Основные принципы климатической политики ЕС.
Лекция 6. Политика ЕС в области борьбы с глобальным изменением климата (4 часа)
План:
Формирование основ природоохранной политики Европы.
Организационные основы общей климатической политики ЕС.
Основные принципы климатической политики ЕС.
Правовые особенности реализации общей климатической политики ЕС.
Основные направления современной климатической политики ЕС.
Формирование основ природоохранной политики Европы.
Европейский союз играет одну из ключевых ролей в формировании международного климатического режима. Еще в 1970-е гг. страны Европейского экономического сообщества, в особенности Германия и Франция, ввели собственные природоохранные практики, следуя в фарватере признанного лидера в области экологического управления тех времен – США. В 1972 г. Еврокомиссией была принята первая программа действий в области окружающей среды для ЕС на период с 1973 по 1976 гг., сфокусированная на проблемах отходов и загрязнения воды. В каждой последующей европейской программе круг затрагиваемых вопросов расширялся. Как отмечают британские исследователи Ш. Бретерон и Дж. Воглер, с этого времени процесс европейской интеграции оказался под воздействием двух параллельных тенденций: растущей международной озабоченности экологической проблематикой, начавшей обретать институциональное оформление, и внутриевропейским влиянием передовых государств-членов, старавшихся перенять природоохранные американские практики.
|
|
|
Начиная с 1990-х годов, ЕС стал восприниматься на международной арене как важный актор в вопросах, связанных с регулированием экологической политики, а в некоторых из этих вопросов, например, в борьбе с глобальными климатическими изменениями, его признали лидером. Сегодня с точки зрения климатической политики, общей стратегии и методов ее воплощения ЕС разительно отличается от США, выстраивая свою деятельность вокруг приверженности принципам международного права и многосторонности. Однако исследователи расходятся в оценках эффективности проводимой ЕС климатической политики. В то время как некоторые считают ее в достаточной степени эффективной, целый ряд других авторов отмечают серьезные недочеты выбранного ЕС курса. Как представляется, причина подобных разногласий кроется в различиях подходов ученых к исследованию данной темы.
Организационные основы общей климатической политики ЕС.
Европейский союз является весьма интересным и одновременно сложным объектом для изучения вопросов глобального управления с организационной точки зрения в силу уникальности своей структуры, поскольку является единственным в своем роде примером глубокой региональной интеграции государств. Задача подобного исследования дополнительно осложняется тем, что во многих современных теориях международных отношений национальное государство по-прежнему считается основным актором мировой политики. Это затрудняет адекватное восприятие природы ЕС, поскольку он рассматривается или в качестве квазигосударства, или же, напротив, как совокупность национальных государств. Большая часть работ, посвященных климатической политике Европейского союза, основывается на концепции нормативной силы ЕС, введенной в научный оборот европейским политологом И. Мэннерсом. Несмотря на популярность этого направления исследований, представляется, что данная концепция чрезмерно концентрирует внимание исследователей на проблематике целеполагания в действиях ЕС, оставляя вне фокуса внимания специфику процесса принятия решений и институциональную структуру ЕС.
|
|
|
Преодолеть указанные когнитивные проблемы при анализе политики и институциональной структуры ЕС позволяет организационная теория. Пришедшая в политическую науку из социологии и менеджмента, она по своей сути близка к институционализму, а потому в некоторых исследованиях называется организационным институционализмом. С точки зрения данной теории, организация – это «система деятельности, поддерживающая свои границы и направленная на достижение определенных целей». Организационная теория также характеризует организации как автономных акторов, несмотря на их зависимость от своих составных частей в плане ресурсов и персонала. При этом организация рассматривается и как «процесс» (process), и как «результат» (outcome). Процесс подразумевает создание взаимоотношений и сетей, стремление оптимизировать существующие практики принятия решений, что оказывает влияние не только на персонал, но и на возможности самой организации. В качестве «результата» выступают услуги, бюрократия, институциональный торг, политический курс (policy) и политическое управление (governance). Европейский союз является интеграционным объединением более высокого порядка, чем иные региональные объединения или традиционные международные организации, поскольку государства – члены ЕС передали ему часть полномочий в ряде областей политики. Способность ЕС проводить собственную внешнюю политику значительно более развита, чем у иных МО, но все же ниже, чем у национальных государств.
|
|
|
Основные принципы климатической политики ЕС.
|
|
|
В основе климатической политики ЕС лежат принципы многосторонности и международного права, приверженность концепции устойчивого развития, а также ориентация на упреждающие действия с учетом существующих научных исследований, доказывающих антропогенную природу наблюдаемых климатических изменений. ЕС стремится к подписанию международных договоров, которые могли бы повысить эффективность решений по климату при участии максимально возможно числа государств. Ограничение выбросов парниковых газов лишь в рамках ЕС было бы бессмысленно. Такие меры заведомо не дадут должного эффекта, учитывая, что, по данным за 2014 г., 28 государств – членов ЕС, вместе взятые, ответственны за 11% от общих выбросов (для сравнения: Китай – за 29%, США – за 15%, Индия – за 6%, Россия – за 5%).
