Банк России - коммерческая организация с особым правовым статусом, совмещающая предпринимательскую деятельность с функциями органа государственной власти.
Анализ правового положения Банка России в сравнении с теоретическими конструкциями различных видов юридических лиц, известных ГК РФ, не позволяет однозначно отнести его ни к одной из них. Правовая природа Банка России в том виде, в каком она следует из действующей редакции Закона о Банке России, может быть определена следующим образом. ЦБ РФ является коммерческой организацией, которая владеет, пользуется и распоряжается имуществом, находящимся в федеральной собственности, на особом вещном праве, неизвестном ГК РФ. Таким образом, можно сделать вывод, что Банк России создан в особой организационно-правовой форме, неизвестной ГК РФ и другим специальным законам. Иными словами, организационно-правовой формой Банка России является "Банк России".
Банк России занимается коммерческой деятельностью. Он совершает банковские операции и сделки, разрешенные ему законом. Не считаясь кредитной организацией de jure, Банк России фактически является кредитной организацией. Банк России - это банк, который прежде всего занимается банковским обслуживанием самого государства. За это Банк России, как и другие аналогичные банки ряда зарубежных государств, имеет некоторые привилегии, в частности право выпускать наличные деньги, он выведен из под ограничений Закона о банках и т.п. Кроме того, Банк России осуществляет банковское обслуживание кредитных организаций, являясь "банком банков".
|
|
|
Коммерческая деятельность Банка России совмещается им с осуществлением функций по управлению банковской системой Российской Федерации. Таким образом, Банк России имеет двойственную правовую природу: с одной стороны, он является юридическим лицом, осуществляющим предпринимательскую (банковскую) деятельность, а с другой - выполняет функции органа управления банковской системой, является органом формирования и реализации государственной денежной политики.
Таким образом, Банк России как юридическое лицо - явление уникальное. Между тем содержащийся в ГК РФ перечень юридических лиц является исчерпывающим. Решить поставленную проблему можно двумя путями. Во-первых, можно внести соответствующие изменения в Закон о Банке России и привести правовое положение ЦБ РФ в соответствие с любой конструкцией юридического лица, которая ближе всего к замыслу авторов соответствующего законопроекта. Однако этот путь приведет к кардинальным изменениям не только в самом Банке России, но и в системе управления всей банковской системой. Представляется, что на сегодняшний день общество устало от революционных преобразований и не готово к ним. Поэтому предлагается избрать иной путь. Во-вторых, можно внести соответствующие изменения в ГК РФ и легализовать все те особенности правового положения Банка России как юридического лица, которые реально существуют на сегодняшний день.
|
|
|
Часть III. ГОСУДАРСТВЕННАЯ КОРПОРАЦИЯ
"АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ"
Глава 10. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ КОРПОРАЦИИ
"АГЕНТСТВО ПО СТРАХОВАНИЮ ВКЛАДОВ"
§ 1. Организационно-правовая форма Агентства
по страхованию вкладов
Всеобъемлющий контроль над деятельностью кредитных организаций, который осуществляется Банком России, является одной из форм реализации публичного интереса в создании стабильных экономических условий для гражданского оборота. Однако деятельность Банка России не единственная форма государственного вмешательства в банковский бизнес. ЦБ РФ главным образом занимается предупреждением системного кризиса в целом, укрепляя единство и стабильность банковской системы, повышая доверие населения. Однако в условиях рыночной экономики невозможно полностью избежать указанных выше негативных явлений. Поэтому второй, не менее важной задачей любого государства становится предупреждение банкротства конкретных кредитных организаций и минимизация возможных последствий такого банкротства. В соответствии со ст. 38 Закона о банках для обеспечения гарантий возврата привлекаемых банками средств граждан и компенсации потери дохода по вложенным средствам создается система обязательного страхования вкладов физических лиц в банках. В целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов в 2004 г. было создано Агентство по страхованию вкладов, правовой статус, цели, задачи и полномочия которого вначале были определены только в гл. 3 Закона о страховании вкладов. В дальнейшем цели деятельности Агентства по страхованию вкладов были уточнены в целом ряде федеральных законов, изданных позднее.
|
|
|
В соответствии со ст. 14 Закона о страховании вкладов Агентство по страхованию вкладов является государственной корпорацией, статус, цель деятельности, функции и полномочия которой определяются Законом о страховании вкладов и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <1> (далее - Закон о некоммерческих организациях).
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Статьей 7.1 Закона о некоммерческих организациях предусмотрено, что государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Первой государственной корпорацией было Агентство по реструктуризации кредитных организаций. Оно было создано в 1999 г. по Закону о реструктуризации кредитных организаций <1> и ликвидировано в 2004 г. После этого в соответствии с Законом о страховании вкладов <2> в форме государственной корпорации было образовано Агентство по страхованию вкладов. Примерно до 2007 г. вопрос о целесообразности использования рассматриваемой организационно-правовой формы не возникал ни в теории, ни на практике. Однако в 2007 г. государство учредило сразу шесть юридических лиц в организационно-правовой форме государственной корпорации. Это Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства <3>, Российская корпорация нанотехнологий <4>, государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростехнологии" <5>, государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" <6>, Банк развития внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)" <7>, государственная корпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта <8>.
|
|
|
--------------------------------
<1> Собрание законодательства РФ. 1999. N 28. Ст. 3477.
<2> Собрание законодательства РФ. 2003. N 52 (ч. I). Ст. 5029.
<3> Создан на основании Федерального закона от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3799).
<4> Создана на основании Федерального закона от 19 июля 2007 г. N 139-ФЗ "О российской корпорации нанотехнологий" (СЗ РФ. 2007. N 30. Ст. 3753).
<5> Создана на основании Федерального закона от 23 ноября 2007 г. N 270-ФЗ "О государственной корпорации "Ростехнологии"; далее - Закон о государственной корпорации "Ростехнологии" (СЗ РФ. 2007. N 48 (ч. 2). Ст. 5814).
<6> Создана на основании Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 317-ФЗ "О государственной корпорации по атомной энергии "Росатом"; далее - Закон N 317-ФЗ; Закон о государственной корпорации "Росатом" (СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6078).
<7> Создан на основании Федерального закона от 17 мая 2007 г. N 82-ФЗ (СЗ РФ. 2007. N 22. Ст. 2562).
<8> Создана на основании Федерального закона от 30 октября 2007 г. N 238-ФЗ "О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта" (СЗ РФ. 2007. N 45. Ст. 5415).
