Пути и перспективы совершенствования межбюджетных отношений
Бюджетный федерализм может быть эффективным средством разрешения бюджетных, налоговых и других финансово-экономических противоречий в Российской Федерации, фактором обеспечения единства экономического пространства, роста экономического потенциала страны и укрепления Российского государства. Для достижения этой стратегической цели отношения бюджетного федерализма Должны совершенствоваться и развиваться в соответствии с объективными закономерностями и интересами Российского государства. Поэтому принята «Программа развития бюджетного федерализма Российской Федерации на период до 2005 г.».
Возникает необходимость определить новое положение, содержание и роль федерального бюджета в экономической политике, бюджетной системе и принципиальные особенности его отношений с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами. Имеются два подхода к данному процессу: становление бюджетной системы с сильным федеральным бюджетом или же децентрализация бюджетных взаимосвязей и сжатие федерального бюджета до минимально необходимых расходов на содержание федерального центра. Интересы государства и необходимость единства в реализации рыночной политики требуют проведения линии на формирование федеративной бюджетной системы рыночного типа с сильным федеральным бюджетом. Тенденции децентрализации бюджетной системы, налогов, собственности и финансовых ресурсов не могут отменить того, что экономические и социальные процессы, связанные с рыночным развитием, требуют усиления и централизации многих функций государства, в том числе регулирующей и социальной. Поэтому наряду с укреплением и развитием доходной базы субъектов Федерации и местных бюджетов и решением ими проблем бюджетной самодостаточности в России есть потребность в сильном федеральном бюджете, в централизации существенной доли ВВП. Федеральный бюджет должен быть одним из главных рычагов в системе государственного регулирования рыночных процессов, проведения региональной политики, обеспечивать стратегию экономического развития, выравнивание финансовой обеспеченности регионов, сохранение единого социального пространства.
|
|
Позиции сильного федерального бюджета должны подкрепляться сильной бюджетной политикой. Федеральный бюджет не нужно использовать как инструмент оплаты внешних долгов, взятых не на решение экономических задач, а на содержание политического режима и проведение курса реформ, не отвечающих интересам России. Принципами бюджетной политики являются: активная роль бюджетной системы в создании условий экономического роста и формировании источников накопления; использование бюджета как фактора стимулирования и поддержки отечественного капитала; создание условий для реализации общенациональной политики социальной безопасности; обеспечение посредством бюджетной системы и бюджетной политики финансовой и общегосударственной безопасности государства.
|
|
Повышение роли федерального бюджета должно проявиться в усилении его координирующей и стабилизирующей функций, формировании нового механизма взаимодействия с бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами в условиях их самостоятельности и взаимозависимости, создании условий для эффективного функционирования государственной власти.
Укрепление федерального бюджета как основы устойчивости всего здания бюджетного федерализма должно проявиться в развитии функций консолидированного бюджета Российской Федерации и соответственно консолидированных бюджетов республик, краев, областей.
В современных условиях консолидированный бюджет почти не имеет активных функций в финансовой политике и финансовом механизме, поскольку это скорее статистико-аналитическая категория, а не финансовый инструмент и реальный фонд денежных ресурсов.
|
|
Консолидированный бюджет Российской Федерации — это расчетный годовой объем доходов и расходов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных фондов, используемых в целях анализа состояния и прогноза развития бюджетной системы Российской Федерации, денежно-кредитной системы и экономики Российской Федерации.
Стабилизация и некоторое повышение доли федерального бюджета в консолидированном бюджете отвечают задачам экономического прогресса, целям бюджетного федерализма. Этому будут способствовать следующие условия:
· завершение процесса разграничения конкретных и адресных полномочий и предметов ведения между уровнями государственной власти;
· разграничение расходов между бюджетами и завершение передачи субъектам Федерации федеральных объектов финансирования;
· увеличение перераспределения через федеральный бюджет финансовых ресурсов в целях выравнивания бюджетной обеспеченности депрессивных регионов (северных и дальневосточных территорий, субъектов Северо-Кавказского региона и др.);
· восстановление инвестиционной функции федерального бюджета, особенно в связи с необходимостью финансовой поддержки развития базовых отраслей, науки, экспортных производств, предприятий агропромышленного комплекса;
|
|
· обеспечение социальной ориентации региональной экономики, в том числе реализация общероссийских программ борьбы с бедностью, безработицей, защиты семьи, материнства, детства, окружающей среды.
