Нужна ли России «зеленая экономика»?
экологическую реформу за время своей истории. Пятилетний «зеленый» план, вступающий в силу в 2011 году, предполагает введение новой системы экологического регулирования, нацеленной на снижение уровня загрязнения окружающей среды и природных ресурсов, продвижение чистых технологий в производство и создание так называемого зеленого налогообложения, в рамках которого основная налоговая нагрузка будет ложиться не на труд, а на потребляемые ресурсы. Кроме того, разрабатывается новая система рыночных экологических платежей на выбросы, пакет нормативов на удельные выбросы парниковых газов, а также внутренняя схема торговли квотами на выбросы. Еще одна обсуждаемая идея — переход с системы оценки эффективности экономического развития, основанной на подсчете роста ВВП, на систему, основанную на индексе устойчивого развития. В общей сложности Китай планирует вложить не менее 3 трлн. юаней ($468 млрд.) в реализацию программ охраны окружающей среды на ближайшие пять лет6. Предполагается, что мультипликативный эффект у зеленой индустрии в 8-10 раз больше, чем у других секторов промышленности.
О необходимости перехода к новому экологически адаптированному типу развития говорят и в России. Представлявший Россию на конференции ООН в Рио-де-Жанейро (2012) Председатель Правительства РФ Д. А. Медведев подчеркнул, что «общество, экономика и природа - неразделимы. Именно поэтому нам нужна и новая парадигма развития, которая способна обеспечить благосостояние общества без избыточного давления на природу. Интересы экономики, с одной стороны, и сбережение природы, с другой стороны, должны быть сбалансированы и должны ориентироваться на долгосрочную перспективу. При этом необходим инновационный рост и рост энергоэффективной, так называемой «зелёной» экономики, который, безусловно, выгоден всем странам»7.
|
|
В целом, очевидно, что в мире экологический фактор становится все более важным приоритетом для формирования новой экономики, модернизации, технологического обновления. В дальнейшем предлагается мобилизовать и перестроить глобальную экономику в направлении увеличения инвестиций в чистые технологии и «природную» инфраструктуру, стимулировать экологизацию экономики, вернуть рынки к нормальному функционированию и избежать ката-
6 Annual Report 2009. China Development Bank Corporation, 2010.
7 http://government.ru/docs/19427/
367
Часть 4 Реформы: что дальше?
строфических последствий глобального изменения климата. Реализация нового зеленого курса предполагает минимизацию использования невозобновимых полезных ископаемых для производства электроэнергии за счет инвестиций в возобновляемые энергоносители, а также обязательность энергосбережения. Все эти мероприятия позволят снизить спрос и затраты на энергию, а также ее стоимость.
|
|
Тупики традиционной модели развития
Почему для человечества жизненно необходим переход к зеленой экономике, формированию экологически устойчивого развития? Это связано не только с обострением глобальных экологических проблем, о которых говорилось выше, но и с необходимостью критического пересмотра всех направлений человеческой активности и тех областей знания и духовной культуры, которые их обслуживают. Человечеству необходимы новая парадигма развития, найти путь к реальной ноосфере, адаптировать свою деятельность к сложнейших механизмам регуляции биосферы и экосистем. Само экономическое развитие должно происходить в достаточно узких рамках «экологического коридора».
Экономический кризис, разразившийся в 2008 г., подтвердил «тупиковость» сложившейся экономической модели. Он стал неожиданностью для человечества, особенно на фоне успехов глобализации мировой экономики, экономического роста развитых стран, быстрого развития новых экономик (прежде всего стран БРИК: Бразилии, России, Индии и Китая). Сейчас ученые и политики оживленно обсуждают причины кризиса, его истоки. Подавляющее большинство согласно с тем, что кризис должен повлиять на формирование новой экономики для человечества. Необходимо преодолеть или, по крайней мере, минимизировать те недостатки докризисной традиционной экономики, которые сыграли роковую роль в возникновении кризиса.
|
|
К типичным недостаткам современных общественных стереотипов в мире можно отнести абсолютизацию экономического роста и его традиционных показателей, изученности экономических процессов, способности традиционной рыночной экономики адекватно реагировать на новые вызовы развития.
