Этапы формирования и развития механизма
Первым шагом по внедрению механизма социального ваучера как формы целевой потребительской субсидии должен стать выбор той «сервисной темы», где применение этого механизма целесообразно и возможно. Очевидно, что на этот выбор влияет большое количество факторов, к которым относятся:
1. Фактическое наличие или возможное появление на территории минимум двух поставщиков услуги. Если на территории существует (и по объективным обстоятельствам потенциально может существовать) только один поставщик услуги, то применение технологии социальных ваучеров не будет иметь смысла в части обеспечения потребительского выбора. Однако следует помнить, что иногда само внедрение технологии социальных ваучеров может быть стимулом для появления на территории новых поставщиков услуги.
.
3. Возможность заранее определить конкретных потребителей услуги. Несомненно, что использование технологии целевой потребительской субсидии не имеет смысла и, более того, принципиально невозможно, когда услуга носит экстренный или анонимный характер, например, услуги службы спасения или психологическое консультирование по телефону. Вопрос, кому в таких случаях можно заранее выдать социальные ваучеры, остается без ответа.
4. Вторым шагом является решение финансового вопроса, а именно – определение размера целевой потребительской субсидии (денежного номинала сертификата ваучера, сертификата, талона) и общей суммы, которую распорядитель бюджетных средств готов потратить на предоставление субсидий.
|
|
|
Третий шаг заключается в решении комплекса вопросов, итогом которого будет создание и принятие следующих нормативных и рабочих документов:
1. Порядок предоставления целевых потребительских субсидий.
2. Форма заявки поставщика на оказание услуг по целевым потребительским субсидиям.
3. Форма приказа руководителя распорядителя бюджетных средств о заключении соглашения с поставщиком или об отказе в заключении этого соглашения.
Получить полный текст
4. Форма соглашения с поставщиком.
5. Форма заявления гражданина на получение целевой потребительской субсидии.
6. Форма социального ваучера (сертификата, талона).
Описание затрат
При реализации механизма целевых потребительских субсидий в форме социальных ваучеров распорядитель бюджетных средств помимо прямых расходов на предоставление субсидий будет нести следующие административные и трудовые затраты:
1. Размещение в средствах массовой информации приглашения поставщикам подать заявку на оказание услуг по целевым потребительским субсидиям и адресное информирование потенциальных поставщиков.
|
|
|
2. Прием заявок от поставщиков, проведение отбора и заключение соглашений с поставщиками, прошедшими отбор. Данное действие проводится постоянно в течение предоставления целевых потребительских субсидий по мере поступления заявок от поставщиков.
3. Изготовление социальных ваучеров. Это осуществляется как типографским способом, так и путем обычной распечатки на офисном принтере.
4. Прием заявителей на получение целевой потребительской субсидии, проверка их права на получение субсидии и выдача им социальных ваучеров и информации о тех поставщиках, которые прошли отбор.
5. Ежемесячный прием у поставщиков «отоваренных» социальных ваучеров и перечисление им средств целевых потребительских субсидий клиентов.
Риски, связанные с реализацией механизма
Самый главный риск реализации механизма целевой потребительской субсидии заключается в его «экзотическом» характере в контексте существующих традиций и стереотипов. Непривычно здесь то, что окончательное решение (кто получит бюджетные деньги за услугу) принимает сам потребитель услуги, а не чиновник. В этой связи особенно показателен описанный выше опыт г. Владимира, ставшего пионером в применении социального ваучера. В начале реализации «ваучерной» программы в 2005 году при отборе поставщиков потребительский выбор был произвольно сужен до двух столовых, являющихся муниципальными предприятиями. Примечательны и мотивы, которыми руководствовалась городская администрация при отказе частным столовым в заключении соглашений. В первом случае отказ был обоснован тем, что частная столовая находится на втором этаже и пенсионерам будет трудно подниматься по лестнице. Во втором – мотивом было то, что, по мнению некоторых сотрудников администрации, еда, предлагаемая частной столовой, недостаточно вкусна. Безусловно, эти мотивы являются проявлением излишнего патернализма и мнимой заботы о клиентах, неприемлемых при применении целевой потребительской субсидии. Ведь тем самым часть клиентов, которым проще подняться по лестнице в столовую, находящуюся в их районе, а не ехать в «одноэтажную» столовую в соседний район, была волевым решением администрации лишена этой возможности. Также неправильным с точки зрения обеспечения потребительского выбора представляется стремление администрации решить за самих потребителей вопрос о том, где еда вкуснее (как говорится, о вкусах не спорят!). Кроме того, обосновывая выбор именно муниципальных столовых, администрация приводила довод, что работу этих предприятий можно «контролировать», а работу частных столовых – нет. Такой аргумент не выдерживает критики – не только потому, что представители администрации затруднились обозначить конкретные формы «контроля», но и, главным образом, потому, что при применении целевой потребительской субсидии функцию такого «контроля» осуществляет сам потребитель, выбирая того или иного поставщика. Для этого необходимо обеспечить ему максимально широкий выбор поставщиков, а не сужать его искусственно.