Практически сразу в периодической печати стали появляться статьи, в которых были высказаны сомнения относительно целесообразности использования самой конструкции государственной корпорации как организационной формы некоммерческих юридических лиц <1>. Исследователи указали на следующие наиболее серьезные недостатки этой организационно-правовой формы. Во-первых, использование государственной корпорации в качестве организационно-правовой формы юридических лиц позволяет передавать государственное имущество в негосударственную собственность. В результате государство утрачивает вещное право на имущество государственных корпораций (в отличие от унитарного предприятия и бюджетного учреждения). Этот процесс назван "стихийной приватизацией". Во-вторых, был сделан вывод, что государственные корпорации не должны выполнять управленческие функции и осуществлять полномочия по изданию нормативных правовых актов. Рассмотрим подробнее правовое положение государственных корпораций в российском праве.
--------------------------------
<1> См.: Завадников В. Деньги у людей пропадут. И есть им будет нечего // Газета. 2008. 3 марта; Киселева Е. Совет Федерации изучит природу госкорпораций // Коммерсант. 2008. 27 марта; Дворкович А. Зачем нам госкорпорации? // Аргументы и факты (бизнес). Деловая среда. 2007. 24 октября.
Термин "корпорация" применяется в правовой доктрине и законодательствах различных стран в разном значении. Допустимо указать на отличия в семантике слова "корпорация", которое используется в странах континентального и англо-американского права.
В странах, чьи правовые системы испытали рецепцию римского права, термин "корпорация" ведет свое происхождение от римских муниципий. Так назывались общины городов-колоний Римского государства, которые обладали некоторой автономией и сохраняли свою административную организацию, своих магистратов <1>. Несмотря на то что муниципии представляли собой союз жителей всего города, "во всех своих выступлениях в обороте, во всех своих отношениях с третьими лицами, судебных и внесудебных, municipes трактуются так же, как отдельные лица... Все это имело одну цель: дать муниципиям возможность участвовать в обороте и таким путем удовлетворять свои хозяйственные потребности" <2>. При таком подходе гражданские права не принадлежали каким-либо отдельным физическим лицам, входящим в состав союза. Эти права не зависели от их индивидуальной судьбы и могли служить общим интересам в течение времени, превышающего время существования отдельных лиц, притом независимо от смены поколений - пока существуют те интересы, которые эти права должны удовлетворять <3>. Аналогичный подход был распространен на иные, в том числе частные, союзы. В результате корпорация в римском праве трактуется как особое лицо, могущее иметь права и вступать в юридические отношения <4>. В более поздний период римского права создаются предпосылки для понимания иных субъектов права, отличных от корпораций: "Церковь и ее расчленения во все времена рассматривались не только как общения верующих, как союзы лиц, но и как учреждения для веры, исполняющие в непрерывном ряде веков волю своего Основателя. Церковь представлялась законодателю не союзом верующих, а домом Божьим, учреждением для спасения, с которым и связана юридическая личность как субъект прав и обязанностей" <5>. Римские юристы не доработались до понятия юридического лица. Они уподобляли муниципии, союзы, императорскую казну (фиск) лицу, но отсюда не делали вывода о том, что существует два лица - физические лица и коллективные образования <6>. Окончание процесса разработки конструкции юридического лица приходится на Средние века. Чрезвычайно важное влияние на средневековую юриспруденцию оказал папа Иннокентий IV, которого считают творцом теории фикций. В первой половине XIX в. господствующим в юриспруденции считалось учение о юридических лицах, разработанное Савиньи, который уже различал корпорации и институты <7>, т.е. учреждения. Эта его точка зрения сохранилась до сегодняшнего времени, но в несколько измененном виде.
--------------------------------
<1> Ельяшевич В.Б. Избранные труды о юридических лицах, объектах гражданских правоотношений и организации их оборота: В двух томах. М.: Статут, 2007. Т. 1. С. 114 - 144.
<2> Ельяшевич В.Б. Избранные труды о юридических лицах, объектах гражданских правоотношений и организации их оборота: В двух томах. Т. 1. С. 250, 258.
<3> Хвостов В.М. Система римского права: Учебник. М.: Спарк, 1996. С. 112.
<4> Покровский И.А. История римского права. М.: Статут, 2004. С. 329.
<5> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. М.: Статут, 2000. С. 52 - 53.
<6> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве (понятие, виды, государственные юридические лица). М.: Юрид. изд. Министерства юстиции СССР, 1947. С. 40.
<7> Суворов Н.С. О юридических лицах по римскому праву. С. 64 - 69.
В современной цивилистической доктрине также принято различать два вида юридических лиц: а) корпорации (союзы лиц) и б) учреждения (установления) <1>. Причем в литературе имеется широкое и узкое понятие корпорации. Под корпорациями в широком смысле понимают юридические лица, которые объединяют на началах членства нескольких физических или юридических лиц. Учреждениями признаются организации, которые создаются по воле одного или нескольких лиц, называемых учредителями. Для обеспечения работы организации учредители выделяют определенное имущество, именуемое целевым. Выгодами от деятельности учреждения пользуются лица, которые не являются его участниками <2>. Таким образом, учреждения, в отличие от корпораций, - это юридические лица, которые не основаны на членстве. При таком подходе к числу корпораций следует отнести все хозяйственные общества и товарищества, а также некоторые некоммерческие организации, основанные на членстве (потребительский кооператив, общественные и религиозные организации, объединения юридических лиц, некоммерческие партнерства). Соответственно к числу учреждений в указанном выше смысле следует отнести фонды, государственную корпорацию, учреждения, включая его разновидности - частные, бюджетные и автономные учреждения, автономную некоммерческую организацию, государственные и муниципальные унитарные предприятия.
--------------------------------
<1> Братусь С.Н. Юридические лица в советском гражданском праве. С. 46.
<2> Кулагин М.И. Государственно-монополистический капитализм и юридическое лицо // Избранные труды. М.: Статут, 1997. С. 46.
К числу корпораций в узком смысле некоторые исследователи относят только те коммерческие юридические лица, которые являются объединениями капиталов, а не лиц <1>. Руководствуясь аналогичным подходом, С.Д. Могилевский и И.А. Самойлов отнесли к числу корпораций лишь акционерные общества, общества с ограниченной и дополнительной ответственностью <2>.
--------------------------------
<1> Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 441.
<2> Могилевский С.Д., Самойлов И.А. Корпорации в России. Правовой статус и основы деятельности. М.: Дело, 2007. С. 30.