Необходимо изменить взгляды подавляющего большинства политиков и ученых на саму проблему развития, которая сейчас связывается с такими устоявшимися утверждениями как «экономический
368
С.Н. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
рост - залог прогресса», «сначала экономический рост, а затем решение экологических проблем» и многими другими, еще недавно казавшимися незыблемыми истинами.
В имеющихся экономических стереотипах экономический рост обычно отождествляется с ростом валового внутреннего продукта (ВВП), максимизацией прибыли, финансовых потоков и прочих финансовых показателей, а качество роста и его издержки (экологические и социальные) обычно игнорируются. Во многом применяемые в процессе принятия решений экономические и финансовые показатели, которые не в полной мере отражают реальные экономические, социальные и экологические процессы, и привели к глобальному кризису.
|
|
Примером такого некорректного с точки зрения устойчивости развития индикатора является классический и наиболее распространенный в мире показатель - ВВП8. До сих пор подавляющее большинство стран, в том числе и Россия, измеряют успешность своего развития по величине этого индикатора. До недавнего времени главной целью нашей экономики было удвоение ВВП. Между тем показатель ВВП адекватен скорее для традиционных индустриальных экономик, он начал применяться с начала 1950-х гг. Современные реалии постиндустриальных стран, требования модернизации для трансформирующихся экономик во многом другие. Например, для стран с большим природным капиталом рост ВВП за счет сырьевого сектора неоднозначен. Проще всего такого роста добиться за счет сверхэксплуатации месторождений энергоресурсов, леса, земли и т. д. Так, по оценкам некоторых ведущих российских экспертов, прирост ВВП в докризисный период на 50-70% был обусловлен благоприятными внешнеэкономическими условиями, прежде всего высокими ценами на нефть. Огромный вклад ценового фактора в ВВП подтверждается анализом Минэкономразвития: изменение цены на нефть на 10 долларов за баррель соответствует изменению роста ВВП российской экономики примерно на 0,4-0,5% процентного пункта9. Т. е. катастрофическое падение мировых цен на нефть в конце 1990-х гг. и в 2008 г. и значительный ценовой подъем после этих пе-
8 Подробнее проблемы разработки индикаторов устойчивого развития см.: Бобылев С.Н., Зубаревич Н.В., Соловьева С.В., Власов Ю.С. Устойчивое развитие: методология и методики измерения. М.: Экономика, 2011.
9 Из выступления замминистра Минэкономразвития А. Клепана (Известия 7 октября 2010).
369
Часть 4 Реформы: что дальше?
риодов как раз дают несколько процентов изменений ВВП, которые мало связаны с реальными процессами в материальном производстве и предоставлении услуг. Тем самым, благоприятные показатели ВВП до кризиса и в посткризисный период базируются на истощении природного капитала, превращении экономики России в экспортно-сырьевую, попадающую в прямую зависимость от глобальной экономики.
Таким образом, опасной чертой современной экономики является значительное расхождение стоимостных (финансовых) и материальных потоков. Стоимостные потоки часто отражают виртуальную экономику и живут по своим законам, слабо связанным с реальной жизнью. А материальные потоки отражают реальные потоки продукции и ее производства, использование природного сырья и объемы загрязнения окружающей среды. Очевидно, что в посткризисной экономике такая диспропорция между стоимостными и материальными потоками должна быть осознана и учтена (а в дальнейшем и устранена) в процессе принятия решений.
В качестве другого примера опасности стоимостных приоритетов можно привести глобальную экономику, которая считается новой ступенью экономического развития человечества. Ее основное внимание уделяется процессам экономической глобализации, формированию глобальных рынков, переливу капиталов, транснациональным корпорациям и так далее, при этом экологические аспекты и вопросы устойчивого развития часто остаются в стороне. Здесь, также как и во многих других отраслях традиционной экономики, главное - максимизация финансовых потоков. Лауреат Нобелевской премии по экономике М. Алле отмечал: «В действительности глоба-листская экономика, которую нам представляют в качестве панацеи, знает один единственный критерий - деньги. У нее есть лишь один культ - деньги. Лишенная каких-либо этических соображений, она может лишь сама разрушать себя»10. К этой цитате можно только добавить, что такая экономика лишена и экологических соображений.