|
|
|
|
|
|
Другим риском является возможная попытка распорядителей бюджетных средств реализовывать идею целевой потребительской субсидии через механизм муниципального или государственного заказа.
Во-первых, отбор поставщиков при механизме социального ваучера и конкурс при механизме заказа выполняют совершенно разные задачи: в первом случае определение как можно большего числа поставщиков, отвечающих требованиям отбора (чем больше поставщиков, тем лучше потребителю), а во втором – определение одного, наилучшего поставщика.
Во-вторых, между социальным ваучером и заказом существуют серьезные различия в требованиях к поставщикам услуг. Например, требование к поставщику не иметь задолженности по налоговым платежам и доказать это предоставлением соответствующей справки из налоговых органов оправданно при заказе, где может предусматриваться предоплата услуг, но совершенно неоправданно при использовании социальных ваучеров, поскольку они предусматривают оплату услуг только по факту их оказания. Следует помнить, что излишние административные барьеры, неоправданная сложность процедур могут привести к тому, что поставщики не захотят участвовать в квалификационном отборе.
В-третьих, если при использовании механизма социального ваучера применяется конкурсная процедура (выбор одного наилучшего поставщика), это искажает представления об этой технологии как у распорядителя бюджетных средств, так и у самих поставщиков, что, в конечном счете, приводит к необоснованному ограничению числа поставщиков (раз это конкурс, то кому-то обязательно нужно отказать) и, следовательно, вредит интересам потребителя.
Получить полный текст
В-четвертых, применение механизма заказа не позволяет реализовывать важнейший принцип целевой потребительской субсидии – возможность новым поставщикам присоединиться к участию в ваучерной программе после начала ее реализации.
Таким образом, механизмы заказа и социального ваучера противоречат друг другу. Попытка реализовывать технологию социального ваучера через механизм заказа либо ведет к нарушению многих положений законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов (например, при ваучере принципиально не может быть установлена начальная цена контракта, так как если к поставщику никто не принес свои ваучеры, то он не получает бюджетных денег), либо выхолащивает саму идею социального ваучера. С правовой точки зрения механизм последнего должен реализовываться как предоставление гражданину целевой субсидии или целевого пособия, а уже сам гражданин выступает в роли заказчика товара или услуги. Получая их в обмен на ваучер, он поручает распорядителю бюджетных средств перевести средства его целевой субсидии или пособия на счет выбранного им поставщика.
Также важно учитывать то, что на интерес к ваучерной программе со стороны поставщиков и привлекательность ее для клиентов во многом влияют текущие затраты бюджета на оказание услуги и платежеспособность клиентской группы. Так, одной из причин небольшого масштаба описанной выше арзамасской программы является «неинтересный» для поставщиков номинал социального ваучера, обусловленный в свою очередь низкими бюджетными затратами на содержание сети муниципальных детских садов. Устранить эту причину могла бы достаточная платежеспособность населения, однако она как раз в силу низких доходов таковой не является. Это не позволяет родителям доплачивать частным няням, а также снижает для родителей привлекательность выхода на работу при вступлении в ваучерную программу (приобретаемая заработная плата в значительной степени уходит на доплату няне).
И, наконец, необходимо с особым вниманием относиться к адресной разъяснительной работе среди поставщиков при привлечении их к участию в ваучерных программах. Механизм социального ваучера является новым и для поставщиков, поэтому очевидно, что нельзя ограничиваться только размещением в местных СМИ приглашения к участию в ваучерной программе. Размещать такое объявление необходимо – хотя бы для того, чтобы избежать в дальнейшем обвинений в сокрытии информации. Однако, как показывает практика, это объявление остается, чаще всего, незамеченным, а если его и замечают, оно воспринимается как обычное приглашение принять участие в конкурсе государственного или муниципального заказа. Также нельзя вести разъяснительную работу только среди тех поставщиков, которые рассматриваются распорядителем бюджетных средств как «достойные и наилучшие поставщики» – при применении технологии социального ваучера ответ на вопрос, кто является «лучшим» и «достоин» получать бюджетные средства, должен дать сам потребитель.