В англо-американской правовой системе термин "корпорация" является синонимом юридического лица. Это объясняется самобытным развитием англо-американского права и незначительным влиянием на него римского права. Ни в Англии, ни в США не проводится различие между корпорациями как союзами лиц и учреждениями как заведениями, образуемыми волей одного лица или лиц для выполнения специальных целей, как правило, непредпринимательского характера <1>. В качестве одной из тенденций дальнейшего развития юридического лица в зарубежном праве исследователи указывают на появление так называемых компаний одного лица, т.е. корпораций, состоящих из одного участника. Такие факты отмечаются не только в странах англо-американского права, но и некоторых странах Европы, в том числе в России <2>, что сближает рассматриваемые разновидности юридических лиц, т.е. учреждения и корпорации <3>.
--------------------------------
<1> Долинская В.В. Акционерное право: основные положения и тенденции. С. 444.
<2> См.: п. 2 ст. 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах" (Собрание законодательства РФ. N 11996. Ст. 1); п. 2 ст. 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. N 14-ФЗ "Об обществах с ограниченной ответственностью" (Собрание законодательства РФ. 1998. N 7. Ст. 785).
<3> Кулагин М.И. Указ. соч. С. 18 - 19, 46 - 47.
Применительно к Российской Федерации рассмотренная выше классификация юридических лиц на учреждения и корпорации существует только в российской доктрине. Российское законодательство, и прежде всего гл. 4 ГК РФ, в которой урегулированы организационно-правовые формы юридических лиц, не основывается на рассмотренной выше классификации. Оно предлагает понятия терминов "учреждения" и "корпорация", отличные от определений, существующих в доктрине. В соответствии со ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Имущество, закрепленное за ним собственником, а также имущество, приобретенное учреждением, принадлежит учреждению на праве оперативного управления. Законодательство различает частное <1>, бюджетное <2> и автономное учреждение <3> в зависимости от правового положения его учредителя (государство или частное лицо), объема прав по распоряжению закрепленным имуществом и возможности привлечения собственника к ответственности по долгам созданного им учреждения. Таким образом, с точки зрения российского права понятие "учреждение" значительно уже аналогичного термина в классификации юридических лиц на учреждения и корпорации. Учреждение по ГК РФ - это не просто юридическое лицо, не основанное на членстве, созданное по воле одного или нескольких лиц для какой-либо определенной цели. Это такое не имеющее членов юридическое лицо, право- и дееспособность которого серьезно ограничена законодателем. Иные виды юридических лиц, которые с точки зрения рассматриваемой классификации должны были бы относиться к категории учреждения (фонды, государственная корпорация, автономная некоммерческая организация, государственные и муниципальные унитарные предприятия), не считаются учреждениями в смысле ГК РФ.
--------------------------------
<1> Статья 9 Закона о некоммерческих организациях.
<2> Статья 161 БК РФ.
<3> См.: Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.
Аналогичная ситуация наблюдается и применительно к использованию в российском законодательстве термина "корпорация". В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Таким образом, уже в самом определении не использован указанный выше классификационный признак корпораций - наличие членских отношений. Государственная корпорация, напротив, является организацией, не имеющей членства, которая учреждается по воле одного лица - Российской Федерации. Термин "корпорация", употребленный в ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, использован без учета традиций доктринальной классификации юридических лиц. Скорее всего, термин "корпорация" в данном случае просто является синонимом юридического лица, что более характерно для англо-американского права. Однако, как было показано выше, наше гражданское законодательство вообще не придерживается классификации юридических лиц на учреждения и корпорации, которая сохранилась только в доктрине. Этот вывод одинаково справедлив как для термина "корпорация", так и для термина "учреждение", которые широко используются в действующем законодательстве. Поэтому неудачное, по нашему мнению, наименование организационно-правовой формы, урегулированной ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, не является основанием для изменения ее названия в рассматриваемом единичном случае и тем более не является основанием для вывода о нецелесообразности использования государственной корпорации как одной из организационно-правовых форм юридических лиц.
Система организационно-правовых форм, которая давно сложилась в российском гражданском праве, безусловно, может быть приведена в соответствие с традиционной классификацией юридических лиц на учреждения и корпорации. Однако для этого потребуются крупномасштабные изменения действующего законодательства, что вряд ли оправданно и может быть обосновано практическими соображениями. Кроме того, выше было показано, что понятие "корпорация" является спорным даже в доктрине. Поэтому предлагается сохранить сложившийся status quo в отношении наименований организационно-правовых форм юридических лиц. Это относится и к термину "государственная корпорация".
§ 2. Компетенция Агентства по страхованию вкладов
В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственная корпорация может создаваться для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций.
Компетенция Агентства по страхованию вкладов, как большинства государственных корпораций, является смешанной. Все они в той или иной степени осуществляют управленческие и хозяйственные функции. Причем степень сочетания указанных функций у всех государственных корпораций абсолютно разная <1>. Деятельность корпорации "Агентство по страхованию вкладов" является одним из наиболее очевидных примеров разумного сочетания публично-правовых и частноправовых приемов воздействия на общественные отношения.
--------------------------------
<1> Наиболее широкими административно-управленческими полномочиями наделена Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом". Это неудивительно, поскольку Росатому были переданы полномочия ликвидированного органа исполнительной власти - Федерального агентства по атомной энергии (п. 4 ст. 38 Закона N 317-ФЗ; п. 6 ст. 1 Федерального закона от 14 июля 1992 г. N 3297-1 "О закрытом административно-территориальном образовании"). Управленческие полномочия других государственных корпораций менее выражены. Государственные корпорации "Банк развития (Внешэкономбанк)" и "Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" не обладают властными полномочиями.
АСВ создана для осуществления различных функций, которые определены несколькими законами. Одни функции можно назвать управленческими. Другие носят общеполезный характер как для всего общества в целом, так и для банковской системы. По действующему законодательству Агентство по страхованию вкладов выполняет три социально значимые функции.
Во-первых, оно является страховщиком и обеспечивает функционирование системы обязательного страхования вкладов физических лиц в банках (ст. ст. 4, 15 Закона о страховании вкладов).
Во-вторых, АСВ является специализированным конкурсным управляющим и ликвидатором кредитных организаций (п. 3 ст. 50.11, п. 1 ст. 50.20, ст. 52 Закона о банкротстве кредитных организаций.
В-третьих, на АСВ возложены функции по предупреждению банкротства банков (Закон N 175-ФЗ).