Мировая экономика должна изменить траекторию своего развития для того, чтобы предотвращать глобальные кризисы, подобные современному, в том числе, и обусловленные экологическими деформациями. Здесь очевидным аргументом является тот факт, что для достижения всеми странами мира уровня развития и потребле-
10 Алле М. Глобализация: разрушение условий занятости и экономического роста: эмпирическая очевидность. М.: 2003, с. 143.
370
С.Н. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
ния передовых стран понадобилось бы увеличить использование природных ресурсов и количество загрязнений еще в десятки раз, что невозможно в силу ограниченности ресурсов и ассимиляционных возможностей биосферы. Известный американский эколог Л. Браун в качестве примера этого утверждения приводит Китай11. Для достижения этой страной стандартов жизни населения США, ей понадобится нефти и бумаги больше, чем все их мировое производство. И это без учета потребностей остальных трех миллиардов людей в мире, живущих в развивающихся странах, в частности, быстро развивающихся Индии, Бразилии и других стран с большим населением. Очевидно, что мировая экономика оказывается в затруднительном положении в рамках имеющихся экологических ограничений и современной экономико-технологической модели.
Среди объективных причин следует отметить скрытость (ла-тентность) большого количества экологических проблем, традиционный рынок их просто не видит. Современная экономика не может точно определить цены и ущербы в окружающей среде, «оцифровать» и экономически представить экологические проблемы для власти, бизнеса и общества. К числу нерешенных эколого-экономических проблем можно отнести следующие:
. Отсутствие цены на большинство природных благ (ресурсов и услуг);
• Недооценка экологических ущербов;
• Диффузия (распыление) выгод;
• Неадекватное отражение фактора времени (близорукость рынка);
• Общественные блага.
С точки зрения процесса принятия конкретных экономических решений критической является такая фундаментальная экономическая проблема, как занижение или отсутствие цены на многие природные ресурсы и услуги, что препятствует оптимальному рыночному функционированию. Для многих природных благ вообще нет рынков. В этом случае начинает действовать суровое экономическое правило: «То, что не имеет цены, экономической оценки - не существует для экономики, не учитывается при принятии экономических решений». Если пытаться включить в процесс принятия решений использование природного капитала, экосистемных услуг, то оказыва-
11 Brown L.R. Eco-Economy. Building an Economy for the Earth. Earth Policy Institute. W.W.Norton&Company. New-York, London, 2001.
371
Часть 4 Реформы: что дальше?
ется, что из их функций фактически только одна (обеспечение ресурсами) включена в рыночную систему, а остальные (регулирующие, культурные, эстетические и другие) находятся вне рынка. Теория однозначно отвечает - при заниженных ценах (или их отсутствии) блага/ресурсы используются и потребляются в завышенных количествах, переэксплуатируются, что неизбежно приводит к их деградации и исчерпанию. В результате современная рыночная экономика не может правильно оценить выгоды и издержки, что лежит в основе принятия экономических решений. Достаточно простая логика рыночной экономики - если выгоды превышают затраты, то экономическое решение правильное - в данном случае не срабатывает. Необходимо осознать, что «бесплатная» природа оказывается очень дорогой, если своевременно адекватно не учитывать ее услуги и функции. Для смягчения и ликвидации негативных экологических последствий требуются колоссальные затраты: достаточно вспомнить многие экологические катастрофы последних трех десятилетий.
Следствием неспособности современной экономики адекватно оценить природные блага является недооценка экологических ущербов или, говоря на языке экономики, отрицательных экстерналий (внешних эффектов)12. Многих природоохранных мер можно было бы избежать, если бы были известны точные внешние издержки от деятельности загрязняющих предприятий, так как реализация принципа «загрязнитель платит» возложила бы дополнительные затраты на субъекты, загрязняющие окружающую среду, включила бы экологические издержки в цену (то есть интернализировала экстерналий). Однако практическая сложность определения внешних издержек делает необходимым либо введение различного рода дополнительных экономических инструментов (платежи за загрязнение, «зеленые» налоги и другие), либо проведение общих мер природоохранного характера (очистка загрязненных вод коммунальными службами и другие). Но раз нельзя полностью оценить стоимостную величину ущербов, то и вся экономическая система налогов, платежей, штрафов, направленных на реализацию принципа «загрязнитель платит», работает неэффективно, и не способна предотвратить дальнейшую деградацию окружающей среды.
