Международно-правовые особенности реализации общей климатической политики ЕС.
Вопросы защиты окружающей среды относятся к сфере совместной компетенции ЕС и государств-членов, то есть государства-члены вправе осуществлять свою компетенцию в той мере и до тех пор, в которой и до которых ЕС сам ею не воспользовался. Соответственно, международные соглашения в области защиты окружающей среды подписывают как ЕС, так и его государства-члены. Юридические обязательства, взятые на себя Европейским союзом в рамках международных соглашений в области защиты окружающей среды и борьбы с глобальным изменением климата, дополняют обязательства отдельных государств-членов, а соблюдение таких соглашений тоже относится к сфере совместной ответственности европейских институтов и национальных правительств. Иными словами, в случае нарушения одного из положений международного договора – например, обязательства по сокращению выбросов парниковых газов на 8%, заложенного в Киотском протоколе, ответственность ляжет не только на Европейский союз, но и на не справившиеся государства.
С момента ратификации подобные соглашения становятся частью наднационального законодательства ЕС, а обязанности по контролю над их соблюдением и по урегулированию споров попадают в компетенцию Суда ЕС. Участие ЕС в международном климатическом режиме не заменяет, а дополняет деятельность государств-членов. Это порождает ряд не характерных для акторов иного рода, нежели ЕС, проблем, связанных с той ролью, которую играют наднациональные институты (Комиссия).
|
|
|
ЕС признан полноправным членом международного климатического режима не только de jure (согласно Статье 22 Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в которой «региональные экономические интеграционные организации» по существу допускаются до участия во всех структурах на тех же правах, что и национальные государства), но и de facto, поскольку третьи страны стремятся к взаимодействию с ЕС как с актором мировой политики. При этом согласно той же статье РКИК, региональные организации экономической интеграции обязаны в полном объеме выполнять условия соглашения только в том случае, если их участие в режиме полностью заменяет участие государств-членов. Однако если и региональная организация экономической интеграции, и ее члены одновременно присоединяются к Конвенции, они обязаны совместно «принять решение в отношении их соответствующих обязанностей по выполнению своих обязательств, вытекающих из Конвенции», а сама организация обязана проинформировать другие стороны соглашения о пределах своей компетенции в вопросах, регулируемых Конвенцией.
С такой точки зрения характер членства в международном климатическом режиме самого ЕС и (отдельно) его государств-членов можно отнести к типу совместного членства (shared membership). Совместный характер членства также можно проследить в приложениях РКИК и Киотского протокола.
|
|
|
Европейский союз и все 28 государств-членов указаны в Приложении В Киотского протокола (что накладывает на них обязательства по достижению показателей сокращения выбросов) и в Приложении I РКИК, однако в Приложении II РКИК помимо ЕС упомянуты лишь 15 «старых» государств ЕС. Новые члены ЕС, присоединившиеся к нему в 2004, 2007 и 2013 гг., в список не вошли.
Совместная компетенция европейских институтов и правительств стран ЕС в соответствующих вопросах накладывает свой отпечаток на характер участия Евросоюза в международных переговорах по вопросам защиты окружающей среды. Она требует согласования интересов отдельных стран и долгого предварительного обсуждения общей европейской позиции. В том случае, если выработанный «усредненный» подход ЕС не в полной мере соответствует национальным интересам отдельных государств-членов в том, что касается заложенных в РКИК принципов, они, с точки зрения РКИК, вправе действовать самостоятельно, что, однако, противоречит логике функционирования самого ЕС.
|
|
|
Согласованная позиция государств–членов ЕС вырабатывается перед каждой конференцией сторон РКИК ООН. Переговоры внутри ЕС начинаются с обсуждения технических вопросов Рабочей группой по международным экологическим вопросам – изменению климата (Working Party on International Environmental Issues – Climate Change, WPIEI - CC) при Совете ЕС, результаты которого направляются затем на рассмотрение в
Комитет постоянных представителей – КОРЕПЕР II (Committee of Permanent Representatives – COREPER II). После рассмотрения поступивших предложений КОРЕПЕР II направляет свои рекомендации в Совет ЕС по вопросам окружающей среды (Environment Council configuration – ENV), после чего министры 28 государств-членов принимают финальный вариант европейской позиции. Не стоит также упускать из виду, что проблематика климатических изменений в силу своей взаимосвязи с вопросами энергетической безопасности носит выраженный политический характер, а потому наблюдается тенденция к расширению участия Европейского совета в данном процессе. Совет может дать свои уточнения относительно ключевых или особенно политизированных вопросов, касающихся общей позиции ЕС в этой области.
Кроме того, дополнительное сопровождение процесса согласования внешней и внутренней политики ЕС по вопросам климатических изменений осуществляется при поддержке экспертных групп Совета, включающих компетентных представителей государств-членов и Еврокомиссии, которые работают над документами, содержащими позицию ЕС по рассматриваемому вопросу, а также с иной вспомогательной документацией. Среди них следует выделить Экспертную группу по дальнейшим действиям в области климатической политики (Expert Group on Further Actions in the field of climate policy – EGFA), непосредственной задачей которой является координация работы всех прочих профильных групп.
|
|
|
Необходимо отметить, что переговорный процесс по климату, как и во многих других областях, имеет в Европейском союзе и неформальную сторону. Отдельный интерес в этом плане представляет феномен неформального «разделения труда», которое в основном характерно для внешней стороны политики ЕС в области борьбы с изменением климата. В настоящий момент представительство ЕС на международной арене по вопросам защиты окружающей среды осуществляется совместно представителями Директората Еврокомиссии по окружающей среде и «тройки» (т.е. государства – председателя Совета ЕС, а также предыдущего и последующего государств-председателей).