Представляется, что выполнение АСВ указанных выше функций является одной из форм государственного управления банковской системой. Через АСВ реализуется одно из направлений государственной политики в области укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации. Другой формой государственного вмешательства в банковский бизнес, как известно, является деятельность Банка России. Очевидно, что государственное регулирование банковским бизнесом через АСВ осуществляется иными, чем у Банка России, методами. Из Постановления Конституционного Суда РФ от 3 июля 2001 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений подпункта 3 пункта 2 статьи 13 Федерального закона "О реструктуризации кредитных организаций" и пунктов 1 и 2 статьи 26 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций" в связи с жалобами граждан" следует, что организация, созданная в организационно-правовой форме государственной корпорации, не может быть отнесена к органам государственной власти <1>. Между тем АСВ наделено некоторыми властными функциями, характерными для органов исполнительной власти. Во-первых, оно обладает правом издавать обязательные для исполнения кредитными организациями нормативные правовые акты по вопросам, прямо отнесенным законодательством к его компетенции. Некоторые нормативные акты Банка России должны приниматься по согласованию с АСВ (п. 6 ст. 22.1 Закона о банкротстве кредитных организаций). Кроме того, АСВ способствует реализации банковского надзора, осуществляемого Банком России. В соответствии с п. 6 ст. 27 Закона о страховании вкладов, указанием ЦБ РФ от 13 января 2005 г. N 1542-У "Об особенностях проведения проверок банков с участием служащих Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" служащие АСВ принимают участие в проверках кредитных организаций, проводимых Банком России. Служащие АСВ могут входить в состав временной администрации, назначаемой Банком России для управления проблемными кредитными организациями (п. 2 ст. 19 Закона о банкротстве кредитных организаций). В соответствии с Законом N 175-ФЗ <2> АСВ получило ряд чрезвычайных полномочий по предупреждению банкротства банков, сопоставимых с полномочиями ныне ликвидированного Агентства по реструктуризации кредитных организаций, однако, как представляется, более широкого и властного характера. В соответствии с ч. 3 ст. 8 Закона N 175-ФЗ АСВ может быть назначено Банком России в качестве временной администрации проблемного банка. Приобретение АСВ полномочий временной администрации по Закону N 175-ФЗ сопровождается приостановлением прав учредителей (участников) банка, связанных с участием в его уставном капитале, и полномочия органов управления банка. Кроме того, АСВ пользуется правом принимать решение о ликвидации или реорганизации банка. Таким образом, АСВ, действующее в качестве временной администрации по Закону N 175-ФЗ, приобретает широчайшие административные полномочия управленческого характера.
--------------------------------
<1> Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 6.
<2> СЗ РФ. 2008. N 44. Ст. 4981.
В связи с изложенным представляется обоснованным вывод, что АСВ вместе с Банком России занимается деятельностью по стабилизации банковской системы.
Как некоммерческая организация АСВ не преследует цели извлечения прибыли в качестве основной цели своей деятельности (ст. 2 Закона о некоммерческих организациях). Вместе с тем АСВ может осуществлять размещение или инвестирование временно свободных средств с целью пополнения фонда обязательного страхования вкладов (ст. 38 Закона страхования вкладов), т.е. Агентство вправе получать прибыль, которая подлежит зачислению в этот фонд. По общему правилу АСВ находится на самофинансировании. Так, в соответствии со ст. 40 Закона о страховании вкладов расходы Агентства на проведение мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, должны осуществляться за счет имущества Агентства. Кроме того, в системе страхования вкладов АСВ действует в качестве страховщика. В рамках осуществления плана мероприятий по предупреждению банкротства банка АСВ вправе заключать договоры, связанные с осуществлением мер по предупреждению банкротства банков, с иными участниками этих мероприятий (ч. 2 ст. 2 Закона N 175-ФЗ). Следовательно, Агентство вступает в частноправовые отношения обязательственного характера как с банками, так и с иными лицами.
Совмещение управленческих и хозяйственных функций по общему правилу является нарушением антимонопольного законодательства. Однако для государственных корпораций сделано исключение. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Законом о государственной корпорации "Росатом". Несмотря на специальное упоминание государственной корпорации "Росатом" в качестве одного из исключений из общего правила, представляется, что в число исключений попадают все государственные корпорации, включая АСВ. Из приведенной выше нормы следует, что федеральное законодательство может предусмотреть исключение из правила о запрете на совмещение управленческих и хозяйственных функций. Государственная корпорация "Агентство по страхованию вкладов" создана на основании федерального закона, который разрешает совмещение указанных функций.
Другой особенностью правового положения АСВ является освобождение его от обязанности по получению лицензии для осуществления лицензируемой деятельности. Так, в соответствии с п. 3 ст. 15 Закона о страховании вкладов осуществление АСВ функций по обязательному страхованию вкладов не требует получения лицензии на осуществление страховой деятельности.
§ 3. Агентство по страхованию вкладов как юридическое лицо
В соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях государственная корпорация как разновидность некоммерческой организации является юридическим лицом. Следовательно, она должна обладать признаками юридического лица. Однако правовое положение АСВ как юридического лица имеет много особенностей, которые определяются специальным законодательством.
По общему правилу организационное единство юридического лица выражается в наличии у него системы существенных социальных взаимосвязей внутренней структурной и функциональной дифференциации, что обычно отражается в его учредительных документах. АСВ также обладает этим признаком. Однако он проявляется иначе, чем у других юридических лиц. Особенностью процедуры создания и организации государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" является, во-первых, публичный учредитель - Российская Федерация; во-вторых, возможность создания государственной корпорации только на основании федерального закона, в-третьих, отсутствие учредительных документов, предусмотренных ст. 52 ГК РФ, которые обычно необходимы для любого другого юридического лица. В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях в законе, предусматривающем создание государственной корпорации, должны определяться: наименование государственной корпорации, цели ее деятельности, место ее нахождения, порядок управления ее деятельностью (в том числе органы управления государственной корпорации и порядок их формирования, порядок назначения должностных лиц государственной корпорации и их освобождения), порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования имущества государственной корпорации в случае ее ликвидации. В соответствии с указанной нормой те сведения, которые обычно содержатся в уставе юридического лица, должны быть отражены в законе о создании государственной корпорации. В Законе о страховании вкладов, в соответствии с которым образовано АСВ, определены:
1) наименование и организационно-правовая форма этого юридического лица;
2) первоначальная цель создания АСВ;
3) структура и полномочия органов управления АСВ;
4) состав и источники формирования имущества АСВ;
5) состав и порядок представления отчетности, аудит АСВ;
6) местонахождение центральных органов Агентства - город Москва;
7) сведения о наличии у него печати с изображением Государственного герба РФ.
Регулирование статуса АСВ на уровне федерального закона является особенностью правового положения АСВ и одновременно представляет собой проявление особого государственного интереса в его создании и деятельности. Государство не только создает это юридическое лицо, но также определяет все основы его внутренней организации непосредственно в акте высшей юридической силы. Таким образом, АСВ создается в распорядительном порядке, но приобретает права юридического лица с момента его государственной регистрации.