Консолидированный бюджет, пропорциональность его деления на федеральный и территориальный бюджеты будут играть все более важную роль в бюджетном прогнозировании и бюджетном процессе как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, при регулировании бюджетных связей между областным (краевым, республиканским) и местным бюджетами. Роль и функции консолидированного бюджета и его пропорций целесообразно определить в законах о бюджетном процессе.
Политика сильного федерального бюджета противостоит тенденциям бюджетного сепаратизма и развала бюджетной системы, она полностью соответствует задачам преодоления экономического и финансового кризиса в России, если централизация финансовых ресурсов не используется лишь для выплаты «дани» внешним «кредиторам».
В последние годы все чаще приходится слышать о регионах-донорах и регионах-реципиентах. Понятия эти ни юридически, ни экономически пока не сформулированы. Как правило, к донорам относят тех, кто не получает трансферты из федерального Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации. Таких регионов в 1997 г. было 7, а в 2001 г.-10.
Взгляд на регионы сквозь призму донорства искажает реальное содержание финансовых взаимоотношений центра и регионов, таит в себе опасность противопоставления одних субъектов Федерации Другим, опасность перетягивания «бюджетного одеяла».
Финансовые отношения между центром и субъектами Федерации не должны заслонять того факта, что центр и субъекты представляют Российскую Федерацию в целом и в ее единстве. Поэтому, различая интересы центра и субъектов Федерации, не следует их противопоставлять, сталкивать друг с другом. Это одна из важнейших задач экономической политики.
Задачей субъектов Федерации и их общей целью должно быть достижение того, чтобы центр проводил политику именно в интересах всего государства, всех российских регионов. Иногда то, что соответствует интересам государства в целом, может не соответствовать интересам отдельных конкретных субъектов Федерации. Например, это касается перераспределения финансовых ресурсов от так называемых регионов-доноров к регионам с более тяжелым финансовым положением, которое вызвано зачастую структурными факторами, наличием неконкурентных в настоящее время предприятий ВПК, более низким исходным уровнем развития рыночной инфраструктуры, большим удельным весом малообеспеченных слоев населения. То же самое относится к необходимости централизации в федеральном бюджете в интересах всех субъектов Федерации доходов от внешнеэкономической деятельности, акцизов на нефть и газ, другие монопольные по производству и рентосодержащие виды продукции.
Из обозначенных выше положений следует ряд конкретных выводов:
· если посмотреть на межбюджетные отношения не с формально юридической стороны, то окажется, что трансферты, дотации, субвенции федерального бюджета предназначены вовсе не субъекту Федерации и не территории, региону, а людям, конкретным слоям населения: ветеранам, пенсионерам, многодетным семьям, нуждающимся в лечебной и материальной помощи;
· если из территорий и регионов идут финансовые потоки, а из федерального бюджета направляются ассигнования территориям и регионам, то это нужно рассматривать как нормальную практику «обмена веществ» в едином государственном организме, а не просто как встречные потоки между органами власти, которые некоторые руководители хотели бы свести к минимуму, т. е. вытолкнуть центр со своей территории;
· финансовые взаимоотношения центра и субъектов Федерации нельзя трактовать как отношения между налогоплательщиками (субъектами Федерации). Субъекты Федерации не были и не являются налогоплательщиками, ими были, есть и будут только юридические и физические лица. Поэтому, строго говоря, в России нет ни регионов-доноров, ни регионов-реципиентов, а есть регионы с разными бюджетными потенциалами и разной степенью их сбалансированности, если оценивать ее на основе единых социально-экономических нормативов и стандартов, которые должны действовать в одном государстве, имеющем общее экономическое, финансовое и социальное пространство.
Преодоление взглядов на регионы как на налогоплательщиков позволит на деле обеспечить выравнивание бюджетных и налоговых прав субъектов Федерации.
Выравнивание бюджетной обеспеченности регионов в условиях рыночного развития может осуществляться только на основе существенного перераспределения бюджетных средств от одних субъектов Федерации к другим через каналы федеральной бюджетной системы и федеральные внебюджетные фонды. Конечно, оно неизбежно будет сталкиваться с усилением дифференциации экономического и финансового положения регионов под влиянием нарастающих факторов неравномерного рыночного развития, но тем сильнее должны проявляться регулирующая и социальная функции государства и федерального бюджета. Иначе ни о каком единстве социального и рыночного пространства в Российском государстве не может быть и речи.
Особое значение имеет согласование позиций всех ветвей власти в вопросах бюджетной и налоговой политики в долгосрочном аспекте, при принятии решений об изменении налогового законодательства. В настоящее время многие проекты законодательных актов, постановлений правительства, зарожденные в Минэкономразвития и Минфине, других федеральных ведомствах и комиссиях, блокируются именно по местным мотивам, которыми руководствуются представители регионов как в Совете Федерации, так и в Госдуме, без учета и вопреки общим интересам и потребностям России как единого государства.