Неформальный механизм «разделения труда» подразумевает передачу государством-председателем части своих полномочий в переговорном процессе иным странам, входящим в ЕС, и Европейской комиссии (ЕК). До вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., который повысил роль Комиссии и урезал круг полномочий председательствующего государства во внешней политике ЕС, данная практика вызывала немало вопросов. В частности, как отмечают бельгийские исследователи Т. Делрю и К. Ван ден Бранд, председательствующее государство (в случае недостаточности собственных ресурсов) добровольно передавало часть своих полномочий неформальным акторам из иных стран-членов и ЕК.
Это ослабляло его потенциальную способность оказать влияние на формирующуюся политику как в Европейском совете, так и за пределами ЕС, что в свою очередь несколько уменьшало выгоду от президентства. К тому же данный механизм был сопряжен с рядом транзакционных издержек, поскольку председательствующее государство вынужденно было координировать свою позицию с неофициально вовлеченными акторами.
Система неформального «разделения труда», сохранившаяся до настоящего времени, подразумевает избрание «главных переговорщиков» (lead negotiator) и «ведущих экспертов» (issue leader), список которых утверждается Рабочей группой по международным экологическим вопросам. Эта система была введена в 2004 г. во время председательства в Совете ЕС Ирландии. Официальный Дублин посчитал имевшиеся в его распоряжении ресурсы недостаточными для того, чтобы эффективно справиться с запланированными на тот период задачами ЕС на глобальном уровне климатического управления. Хотя каждое последующее председательствующее государство могло отказаться от данного неформального механизма, этого так и не произошло. Предположительно это происходит потому, что данная система была сформирована в условиях внутреннего и внешнего давления на ЕС в ходе переговорного процесса по ратификации Киотского протокола и зарекомендовала себя в качестве эффективного инструмента преодоления ограниченности ресурсов и слабой позиции отдельно взятого председательствующего государства.
В рамках механизма «разделения труда» «главные переговорщики» берут на себя репрезентативную функцию, представляя ЕС в ходе рабочих встреч различных международных переговорных групп. В полномочия «главных переговорщиков», которые, как правило, являются членами Рабочей группы по международным экологическим вопросам, входит также выработка единой позиции ЕС по вопросам изменения климата в сотрудничестве с «ведущими экспертами». Последние являются одновременно членами Экспертной группы по дальнейшим действиям в области климатической политики, оказывают экспертную и информационную поддержку переговорщикам на местах –снабжают их сведениями о позициях и предложениях третьих сторон, а также о внутренней реакции в ЕС на эти предложения. К моменту выработки проекта международного документа «ведущие эксперты» изучают текст на предмет возможных поправок, исходя из позиций, принятых Рабочей группой по международным экологическим вопросам –изменению климата и Европейским советом. Таким образом, осуществляется связь между системой представительства ЕС на международной арене и внутренними механизмами принятия решений и выработки согласованной позиции.
До 2007 г. в общей сложности было назначено более 25 «главных переговорщиков» от ЕС, каждый из которых вел отдельное направление климатической повестки. Однако после 13-й конференции сторон РКИК и 3-й встречи сторон Киотского протокола на Бали в декабре 2007 г. переговорный процесс пошел по двум направлениям: в форматах Специальной рабочей группы по долгосрочным совместным мерам в рамках Конвенции (СРГ-ДСМ), созданной из всех участников РКИК, и Специальной рабочей группы по дальнейшим обязательствам для Сторон, включенных в Приложение I к Киотскому протоколу (СРГ-КП), а число «главных переговорщиков» сократилось до двух. При почти двухгодичной подготовке к саммиту в Копенгагене «главным переговорщиком» от ЕС в СРГ-ДСМ был представитель Нидерландов, а в СРГ-КП – сотрудник Еврокомиссии.
Рассмотренное неформальное «разделение труда» несет в себе функциональные преимущества для Евросоюза в условиях, когда формальные практики не способны соответствовать высокой сложности стоящих перед ним на глобальном уровне задач. Этот механизм помогает разделить ответственность между институтами и государствами-членами, обобщить имеющийся опыт и экспертную информацию, вовлечь в процесс больше государств-членов и арантирует непрерывную работу аппарата политического управления ЕС над проблематикой климатических изменений, имеющей глобальную значимость. Тот факт, что с 2004 г. описанная система сохранилась, несмотря на институциональные изменения, привнесенные Лиссабонским договором, и так и не была формализована, подтверждает, что в структуре ЕС сильны неформальные механизмы, которые со временем становятся для всех участников процесса естественными, рутинными, приобретая собственную «историческую легитимность». Однако когда переговорный процесс достигает завершающей стадии и ведется уже на самом высоком уровне, подразумевающем подписание договоров и публичные заявления, неформальные практики уходят на второй план, уступая место действиям официальных представителей ЕС и государств-членов.
Дата добавления: 2020-11-15; просмотров: 83; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!