Порядок реорганизации и ликвидации государственной корпорации и порядок использования ее имущества в случае ликвидации должны определяться аналогично порядку ее создания, т.е. законом о создании государственной корпорации.
Все государственные корпорации имеют практически одинаковые органы управления. В государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" различается высший орган управления - совет директоров, коллегиальный орган управления - правление и единоличный исполнительный орган - генеральный директор. Главной особенностью организации всех государственных корпораций вообще и АСВ в частности является непосредственное участие государства в формировании их высших органов управления и назначении единоличных исполнительных органов. Так, в соответствии со ст. 18 Закона о страховании вкладов в совет директоров АСВ входят 13 членов - семь представителей Правительства РФ, пять представителей Банка России и генеральный директор Агентства. Генеральный директор Агентства входит в состав совета директоров Агентства по должности. Председатель совета директоров Агентства избирается советом директоров Агентства по представлению Правительства РФ. Таким образом, организация высшего органа АСВ находится под полным контролем государства.
Совет директоров АСВ является высшим органом управления этой государственной корпорации. В соответствии со ст. 19 Закона о страховании вкладов при осуществлении функций по обязательному страхованию вкладов совет директоров АСВ:
1) утверждает предложения правления Агентства о прогнозируемом размере расходов из федерального бюджета для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов в очередном году и направляет их в Правительство РФ для включения в проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной год;
2) устанавливает ставку страховых взносов;
3) определяет направления, условия и порядок размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств Агентства, а также предельный размер размещаемых и (или) инвестируемых денежных средств;
4) принимает решение о наличии дефицита фонда обязательного страхования вкладов и направляет предложения о порядке его покрытия при наступлении страхового случая в Правительство РФ не позднее пяти дней со дня получения уведомления от правления Агентства;
5) принимает решение о перечислении в федеральный бюджет в соответствии с бюджетным законодательством РФ полученных в соответствии с настоящим Законом средств федерального бюджета после восстановления финансовой устойчивости фонда обязательного страхования вкладов;
6) утверждает порядок расчета страховых взносов;
7) утверждает годовой отчет Агентства;
8) утверждает порядок предоставления банкам отсрочки или рассрочки погашения задолженности в случаях, предусмотренных настоящим Законом;
9) утверждает смету расходов Агентства;
10) утверждает организационную структуру Агентства;
11) принимает решение о создании филиалов и об открытии представительств Агентства;
12) назначает на должность и освобождает от должности генерального директора Агентства;
13) назначает на должность и освобождает от должности членов правления Агентства;
14) назначает аудитора Агентства;
15) заслушивает отчеты генерального директора Агентства по вопросам деятельности Агентства;
16) утверждает регламент работы правления Агентства;
17) осуществляет руководство деятельностью службы внутреннего аудита Агентства;
18) принимает решение о выпуске Агентством облигаций и иных эмиссионных ценных бумаг;
19) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом о страховании вкладов.
Полномочия совета директоров АСВ в рамках деятельности по реализации положений Закона о банкротстве кредитных организаций, а также по применению мер по предупреждению банкротства банков не определены ни Законом о страховании вкладов, ни Законом о банкротстве кредитных организаций, ни Законом N 175-ФЗ. Такое положение является пробелом законодательства.
Правление АСВ является коллегиальным исполнительным органом этого юридического лица. В соответствии со ст. 20 Закона о страховании вкладов численный состав правления Агентства определяется советом директоров Агентства. Члены правления Агентства, за исключением генерального директора Агентства, назначаются на должность сроком на пять лет советом директоров Агентства по предложению генерального директора Агентства. Члены правления Агентства работают в Агентстве на постоянной основе.
В соответствии со ст. 21 Закона о страховании вкладов при осуществлении функций по обязательному страхованию вкладов правление Агентства:
1) принимает решение о выплате вкладчикам возмещения по вкладам;
2) принимает решение о включении банка в реестр банков и об исключении банка из реестра банков в порядке, установленном настоящим Законом;
3) обращается в Банк России с предложением о применении к банку мер ответственности в соответствии со ст. 74 Закона о Банке России;
4) вносит на утверждение в совет директоров Агентства предложения о развитии системы страхования вкладов, направлениях, об условиях и о порядке размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов;
5) вносит на утверждение в совет директоров Агентства предложения о размере фонда обязательного страхования вкладов, достаточном для осуществления прогнозируемых в предстоящем году выплат возмещения по вкладам, прогнозируемом размере расходов из федерального бюджета для покрытия дефицита фонда обязательного страхования вкладов в предстоящем году;
6) направляет в совет директоров Агентства уведомление о наличии дефицита фонда обязательного страхования вкладов на основе данных реестров обязательств банков перед вкладчиками не позднее трех дней со дня получения из банка реестра обязательств банка перед вкладчиками в соответствии с ч. 1 ст. 30 настоящего Закона;
7) рассматривает годовой отчет Агентства и передает его на утверждение совета директоров Агентства;
8) представляет в совет директоров Агентства предложения об использовании прибыли Агентства;
9) утверждает штатное расписание Агентства, определяет условия найма, увольнения, служебные обязанности и права, систему дисциплинарных взысканий, размер и формы оплаты труда служащих Агентства;
10) осуществляет иные полномочия, предусмотренные Законом о страховании вкладов, если они не находятся в компетенции совета директоров Агентства.
Полномочия правления АСВ в рамках деятельности по реализации положений Закона о банкротстве кредитных организаций, а также по применению мер по предупреждению банкротства банков не определены ни Законом о страховании вкладов, ни Законом о банкротстве кредитных организаций, ни Законом N 175-ФЗ. Такое положение является пробелом законодательства.
Генеральный директор Агентства назначается на должность советом директоров Агентства по представлению председателя совета директоров Агентства сроком на пять лет.
В соответствии со ст. 23 Закона о страховании вкладов генеральный директор АСВ:
1) действует от имени Агентства и представляет без доверенности его интересы в отношениях с органами государственной власти, организациями иностранных государств и международными организациями, другими учреждениями и организациями;
2) возглавляет правление Агентства и организует реализацию решений правления Агентства;
3) издает приказы и распоряжения по вопросам деятельности Агентства;
4) распределяет обязанности между своими заместителями;
5) назначает на должность и освобождает от должности служащих Агентства;
6) принимает решения по иным вопросам, отнесенным к компетенции Агентства, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции совета директоров Агентства и правления Агентства.
