е. имеет объективную основу. Однако право не только отражает общественные отношения; его предназначение - регулировать и активно воздействовать на них. Поэтому на построение системы финансового права, группировку его норм, формирование институтов оказывают влияние и потребности практики. Система российского финансового права - это объективно обусловленное системой общественных финансовых отношений внутреннее его строение, объединение и расположение финансово-правовых норм в определенной последовательности. В системе финансового права выделяются части, разделы, подотрасли, институты. Наиболее крупные подразделения российского финансового права - части: Общая и Особенная. Обоснование их выделения в финансовом праве и определение содержания каждой из них относится к важным достижениям отечественной правовой науки"*(83).
Предлагается понимание системы финансового права как "совокупности частей и элементов финансового права, характеризующих его внутреннее строение и обособляющих его от иных отраслей права. Система финансового права получает выражение в объединении единых по юридической природе элементов в структурно упорядоченное целостное единство, обладающее относительной самостоятельностью, устойчивостью, автономностью и взаимодействующее с внешней средой"*(84).
Высказано суждение о том, что "система финансового права - это сетевая структура, в которой может быть вычленено множество различных иерархических подсистем. Структура финансового права не может быть сведена к древовидной"*(85).
Ряд ученых считают, что "система финансового права - это такое распределение норм финансового права по группам и их построение в определенной последовательности, которые позволяют наглядно увидеть эти группы в их единстве. Система финансового права есть научно организованная совокупность, распределенность по подотраслям и правовым институтам, которые образуют отрасль - финансовое право"*(86).
Доказывается, что и система права, и система законодательства не являются застывшими. "Они находятся в постоянном изменении в связи с быстрым поступательным развитием общественных отношений. Некоторые правовые институты изменяются, ликвидируются, другие создаются или преобразуются в подотрасли. В составе институтов появляются небольшие субинституты и даже миниинституты, содержание которых существенно изменилось". Отметим, что автор этого вывода отождествляет систему финансового права и структуру финансового права, рассматривает их как однопорядковые категории*(87).
Отметим, научные воззрения правоведов на систему финансового права были подвергнуты монографическому исследованию*(88).
В современной науке финансового права сложилась определенная общность воззрений на категорию "система финансового законодательства": система финансового законодательства рассматривается в качестве источников финансового права (В.В. Бесчеревных, О.Н. Горбунова, С.В. Запольский, В.В. Гриценко, К.С. Бельский, Л.К. Воронова, М.В. Карасева, Ю.А. Крохина, С.В. Мирошник, В.А. Парыгина, Е.В. Покачалова, А.А. Пилипенко, И.В. Рукавишникова, А.Д. Селюков, Э.Д. Соколова, А.А. Тедеев, Н.И. Химичева, А.И. Худяков, С.Д. Цыпкин, И.А. Цинделиани и др.). Подчеркнем, что известная совокупность финансовых нормативных правовых актов сама по себе является системообразующим фактором.
Изложенный обзор суждений, позиций, мнений и выводов позволяет остановиться на следующих моментах. Во-первых, значимость анализируемых категорий имеет не только теоретико-методологическую, но и практическую ценность. Во-вторых, проведенные исследования финансово-правовой материи в рассматриваемом аспекте с очевидностью свидетельствуют о создании фундаментальной основы, наличие которой позволяет уяснить природу существенных элементов финансового права, исследовать действующий финансово-правовый массив и выполнять научные разработки, как требуемые текущим моментом, так и спроецированные на средне- или долгосрочную перспективу (формирование научного задела). В-третьих, фундаментальные изменения в 1991 г. экономических отношений требуют сегодня перехода от "блокового" и "точечного" создания финансово-правового массива к концептуальному уровню построения системы финансового законодательства.
Считаем справедливым мнение ряда ученых-правоведов (О.Н. Горбунова и др.) о необходимости принятия основополагающего финансового нормативного правового акта. Представляется, что им должен стать федеральный закон "Основы финансового законодательства Российской Федерации". Его архитектоника и содержание существенным образом могли бы воздействовать на гармонизированное совершенствование прежде всего Общей части финансового права*(89).
Полагаем, что развитие финансово-правовой мысли, финансового законодательства и его правоприменения позволяют предположить следующее. Система финансового права, охватывая внутреннюю форму - структуру финансового права, этим не ограничивается, включая в себя не только организованную совокупность финансово-правовых норм, но и правопонимание применяемых норм, юридических конструкций, отражает взаимосвязь и взаимодействие с финансовой системой, финансовой политикой, а также с рядом факторов экономической действительности (финансами, собственностью, промышленным производством, национальным богатством России), а также судебную, судебно-арбитражную практику и практику Конституционного Суда РФ. Воздействие на систему финансового права оказывают и будут оказывать факторы, относящиеся к ведению международного финансового права (участие России в составе "Группы двадцати", создание и деятельность ЕАЭС, иных международных и межгосударственных структур, институтов и организаций). Представляется, что существенное воздействие на систему финансового права оказало присоединение России к Всемирной торговой организации (ВТО)*(90).
Вместе с тем введению соответствующего международного правового акта в российскую правовую систему (его подписание, присоединение к нему и др.) должны предшествовать понимание цели этого документа, анализ согласованности его содержания с положениями национального законодательства, соблюдение интересов национальной безопасности. С этой точки зрения вызывают вопросы положения международного документа, подготовленного Советом финансовой стабильности (FSB) и оформленного странами - членами "Группы восьми" в октябре 2011 г.*(91), который предполагает применение в отношении лиц, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации, предписаний, не конвергированных с нормами российского законодательства, и контрастирует с положениями законодательства о национальной безопасности.
Система финансового законодательства, по сути, находит отражение в Особенной части финансового права. В науке финансового права неоднократно отмечалась необходимость последовательного распределения крупных подразделений финансового права, а также иных правообразований, подпадающих, по мнению ряда ученых, под финансово-правовое воздействие.
Дата добавления: 2018-09-22; просмотров: 274; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!