В России процедура оказания услуги на основании социального сертификата подразумевает последовательное выполнение следующих действий.
· 1. Определение заказчиком технического задания по оказанию услуги на основании социального ваучера. Устанавливаются потребители услуги (клиенты); объем услуг, оплачиваемых с использованием бюджетных средств, и значимые характеристики услуг (стандарты), позволяющие обеспечить безопасность услуги для потребителя и контролировать качество их оказания; условия предоставления и стоимость услуги (денежный номинал социального ваучера); утверждаются требования к поставщикам услуг (квалификационные характеристики).
· 2. Проведение заказчиком квалификационного отбора поставщиков и заключение с нижи договоров на оказание услуги и ее оплату в соответствии с денежным номиналом ваучера. Заказчик предлагает поставщикам любой организационно-правовой формы заявить о своем желании предоставлять потребителям услуги, оплачиваемые с использованием бюджетных средств, и представить документы, подтверждающие соответствие квалификационным характеристикам. Распорядитель бюджетных средств обязан заключить договор на предоставление услуг с любым поставщиком (независимо от организационно-правовой формы), соответствующим квалификационным характеристикам и подтвердившим наличие требуемых условий для оказания услуги в соответствии со стандартом. В договоре оговариваются качественные характеристики услуги, а также процедуры организации расчетов и механизмы контроля соблюдения договорных условий.
· 1. Выдача заказчиком ваучеров потребителям услуг и сообщение им контактной информации об отобранных поставщиках. Заказчик выдает гражданам, имеющим в соответствие с законодательством право на получение целевых бюджетных средств, социальный ваучер - документ, подтверждающий право на получение целевой потребительской субсидии. При этом он сообщает потребителям, у каких поставщиков можно "обменять" ваучер на услугу.
· 2. Выбор потребителем услуги того или иного поставщика по своему усмотрению и получение у него услуги "в обмен" на ваучер. Из списка ранее отобранных заказчиком поставщиков потребитель самостоятельно выбирает того поставщика, который больше его устраивает (по территориальному расположению, стоимости дополнительных услуг, другим факторам), представляет ему свой ваучер и получает услугу. Если потребитель получил несколько ваучеров (на многократное получение услуги) или получает ваучер периодически (например, раз в месяц), то он может свободно менять поставщиков.
· 3. Предъявление поставщиком услуги заказчику полученного у потребителя ваучера и получение платы за оказание услуги. Заказчик оплачивает работу поставщика услуги только по факту ее оказания и в объеме, соответствующем количеству предъявленных ваучеров.
Технология целевых потребительских субсидий (социальных сертификатов) обладает рядом уникальных преимуществ.
Во-первых, она максимально расширяет потребительский выбор, одновременно сохраняя и стимулируя целевой спрос на услугу, а также обеспечивая необходимое заказчику качество услуги. Технология носит целевой характер поскольку "заставляет" потребителя получать услугу гарантированного качества, но при этом дает ему свободу в выборе того поставщика, у которого получать услугу удобнее и выгоднее (исходя из индивидуальных предпочтений и возможностей клиента).
Во-вторых, она создает экономические условия для того, чтобы поставщики повышали качество и доступность своих услуг, - ведь им приходится конкурировать между собой за потребителей, стремясь привлечь их как можно больше.
В-третьих, данная технология минимизирует коррупционные риски, поскольку решение о том, какому поставщику достанутся бюджетные деньги, принимает не чиновник, а сам потребитель. Бюджетные средства сначала в виде ваучера направляются потребителю, а уже через него - выбранному им поставщику услуг.
Необходимо также иметь в виду следующее. Хотя квалификационный отбор поставщиков в какой-то степени ограничивает свободу потребительского выбора, в технологии целевых потребительских субсидий он занимает особое (и важное!) место, позволяя заказчику:
· 1) контролировать качество услуги;
· 2) избегать ситуаций, когда поставщик может отказаться предоставлять услугу (например, модный стоматолог может не захотеть видеть среди своих клиентов малоимущих пенсионеров);
· 3) предоставлять договорные гарантии поставщикам в том, что оказанные ими по ваучерам услуги будут реально оплачены.