Полномочия генерального директора АСВ в рамках деятельности по реализации положений Закона о банкротстве кредитных организаций, а также по применению мер по предупреждению банкротства кредитных организаций не определены ни Законом о страховании вкладов, ни Законом о банкротстве кредитных организаций, ни Законом N 175-ФЗ. Такое положение является пробелом законодательства.
Из ст. 14 Закона о страховании вкладов следует, что местонахождением центральных органов АСВ является Москва.
Выше было обосновано, что Закон о страховании вкладов определяет правовое положение АСВ крайне схематично и неполно. Его нормы определяют статус АСВ только как страховщика в системе страхования банковских вкладов и не регулируют его права и основные обязанности как конкурсного управляющего кредитных организаций и организации, осуществляющей меры по предупреждению банкротства банков. Поэтому в литературе был сделан обоснованный вывод о наличии в Законе о страховании вкладов многочисленных пробелов. Как было показано выше, цели деятельности АСВ определены не только в законе о его создании (т.е. в Законе о страховании вкладов), что соответствовало бы требованиям ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях. Соответственно Закон о страховании вкладов нуждается в дополнении. В ст. ст. 14 и 15 необходимо указать, что АСВ выполняет не только функции по организации системы страхования вкладов, но и функции корпоративного конкурсного управляющего и ликвидатора кредитных организаций. Кроме того, нуждаются в дополнении нормы о полномочии его органов управления (ст. ст. 19 и 21), а также о направлении расходования его имущества (ст. ст. 16, 40 и 50) <1>.
--------------------------------
<1> Барчуков В.П. Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1. С. 10.
Имущественная обособленность юридического лица предполагает наличие у него некоторого имущества на праве собственности либо на каком-либо ограниченном вещном праве (праве хозяйственного ведения или оперативного управления), определенным образом отделенного от имущества других лиц. В соответствии со ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях государственная корпорация создается на основе имущественного взноса Российской Федерации. Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации, а не ее учредителя. Таким образом, все государственные корпорации владеют, пользуются и распоряжаются переданным им Российской Федерацией имуществом на праве собственности. В силу ст. 209 ГК РФ правомочия собственника могут быть ограничены законом. Все правомочия государственных корпораций как собственников принадлежащего им имущества ограничены законами об их создании и деятельности.
В соответствии со ст. ст. 16 и 50 Закона о страховании вкладов Российская Федерация передала АСВ при ее создании в качестве своего имущественного взноса 3 млрд. руб. - имущество, оставшееся после завершения проектов по реструктуризации кредитных организации и вырученное от продажи активов ликвидированной Государственной корпорации "Агентство по реструктуризации кредитных организаций". Однако этот первоначальный взнос подлежал разделению на две части. Из указанной суммы 2 млрд. руб. были направлены в фонд обязательного страхования вкладов и 1 млрд. руб. - для формирования источников расходов АСВ. Таким образом, имущество, принадлежащее АСВ на праве собственности, неоднородно. Оно включает в себя фонд обязательного страхования вкладов и иное имущество (назовем его - институциональное имущество), назначение которых различно. Правовой режим этих имущественных фондов совпадает только в части их строго целевого характера.
Фонд страхования вкладов. В соответствии с п. 1 ст. 33 Закона о страховании вкладов в состав фонда обязательного страхования вкладов могут входить денежные средства и иное, неденежное, имущество. В соответствии со ст. 34 Закона о страховании вкладов он формируется за счет:
1) страховых взносов банков - участников системы страхования вкладов. Например, в течение 2007 г. основной рост фонда страхования вкладов (81%) происходил за счет страховых взносов банков (23,13 млрд. руб.) <1>;
--------------------------------
<1> По состоянию на 1 января 2008 г. в системе страхования вкладов зарегистрировано 934 банка. Из них 25 не действуют в связи со страховым случаем, а еще шесть действующих банков, формально оставаясь в Системе страхования вкладов (ССВ), утратили право на открытие новых счетов и прием во вклады средств физических лиц. В банках - участниках ССВ сосредоточено 97,5% всех денежных средств, размещенных гражданами во вклады и на счета в банках Российской Федерации. Здесь и далее числовые показатели взяты из материалов отчета Государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" за 2007 г.
2) пеней за несвоевременную и (или) неполную уплату страховых взносов;
3) денежных средств и иного имущества, которые получены от удовлетворения прав требования АСВ, приобретенных в результате выплаты им возмещения по вкладам. Так, в 2007 г. возврат из конкурсной массы ранее выплаченного страхового возмещения составил 0,03 млрд. руб.;
4) средств федерального бюджета. В соответствии с п. 2 ст. 40 Закона о страховании вкладов в случае недостаточности имущества АСВ финансирование мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства за счет резервного фонда Правительства РФ;
5) доходов от размещения и (или) инвестирования временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов. По окончании 2007 г. в фонд была зачислена прибыль в размере 2,67 млрд. руб. <1> от инвестирования его временно свободных средств;
--------------------------------
<1> Из них 0,17 млрд. руб. учтены в структуре источников фонда в составе имущественного взноса Российской Федерации.
6) первоначального имущественного взноса Российской Федерации в размере 2 млрд. руб. (ст. 50 Закона о страховании вкладов);
7) других доходов, не запрещенных законодательством Российской Федерации.
По состоянию на 1 января 2008 г. размер фонда обязательного страхования вкладов составил 61,68 млрд. руб. <1>. За 2008 г. фонд увеличился на 17,4 млрд. руб. (28,2%) и по состоянию на 1 января 2009 г. составил 79,1 млрд. руб. В течение года его основной рост происходил за счет страховых взносов банков (27,8 млрд. руб.). Фактическое расходование средств фонда на выплаты страхового возмещения составило 10,6 млрд. руб., возврат из конкурсной массы ранее выплаченного страхового возмещения составил 0,2 млрд. руб. <2>.
--------------------------------
<1> Как показывает опыт зарубежных стран, системы страхования вкладов физических лиц "создаются не в расчете на возникновение системных кризисов; они предназначены для того, чтобы смягчить или компенсировать потери вкладчиков, иногда только отечественных, которые могут быть понесены в случае непредвиденных банкротств банков. Средств, собираемых в рамках системы страхования депозитов, практически никогда не хватает для покрытия убытков, возникающих во время системного кризиса". Виноградов А.В. Финансовое оздоровление в условиях реструктуризации банковской системы: Диссертация на соиск. ученой степени канд. эконом. наук. СПб., 2001. С. 17.
<2> Отчет государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" за 2008 г. Утвержден советом директоров Агентства 17 марта 2009 г. Протокол. N 1. С. 16.