12 В самом общем виде экстерналий (внешние эффекты) можно определить как некомпенсируемые воздействия (положительные или отрицательные) одной стороны на другую.
372
С.Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
Латентный (скрытый) характер экологических проблем проявляется и в диффузии, «распылении» выгод от функционирования многих природных объектов и систем. Рыночная экономика «не видит» и не может учесть в своих механизмах, интернализировать положительные эффекты природы. Эколого-экономические выгоды от экосистем зачастую распыляются на огромные территории, включая всю планету, однако огромная часть таких выгод проявляется и присваивается далеко от породившего их объекта. Например, сохранение такой малоценной с точки зрения локального собственника экосистемы как болота оказывается чрезвычайно выгодной для огромных территорий из-за предотвращения наводнений, очистки воды, пожаров. А для мирового сообщества чрезвычайно важны экономические выгоды от функций климатического регулирования болот, связывания ими парниковых газов. Другой пример. Если экономически оценить все экосистемные функции леса (водорегулирование, депонирование углерода, очистка воздуха, предотвращение наводнений и т. д.), то оценка дерева в лесу в 3-5 раз превышает цену его древесины.
Одним из ключевых недостатков современной экономики является неадекватное отражение фактора времени в процессе принятия решений. Здесь существенной проблемой для рынка является его близорукость и недальновидность - небольшой временной период, за который должны окупиться затраты, по чему и оценивается эффективность принимаемых решений. Для устойчивого развития, природных благ, ущербов нужно просчитывать последствия на длительное время (десятилетия и более). Поэтому проблема изменения климата абсолютно маргинальна в рамках традиционных рыночных подходов, поскольку ущербы и выгоды от мероприятий по адаптации будут проявляться только через несколько десятилетий.
Проблемы формирования зеленой экономики в России
Переход к «зеленой» экономике в разных странах будет происходить по-разному, поскольку он зависит от специфики природного, человеческого и физического капиталов каждой страны, уровня ее развития и социально-экономических приоритетов, экологической культуры общества. В заключительном документе Конференции ООН в Рио-де-Жанейро «Будущее, которое мы хотим» (2012) подчеркивается, что в переходе к «зеленой» экономике каждая страна может выбирать подход в соответствии со своими национальными
373
Часть 4 Реформы: что дальше?
планами, стратегиями и приоритетами устойчивого развития, здесь не должно быть жесткого набора правил.
Для России само понятие «зеленая экономика» является новым, и оно фактически не используется в официальных документах. Тем не менее, намеченные страной цели на ближайшие 10-20 лет во многом корреспондируют с целями перехода к зеленой экономике. Это отражается в общей политике использования ресурсов и охраны окружающей среды на перспективу, имеющихся правовых и экономических инструментах. Вероятно главная задача российской экономики на современном этапе, отраженная в основных документах развития страны на среднесрочную и долгосрочную перспективу - уход от сырьевой модели экономики. Эти задача является центральной и в концепции зеленой экономики. Ее цели в большинстве своем включены в основные концептуальные документы: Концепцию долгосрочного развития страны (2008), проект Стратегии долгосрочного развития страны («Стратегия 2020») (2012), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденных Президентом РФ (2012), и др.
Становится все более очевидно - и кризис это подтвердил, - что сформировавшаяся в России экспортно-сырьевая модель экономики исчерпала себя. На новый тип развития страны ориентированы все последние концептуальные правительственные документы, стратегии и программы. Спасение во время кризиса сырьевой экономики оказалось очень дорого и малоэффективно. По оценкам Экономической экспертной группы Россия затратила на антикризисные мероприятия больше всех в мире - более 11% ВВП, а упала ниже всех в «двадцатке» - на -7,9% ВВП13. По сравнению с этими показателями, например, США затратили на антикризисные мероприятия 8,4% ВВП, весь мир в целом - 7%. Страны БРИК (Китай, Индия, Бразилия) ограничились затратами всего лишь на уровне 4,2% ВВП при годовом росте этого показателя.
Важной чертой новой модели экономики должна стать экологическая устойчивость'4. К сожалению, сейчас в стране сформирова-
www.iet.ru
14 Подробнее проблемы устойчивого развития и экономической модернизации см.: С.Н. Бобылев, В.М. Захаров. Модернизация и устойчивое развитие. М.: «Экономика», 2011.