Бюджетный федерализм не должен противопоставляться единству законодательной и исполнительной власти в России, а должен основываться на этом единстве, более того, на жесткой «вертикали» исполнительной власти и деятельности судебных, правоохранительных органов. Необходимо восстановить и «вертикаль» законодательных органов в реализации бюджетных полномочий Российской Федерации.
Дестабилизирующую роль может играть бюджетная асимметрия, возникающая в результате заключения договоров о разграничении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и субъектами Федерации. В 1993—1999 гг. заключено более 50 договоров о разграничении полномочий, в которых содержались соглашения о разграничении налоговых и бюджетных полномочий, индивидуализирующие межбюджетные связи между Россией и ее субъектами. Таким образом, нарушалась ст. 5 Конституции РФ, гласящая: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны».
Договорные отношения могут как способствовать разрешению противоречий, так и усиливать их в зависимости от конкретного содержания. Договорные отношения расширяют сферу применения одноканальных бюджетных связей в обход существующей системы распределения налоговых полномочии и налогов; сужают экономическое поле воздействия федерального бюджета и федеральных ведомств на территории Российской Федерации, отсекают их от непосредственной связи с юридическими и физическими лицами, от регулирования экономических процессов в соответствии с целями и задачами единой экономической политики; способствуют в некоторых случаях усилению неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов и населения; создают условия для игнорирования федерального законодательства, формирования обособленных режимов власти в тех или иных субъектах Федерации; блокируют перечисление причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей.
Необходимо усилить законодательное регулирование договорных отношений, обеспечить гласность договоров и контроль за их соблюдением, а в целом вести линию на сокращение сферы их влияния и значения, применяя общие правила «игры», единые для всех субъектов Российской Федерации. В последнее время уже более 20 субъектов Федерации приняли решения об аннулировании подобных договоров.
Экономической базой потенциальной нестабильности, конфликтности и возможности своего рода экономических, бюджетных и налоговых войн является неопределенность отношений собственности на землю и недра, которые потенциально все более становятся экономической основой доходов бюджетной системы и внебюджетных фондов как на федеральном, так и на региональном уровнях (пример конфликтности между субъектами Федерации, расположенных в Тюменской области, Красноярском крае). Статья 72 Конституции РФ относит к совместному ведению РФ и субъектов Федерации (п. «в») вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Только с помощью специального законодательства (Законы «О недрах», «О нефти и газе», «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Земельный кодекс и др.) можно последовательно подвести законодательную базу и под межбюджетные отношения, регулирующие совместные источники бюджетных доходов. Поэтому крайне нежелательны политические кампании и непродуманные перевороты в отношениях собственности на землю и недра, выводящие эти ресурсы из-под владения, контроля и управления государства, прежде всего из федеральной собственности и федерального управления.
Дестабилизирующие факторы, порожденные негативными тенденциями в сфере бюджетного федерализма, могут быть существенно смягчены лишь совместными усилиями по наращиванию бюджетного потенциала консолидированного бюджета страны, который многократно сократился. Отсюда и крайне ограниченные возможности социальной защиты населения, финансовой поддержки регионов, инвестиционных вложений в производство.
Контрольные вопросы и задания
1. Что составляет объективную основу бюджетного федерализма?
2. Чем различаются бюджетный федерализм и межбюджетные отношения?
3. Что такое вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание?
4. Что стало причиной появления новой финансовой категории «взаимодействие бюджетов»?
5. Что такое трансферт и каковы его разновидности, имеющие место в системе межбюджетных отношений в Российской Федерации?
6. Почему сильный федеральный бюджет является основой устойчивости системы бюджетного федерализма в Российской Федерации?
Рекомендуемая литература
1. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США / Сост. Ю И Любимцев, Ш. Б. Мадд. Издание Агентства международного развития США. М., 1996.
2. ЛексинИ.В. Договорное регулирование федеративных отношении в России. М: УРСС, 1998.
3. ВалентейС.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М: Ин-т экономики РАН, 1998.
4. Проблемы и перспективы развития российского федерализма. Материалы первой Всероссийской научно-практической конференции. 19-20 января 1998 г. Издание Совета Федерации. М., 1998.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации. М.: Норма, 2001.
6. Федеральный бюджет и регионы. Институт «Восток - Запад». М.: Макс Пресс, 2001.
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 17; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!