Как собственник АСВ владеет фондом страхования вкладов и в соответствии с п. 3 ст. 33 Закона о страховании вкладов обязано обособить эти средства от иного принадлежащего ему имущества. Денежные средства фонда обязательного страхования вкладов учитываются на специально открываемом счете АСВ в Банке России. Право пользования собственника в отношении принадлежащего ему имущества обычно определяется как право извлекать из вещи потребительную стоимость. Представляется, что такой подход неприменим к определению права пользования АСВ фондом страхования вкладов. АСВ пользуется имуществом фонда только в момент распоряжения им. При этом право распоряжения имуществом фонда носит строго целевой, ограниченный характер. Закон о страховании вкладов устанавливает три направления использования средств фонда.
Во-первых, в соответствии со ст. 39 Закона о страховании вкладов денежные средства фонда обязательного страхования вкладов могут направляться АСВ на финансирование выплат возмещения по вкладам;
Во-вторых, средства фонда страхования вкладов могут использоваться для финансирования иных расходов, связанных с осуществлением функций по обязательному страхованию вкладов;
В-третьих, ст. 38 Закона о страховании вкладов разрешает инвестировать временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов в:
1) государственные ценные бумаги Российской Федерации;
2) государственные ценные бумаги субъектов Российской Федерации;
3) облигации российских эмитентов, за исключением случаев, указанных выше;
4) акции российских эмитентов, созданных в форме открытых акционерных обществ;
5) паи (акции, доли) индексных инвестиционных фондов, размещающих денежные средства в государственные ценные бумаги иностранных государств, облигации и акции иных иностранных эмитентов;
6) ипотечные ценные бумаги, выпущенные в соответствии с законодательством Российской Федерации об ипотечных ценных бумагах;
7) ценные бумаги государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития;
8) депозиты и ценные бумаги Банка России.
Требования к приобретаемым АСВ ценным бумагам установлены в п. 6 ст. 38 Закона о страховании вкладов. Закон не допускает размещения временно свободных денежных средств фонда обязательного страхования вкладов в иные объекты инвестирования, которые прямо не предусмотрены законом.
Таким образом, Закон о страховании вкладов содержит исчерпывающий перечень направлений расходования фонда страхования вкладов, а усмотрение АСВ как собственника этого фонда очень ограниченно и заключается только в решении вопроса о том, производить конкретную выплату или нет. Однако при наличии соответствующих оснований для совершения некоторых выплат (например, наступление страхового случая) у АСВ фактически нет возможности отказать в совершении платежа, поскольку в противном случае оно будет принуждено к этому через суд.
Формирование и использование фонда страхования вкладов должно осуществляться АСВ в целях защиты прав и законных интересов вкладчиков банков, укрепления доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирования привлечения сбережений населения (ст. 1 Закона о страховании вкладов). В соответствии с п. 5 ст. 33 Закона о страховании вкладов на фонд обязательного страхования вкладов не может быть обращено взыскание по обязательствам Агентства. Исключение составляют случаи, когда взыскание за счет фонда обязательного страхования вкладов осуществляется на основании судебного акта по обязательствам Агентства, возникшим в связи с неисполнением Агентством обязанностей по выплате возмещения по вкладам. Таким образом, АСВ является "номинальным", фидуциарным собственником фонда страхования вкладов. Она владеет, пользуется и распоряжается имуществом фонда страхования вкладов не в своих интересах, а в интересах общества в целом. Порядок владения, пользования и распоряжения фондом жестко установлен его учредителем - Российской Федерацией.
В соответствии с п. 1 ст. 42 Закона о страховании вкладов контроль над функционированием системы страхования вкладов осуществляется Правительством РФ и Банком России путем участия их представителей в органах управления АСВ. Совет директоров АСВ ежегодно на конкурсной основе определяет аудиторскую организацию для проведения проверки использования Агентством фонда обязательного страхования вкладов. Контроль над расходованием средств федерального бюджета, направленных в фонд обязательного страхования вкладов, осуществляется в порядке, определенном для использования средств федерального бюджета. Таким образом, контроль над действиями АСВ, в том числе в отношении правильного управления им имуществом фонда страхования вкладов, осуществляется государством через деятельность его представителей - членов совета директоров, а также с помощью кадровой политики при назначении на должность или освобождении от должности генерального директора АСВ. Представляется, что это достаточно мощный рычаг воздействия на управляющего фондом страхования вкладов - АСВ. Поэтому любые рассуждения относительно полной бесконтрольности государственных корпораций <1> полагаю несерьезными.
--------------------------------
<1> Госкорпорации обвинили в стимулировании коррупции // Независимая газета. 2008. 8 апреля.
Другим критическим замечанием "противников госкорпораций" является утверждение, что создание государственных корпораций привело к "стихийной приватизации", поскольку при создании государственное имущество им передается в собственность <1>. Представляется, что применительно к Агентству по страхованию вкладов рассматриваемый аргумент вообще является несостоятельным с учетом указанного выше состава источников формирования фонда страхования вкладов. Пополнение указанного фонда осуществляется за счет разных источников, включая негосударственные - страховые взносы банков. Причем размер первоначального имущественного взноса Российской Федерации (2 млрд. руб.) на сегодняшний день составляет лишь незначительную часть общего размера фонда (т.е. 9% от общего размера в 79,1 млрд. руб.). В этих условиях формальная передача фонда страхования вкладов в фидуциарную собственность Агентства по страхованию вкладов является единственно возможным, справедливым решением.
--------------------------------
<1> Завадников В. Деньги у людей пропадут. И есть им будет нечего // Газета. 2008. 3 марта; Киселева Е. Совет Федерации изучит природу госкорпораций // Коммерсантъ. 2008. 27 марта; Дворкович А. Зачем нам госкорпорации // Аргументы и факты (бизнес). Деловая среда. 2007. 24 октября; Госкорпорации обвинили к стимулировании коррупции // Независимая газета 2008. 8 апреля.
Институциональное имущество. При создании государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" государство возложило на нее выполнение ряда общественно полезных функций и предоставило средства на покрытие текущих расходов (средства на выплату заработной платы персоналу, на приобретение оргтехники, мебели и т.п.) в размере 1 млрд. руб. В результате было образован имущественный фонд, отличный от фонда страхования вкладов (институциональное имущество АСВ). В настоящее время размер этого фонда увеличился за счет размещения АСВ временно свободных средств на фондовом рынке. За счет средств этого фонда финансируется вся текущая деятельность АСВ.