374
С.Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
лись «антиустоичивые» тенденции развития, о чем свидетельствуют следующие факторы:
• истощение природного капитала как фактора экономического роста;
• существенное сокращение (вплоть до отрицательных) величин макроэкономических показателей, в которых учитывается экологический фактор;
• недоучет экономической ценности природных ресурсов и услуг;
• структурные сдвиги в экономике, повышающие удельный вес природоэксплуатирующих и загрязняющих отраслей;
• рост экологических рисков в связи с высоким физическим износом оборудования;
• высокий уровень показателей природоемкости;
• природноресурсный характер экспорта;
• экологически несбалансированная инвестиционная политика, ведущая к росту диспропорций между природоэксплуатирующи-ми и перерабатывающими, обрабатывающими и инфраструктурными отраслями экономики;
• серьезное воздействие загрязнения окружающей среды на здоровье человека и др.
Формирование неустойчивых тенденций развития России во многом связано с недоучетом экологического фактора в макроэкономической политике, что приводит к дальнейшей деградации окружающей среды, исчерпанию природных ресурсов.
Развитие антиустойчивых тенденций также во многом связано с природоемкой реструктуризацией экономики в 1990-е гг. в пользу сырьевых и загрязняющих окружающую среду секторов, ухудшением «экологического качества» физического капитала, происходившей на фоне деградации ресурсосберегающих и высокотехнологичных производств. «Утяжелению» структуры российской экономики способствовали и высокие цены на энергоносители, огромный рост цен на нефть и сырье в 2000-е гг. После 1990 г. удельный вес энергетического сектора вырос в 3 раза и составляет сейчас почти треть всей экономики. Если учесть еще металлургический сектор (черная и цветная металлургия), то российская экономика более чем наполовину состоит из энергетики и металлургии, т. е. секторов, оказывающих наибольшее среди промышленных отраслей воздействие на окружающую среду. За этот же период значительно снизилась доля отраслей, оказывающих небольшое воздействие на окружающую среду,
375
Часть 4 Реформы: что дальше?
в частности, машиностроения. В целом в экономике произошел значительный сдвиг в пользу природоемких отраслей. Президент РФ охарактеризовал результат сложившихся тенденций как «масштабную деиндустриализацию»15. В мире наблюдались противоположные тенденции: в подавляющем большинстве развитых стран ОЭСР, стран с переходной экономикой в 1990-2000-е гг. наблюдалось сокращение удельного веса в экономике добывающих и с высоким экологическим воздействием отраслей и видов деятельности. В России экологически негативные структурные сдвиги усугубил кризис, во время которого выжили прежде всего экспортные сырьевые отрасли, в том числе и благодаря государственной поддержке. Российская экономика становится все больше экспортно-сырьевой экономикой.
Кризис наглядно показал колоссальную зависимость российской экономики от эксплуатации и продажи природного сырья. Пожалуй, мало кто в России ожидал такой зависимости. Несмотря на тезисы об инновациях, модернизации, диверсификации, все последние годы хозяйство страны превращалась во все более экспортно-сырьевое, в экономике наблюдался рост удельного веса отраслей с сильным негативным экологическим воздействием, по ряду направлений росло загрязнение окружающей среды. Наукоемким остается ВПК, базирующийся во многом на еще советских технологиях.
В 2010 г. экспорт России достиг огромной суммы в 472 млрд. долл. США, увеличившись почти в 5 раз по сравнению с 2000 г.16 Превращение российской экономики в экспортно-сырьевую хорошо видно на примере структуры экспорта. Подавляющая часть экспортного потенциала Российской Федерации приходится на природные ресурсы, в основном, на невозобновляемые. Только на долю топливно-энергетических ресурсов в общем объеме экспорта приходится почти 70%. А с учетом значительного вывоза из страны руды, концентратов, металлов, лесоматериалов и продуктов их переработки, удобрений, химических продуктов и другой природоемкой продукции эта цифра существенно возрастет и составит более 90% всего экспорта. Значительны объемы вывозимых природных ресурсов по отношению к объемам их производства. В то же время, на долю высокотехнологичной продукции обрабатывающих отраслей (машины и оборудование) приходится лишь 5% от всего экспорта. Такой тип
15 В.В. Путин. О наших экономических задачах. Ведомости, 30 января 2012.