Экологическая и климатическая политика ЕС основана на общем для всех стран-членов видении устойчивого развития. Оно впервые было изложено в Амстердамском договоре 1997 г., а впоследствии неоднократно подкреплялось и уточнялось в Стратегии устойчивого развития 2001 г. и ее последующих редакциях в 2006 и 2009 гг., а также в Стратегии «Европа-2020». Согласно определению ООН, на которое ориентируется ЕС при выработке собственной политики и законодательства, устойчивое развитие «удовлетворяет потребности настоящего времени, не ставя под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности». Оно, таким образом, подразумевает баланс между тремя направлениями политики: экономическим развитием, социальной справедливостью и защитой окружающей среды.
Отдельного рассмотрения заслуживает принцип упреждающих действий (precautionary principle). Он отражает повышенное внимание Брюсселя к экспертным оценкам и научной информации при выработке внутренней и внешней политики, что обусловлено необходимостью для наднациональной власти находить решение в случаях, когда невозможно достичь согласия между большим числом государств-членов с не совпадающими интересами в этой области. В 1992 г. принцип упреждающих действий впервые был включен в Маастрихтский договор. Но наиболее четко данный принцип прописан в Коммюнике Комиссии от 2 февраля 2000 г. Там указано, что он будет применяться в тех случаях, когда имеющиеся экспертные данные, несмотря на возможную их неточность или неполноту, указывают на вероятные риски либо угрозы для людей, животных, растений или всей окружающей среды в целом, и преодолеть их не представляется возможным при существующем уровне защиты. При этом подчеркивается, что применение принципа упреждающих действий не должно приводить к дискриминации на рынке или непоследовательности в европейской политике, которую, в свою очередь, необходимо пересматривать в случае появления новых научных данных. Следуя этому принципу во внутренней политике, ЕС активно продвигал его и на международном уровне, то привело к закреплению данного принципа в РКИК ООН.
Примером практической реализации принципа упреждающих действий может служить взаимодействие ЕС с Межправительственной группой экспертов по изменению климата.
Исходя из данных МГЭИК, ЕС в 1996 г. представил свое видение целей и мер международной борьбы с глобальным изменением климата, включавшее, в частности, недопущение повышения температуры земной поверхности более чем на 2ºС по сравнению с доиндустриальным уровнем. Согласно исследованию европейских политологов Л. Фон Шайк и С. Шунца, «двухградусная цель» была основана на неубедительных научных данных. Однако принятие за основу показателя, выраженного в простой цифре, представлялось для ЕС политически и функционально целесообразным, поскольку позволяло разработать меры предосторожности на основе моделей, привязывающих повышение температуры к концентрации выбросов парниковых газов.
В 2005 г. Европейский совет утвердил «двухградусную цель» в качестве основы как внутренней, так и внешней экологической политики ЕС. В 2007 г., основываясь на сценарии сокращения выбросов, разработанном МГЭИК, Европейский союз призвал развитые страны к 2020 г. сократить выбросы парниковых газов на 30%, а к 2050 г. – на 60–80%; для быстро развивающихся государств был предложен показатель в 15% и 30% соответственно. Сам ЕС был готов снизить свои выбросы на 30% в 2020 г. при условии, что остальные развитые страны возьмут на себя сопоставимые обязательства. В противном случае ЕС заявил о готовности сократить собственные выбросы только на 20% в одностороннем порядке. Приведенный пример показывает, что достаточное число влиятельных европейских политиков были готовы принять за основу проводимой политики научные данные, представленные МГЭИК, несмотря на шаткость научной базы. Еще одним подтверждением этой готовности стало принятие в 2009 г. обязательного к исполнению Климатического и энергетического пакета ЕС – 2020.
Помимо нормативной составляющей, в основе климатической политики Европейского союза лежит также и общий интерес государств-членов. Во-первых, разработка и внедрение технологий возобновляемых или альтернативных источников энергии, а также повышение энергоэффективности позволят снизить зависимость Европы от внешних поставок углеводородов, что привязывает борьбу с глобальным изменением климата к проблематике энергетической безопасности. Во-вторых, разработка и внедрение инновационных и экологичных энергетических технологий, помимо очевидной пользы для окружающей среды, позволит ЕС как пионеру в данной области добиться существенного конкурентного преимущества перед государствами, не озаботившимися подобными мерами, а также снизить для государств-членов потенциальную цену устранения негативных последствий вероятных климатических изменений. В-третьих, после двух провальных референдумов по проекту конституции ЕС (во Франции и Нидерландах в 2005 г.) Евросоюзу, потерпевшему крупную неудачу в институциональной реформе, хотелось предъявить миру успешный пример трансграничного сотрудничества, чтобы подтвердить важность продолжения европейской интеграции. Как отмечает профессор Колледжа Европы в Брюгге С. Шунц, после 2005 г. климатическая политика ЕС, особенно ввиду ее высокой степени поддержки населением европейских стран, стала своеобразной «визитной карточкой» ЕС.
Дата добавления: 2020-11-15; просмотров: 565; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!