Другим источником пополнения имущества АСВ, отличного от Фонда страхования вкладов, являются средства федерального бюджета, которые, как правило, имеют целевое назначение. Так, в соответствии с ч. 5 ст. 10 Закона N 175-ФЗ выделение средств федерального бюджета на осуществление мероприятий по предупреждению банкротства банков с участием Агентства осуществляется путем внесения имущественного взноса Российской Федерации в имущество Агентства, не являющееся фондом обязательного страхования вкладов, для формирования источников расходов на проведение мероприятий. Частью 5 ст. 13 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" предусмотрено, что в 2008 г. Правительство РФ вправе осуществить имущественный взнос Российской Федерации в государственную корпорацию "Агентство по страхованию вкладов" в размере до 200000000,0 тыс. руб. Такой взнос был внесен по распоряжению Правительства РФ от 19 ноября 2008 г. N 1696-Р.
В соответствии с п. 1 ст. 40 Закона о страховании вкладов расходы АСВ на проведение мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, осуществляются за счет имущества АСВ. Пунктом 1 ст. 50.20 Закона N 40-ФЗ о банкротстве кредитных организаций предусмотрено, что за осуществление полномочий конкурсного управляющего АСВ не выплачивается вознаграждение. Таким образом, АСВ фактически находится на самоокупаемости и не получает вознаграждения за осуществление им общественно полезных функций. Его деятельность финансируется за счет доходов от размещения на рынке первоначального денежного взноса Российской Федерации.
Институциональное имущество включает денежные средства и иное имущество в неденежной форме. Оно принадлежит АСВ на праве собственности. Как собственник АСВ владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом своей волей и в своем интересе, но в пределах, установленных Законом о страховании вкладов. Закон не ограничивает источники формирования институционального имущества АСВ. Оно может пополняться за счет любых законных поступлений (п. 1 ст. 16 Закона о страховании вкладов). Закон не ограничивает конкретных направлений использования этого имущества <1>, он определяет только цели его использования. В соответствии с п. 3 ст. 16 Закона о страховании вкладов АСВ обязано использовать свое имущество для выполнения функций, предусмотренных законом о ее создании. Руководствуясь п. 2 ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях, АСВ могла бы использовать свое институциональное имущество для осуществления предпринимательской деятельности, оставаясь при этом в рамках целей своего создания. Однако фактически АСВ использует временно свободные средства, предназначенные для финансирования своей основной деятельности, только для их размещения на рынке в случаях, установленных ст. 38 Закона о страховании вкладов, хотя это жесткое правило установлено лишь для средств фонда страхования вкладов. На институциональное имущество кредиторами может быть обращено взыскание по долгам АСВ в общем порядке, поскольку закон никаких ограничений, подобных правилам о фонде страхования вкладов, не устанавливает. В результате проведенного анализа допустимо сделать вывод, что АСВ является настоящим собственником институционального имущества, полномочия которого несколько ограничены целью создания этой государственной корпорации, что не противоречит ст. 209 ГК РФ.
--------------------------------
<1> В литературе имеется противоположная точка зрения, согласно которой исчерпывающий перечень направлений использования имущества Агентства установлен законом для всего имущества Агентства, а не только для фонда страхования вкладов. См.: Абрамов А.Ю. Комментарий к ст. 16 // Комментарий (постатейный) к Федеральному закону "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" / Отв. ред. А.В. Турбанов; рук. авт. кол. В.В. Сергеев. М.: ТИРРА, 2005. С. 89. Представляется, что она не в полной мере основана на законе.
Показателем самостоятельности юридического лица в литературе назван признак его выступления в гражданском обороте и в судебных органах от своего имени <1>. Такое право закреплено за государственной корпорацией в соответствии с п. 1 ст. 3 Закона о некоммерческих организациях. Пунктом 3 ст. 7.1 этого же Закона предусмотрено, что наименование государственной корпорации должно быть определено в законе о ее создании.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Учебник "Гражданское право: В 2 т. Том I" (под ред. Е.А. Суханова) включен в информационный банк согласно публикации - Волтерс Клувер, 2004 (издание второе, переработанное и дополненное).
<1> Гражданское право: Учебник. 2-е изд. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М.: БЕК, 1998. Т. 1. С. 186.
Закон о страховании вкладов содержит только единственное официальное наименование рассматриваемой государственной корпорации - Агентство по страхованию вкладов. В соответствии со ст. 14 Закона о страховании вкладов АСВ имеет печать с изображением Государственного герба РФ и со своим наименованием.
Одним из наиболее важных признаков юридического лица является его самостоятельная ответственность по своим долгам. Весь смысл имущественного обособления и наделения юридического лица другими свойствами и правами имеет цель обеспечить его самостоятельную имущественную ответственность, с одной стороны, и исключить ответственность каких-либо третьих лиц, например учредителей, с другой стороны. В большинстве федеральных законов о создании и деятельности государственных корпораций содержится норма о раздельной ответственности Российской Федерации и созданного ею юридического лица. Например. В соответствии с п. 2 ст. 5 Закона о государственной корпорации "Ростехнологии" государственная корпорация "Ростехнологии" не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации "Ростехнологии". Государственная корпорация "Ростехнологии" отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ей имуществом.
Однако некоторые законы о создании и деятельности государственных корпораций устанавливают исключения из указанного общего правила. Например, в соответствии со ст. 16 Закона о страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации Агентство по страхованию вкладов не отвечает по обязательствам Российской Федерации. Российская Федерация не отвечает по обязательствам Агентства, если иное не установлено федеральным законом. Исключения из указанного правила установлены этим же Федеральным законом. В соответствии со ст. 49 Закона о страховании вкладов возврат вкладов физических лиц в части сумм, превышающих суммы возмещения по вкладам в кредитных организациях, в капитале которых участвует Банк России, по договорам банковского вклада или договорам банковского счета, заключенным до 1 октября 2004 г., если в указанные договоры не вносились какие-либо изменения и дополнения после 30 сентября 2004 г., обеспечивается субсидиарной ответственностью Российской Федерации по требованиям вкладчика к банку в порядке, предусмотренном ст. 399 ГК РФ, до 1 января 2007 г.
Возможность привлечения государственных средств для выполнения обязательств АСВ перед вкладчиками следует также из п. 2 ст. 40 Закона о страховании вкладов. Им предусмотрено, что в случае недостаточности имущества АСВ финансирование мероприятий, связанных с деятельностью по обязательному страхованию вкладов, может осуществляться по предложению совета директоров Агентства за счет резервного фонда Правительства РФ. Очевидно, что и в этом случае речь не может идти о какой-либо принудительной ответственности по долгам АСВ. Российская Федерация вправе участвовать в пополнении средств фонда исключительно добровольно.
§ 4. Правовая природа Агентства по страхованию вкладов
Дата добавления: 2016-01-05; просмотров: 23; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!