16 Россия в цифрах 2011. М.: Росстат, 2011.
376
С.Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
экономики оказывает неблагоприятное воздействие на состояние окружающей среды.
Весьма вероятно, что реальные объемы сырьевого экспорта могут быть еще больше, что связано с нелегальным вывозом природных ресурсов. В Сибири и на Дальнем Востоке нелегальный экспорт леса, рыбы и других природных ресурсов достигает по некоторым оценкам иногда до 30-50% от суммарных объемов их использования. Одним из препятствий для такого экспорта может стать введение лицензирования с четким определением его условий.
Стимулированию сырьевого экспорта способствовал высокий уровень цен на энергетические ресурсы в мире и их рост. До кризиса с 1995-2008 гг. средняя экспортная цена на 1 т сырой нефти и нефтепродуктов возросла в 6 раз, цена газа - в 5,6 раз, на руды и железные концентраты - в 4 раза и т. д.
Отражением сырьевого характера российской экономики и незначительной доли в экспорте высокотехнологичных и инновационных товаров является структура импорта - закупки продукции машиностроения - немногим менее половины всего импорта (44%) в 2010г.
Обеспечение инерционного экономического роста связано с ростом загрязнения и деградации среды, нарушением баланса биосферы, что ведет к ухудшению здоровья человека и ограничивает возможности дальнейшего развития человеческого потенциала/капитала. Это означает, что решение крайне важной задачи повышения благосостояния населения не обеспечивает необходимого качества жизни. Приближенные оценки рисков от загрязнения воды и воздуха позволяют говорить о том, что экономические издержки для здоровья населения России, связанные с загрязнением воздуха и воды, составляют в среднем не менее 4-6% от ВВП. В регионах ущерб для здоровья по экологическим причинам может достигать 10% ВРП, в частности для уральских регионов17.
17 Подробно экономический ущерб для здоровья от загрязнения окружающей среды рассмотрен в наших работах: Бобылев С.Н., Зубаревич Н.В., Соловьева С.В., Власов Ю.С. Устойчивое развитие: методология и методики измерения. М.: Экономика, 2011; Бобылев С.Н., Сидоренко В.Н., Сафонов Ю.В., Авалиа-ни С.Л., Струкова Е.Б., Голуб А.А. Макроэкономическая оценка издержек для здоровья населения России от загрязнения окружающей среды. М.: Институт Всемирного Банка, Фонд защиты природы, 2002.
377
Часть 4 Реформы: что дальше?
Необходимо задавать вопрос о посткризисном развитии страны. Ответ на этот вопрос определит и меры, которые необходимо предпринимать. При сложившихся в экономике подходах и современных антиустойчивых тенденциях российская экономика может окончательно превратиться в сырьевую природоэксплуатирующую экономику, находящуюся на периферии мирового развития, с истощающимися природными ресурсами, страдающую от любого, даже незначительного, снижения цен на сырье. Небольшой экспорт обрабатывающих отраслей на фоне огромного импорта машиностроительной продукции показывает растущую технологическую зависимость страны от развитых стран, что может повысить экономическую уязвимость страны. Это важная причина необходимости скорейшей и масштабной модернизации.
К сожалению, новые эколого-экономические реалии недостаточно принимаются во внимание в долгосрочных экономических документах развития страны. Например, такой амбициозный концептуальный документ как «Стратегия 2020» (2012), разработанный для Правительства РФ на период до 2020 г., учитывает экологический фактор в минимальной степени и базируется на традиционной парадигме ВВП.
Для формирования зеленой экономики и перехода к экологически устойчивому развитию России необходимо изменить сложившийся тип развития, переломить «антиустойчивые» тенденции в экономике. Ключевую роль в этом процессе должен сыграть переход от экстенсивной экспортно-сырьевой модели экономического развития к модели экологически сбалансированной (адаптированной) модернизации экономического развития, экологизации экономики.
Новая экономика должна делать акцент на качественном, а не количественном развитии. Стране не надо стремиться наращивать объемы добычи и использования природных ресурсов, дополнительно воздействовать на окружающую среду - нужно эффективнее использовать и ликвидировать потери сырья и материалов, которые уже вовлечены в экономический оборот. Россия имеет огромные резервы природных ресурсов, связанных с модернизацией. В связи с этим не надо гнаться за количественными показателями, будь то стоимостные индикаторы (ВВП и пр.) или физические объемы (нефть, газ, металлы и т. д.). Количественные ориентиры экономического роста, увеличения ВВП должны уступать осознанию важности обеспечения социального и экологического качества роста.