Важно понимать, что чем больше поставщиков в соответствии с требованиями квалификационного отбора будет иметь право предоставлять услуги, тем это удобнее для клиентов, тем выше конкуренция среди поставщиков, а следовательно, выше и качество услуги.
| Позитивные последствия введения образовательных ваучеров в трактовке сторонников ГИФО | Негативные последствия введения образовательных ваучеров в трактовке противников ГИФО |
| 1. Выигрыш негосударственной сферы высшего образования, т. к. посредством притока ваучеров негосударственные высшие учебные учреждения будут получать определенную сумму денег за каждого дополнительно принятого студента. | 1. Проигрыш государственной сферы высшего образования, т. к. негосударственная образовательная сфера "перетянет" на себя часть образовательных средств, выделяемых на высшее образование из федерального или регионального бюджетов. |
| 2. Рост конкуренции за учащихся между негосударственными и государственными высшими учебными заведениями, что приведет к снижению степени монополизации государственной системы высшего образования. Сокращение дискриминации студентов негосударственных образовательных учреждений должно привести к росту качества высшего образования в России. | 2. Возможное повышение расходов в негосударственных высших учебных заведениях из-за низкоэластичного спроса населения на услуги высшего образования. Негосударственное образование станет слишком дорогим для общества, из-за того что негосударственные вузы повысят плату за обучение пропорционально стоимости ГИФО. |
| 3. Открытость доступа в любое образовательное учебное заведение должно укрепить взаимодействие между преподавателями и студентами в вопросах качества предоставления образовательных услуг. | 3. Рост конкуренции между вузами и преподавателями, вызванный внедрением системы ГИФО, ведет к тому, что образовательные учреждения станут активно прибегать к рекламной деятельности, что породит проблему скрытых характеристик из-за недобросовестности поведения рекламодателей. |
| 4. ГИФО увеличат спрос на услуги негосударственных высших учебных заведений. Данные показывают существенное преимущество выпускников негосударственных школ и вузов в развитых странах по сравнению с государственными (так называемая проблема "католического преимущества"). Следовательно, уровень образованности общества существенно возрастет. | 4. Увеличение количества студентов негосударственных вузов приведет к снижению качества предоставляемых услуг, из-за низкой эластичности предложения услуг высококлассных преподавателей. |
| 5. Введение в образовательную сферу квазирыночных отношений увеличит эффективность, обеспечит диверсификацию образовательных услуг, будет способствовать притоку капитальных инвестиций в образовательную сферу. Это приведет к более высокой технической вооруженности образовательных учреждений. | 5. Коммерциализация процесса образования напрямую приводит воспитанию эгоистичных и непатриотичных граждан. Это ослабит общественные институты (семья, религия, общественные объединения и т. д.) и негативно скажется на социально-экономическом развитии общества. |
| 6. Внедрение ГИФО в государственном и негосударственном секторе высшего образования приведет к совокупному росту расходов на образование. Отдача от инвестиций в образование выше, чем отдача от альтернативных инвестиций. Следовательно, увеличение финансирования образования будет стимулировать экономический рост в нашей стране. | 6. Часть непрестижных государственных школ или вузов может превратиться в некие образовательные "гетто", в которых будут концентрироваться и самые плохие ученики и студенты, и самые плохие преподаватели. Произойдет консервация существующей системы "хороших" и "плохих" вузов. |
| 7. Учебные заведения будут вынуждены давать более открытую информацию относительно качества предоставляемых услуг. Введение образовательных ваучеров будет способствовать выработке единых образовательных требований и стандартов, как к государственным, так и негосударственным высшим учебным заведениям. | 7. Методики по определению статуса малообеспеченного студента окажутся неэффективными. Это приведет к тому, что государственное субсидирование будут получать не "бедные", а "богатые" студенты. В результате степень неравенства в системе высшего образования России только увеличится. |
| 8. ГИФО приведет к снижению издержек на государственный аппарат управления при росте эффективности его работы. | 8. ГИФО приведет к росту издержек на государственный аппарат управления при снижении эффективности его работы. |
Дата добавления: 2020-04-08; просмотров: 115; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!