378
С.Н. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
С точки зрения экологической устойчивости будущая экономика должна обладать следующими важными чертами:
• в концептуальном плане в экономические стратегии/программы/планы включаются направления, сформулированные в документах ООН и ОЭСР, посвященных «зеленым» экономике и росту, низкоуглеродной экономике;
• существенное значение приобретают экологические условия жизни населения и их обеспечение;
• приоритет в развитии получают наукоемкие, высокотехнологичные, обрабатывающие и инфраструктурные отрасли с минимальным воздействием на окружающую среду;
• уменьшается удельный вес сырьевого сектора в экономике;
• радикально повышается эффективность использования природных ресурсов и их экономия, что отражается в резком снижении затрат природных ресурсов и объемов загрязнений на единицу конечного результата (снижение индикаторов природоемкости и интенсивности загрязнений);
• снижается загрязнение окружающей среды.
Для перехода к устойчивому развитию очевидна необходимость компенсации истощения природного капитала России за счет роста инвестиций в человеческий и физический капиталы. В практическом плане целесообразно резкое увеличение инвестиций в науку, образование, здравоохранение, инновационное развитие, развитие специальных фондов типа Фонда будущих поколений, которые имеются во многих странах мира.
Необходима поддержка модернизации экономики на пути реализации политики так называемого «двойного выигрыша», связанной с обеспечением как экономической эффективности, так и сокращением вредных выбросов, обеспечением неистощительного использования природных ресурсов, малоотходного производства. В связи с этим реализация экологических приоритетов должна сочетаться с экономическими задачами страны: экономические мероприятия должны давать как экономические, так и экологические выгоды. В России имеются огромные резервы получения экологических эффектов - в виде ликвидируемых потерь и сэкономленных природных ресурсов, снижения загрязнений - за счет стандартных и сравнительно недорогих экономических мероприятий (в том числе внедрении многих энергоэффективных и экологически чистых технологий). Таких экологических резервов лишены развитые страны, так
379
Часть 4 Реформы: что дальше?
как эти резервы уже использованы, и получение новых экологических эффектов очень дорого (например, борьба с климатическими изменениями и реализация Киотского протокола). Не увеличивая объемы использования природных ресурсов, Россия может в 2-3 раза повысить уровень материального благосостояния населения.
В России направления перехода к инновационной социально-ориентированной экономике и к экологически устойчивому развитию в ближайшие годы фактически совпадают. Достаточно привести только пример необходимости радикального повышения энергоэффективности (на 40% к 2020 г.), что даст огромный экологический эффект. Таким образом, в ближайшие 10-20 лет важным принципом социально-экономической политики и основой экологической политики должна стать политика «двойного выигрыша».
Возможности огромной экономии природных ресурсов делают необходимой разработку и проведение эффективной технологической политики в экономике, что должно проявляться в практической реализации достижений научно-технического прогресса в области технологий, продуктов и услуг. Это, в частности, предполагает в перспективе переход на политику так называемых «наилучших доступных/существующих технологий» (best available technology), а уже сегодня - законы о платежах и штрафах за загрязнение окружающей среды, обеспечение мониторинга, устранение практики временных согласованных разрешений на выбросы, устранение прошлого экологического ущерба, закон о зонах экологического неблагополучия. Государство должно стимулировать такую технологическую модернизацию и предоставлять государственную поддержку всем спектром накопленных в стране и мире экономических и правовых инструментов.
Огромным потенциалом перехода к зеленой экономике обладает модернизация, связанная с радикальным технологическим обновлением всей материальной базы экономики страны. Старое оборудование не способно обеспечить эффективное использование природных ресурсов и приводит к росту загрязнения окружающей среды. В России фактически половина основных фондов промышленности физически изношена. Массовое старение производственных фондов приводит к увеличению числа экологических аварий и катастроф. Старое оборудование слабо заменяется новым из-за недостаточного инвестирования. Коэффициент обновления составляет около 4%, что означает необходимость десятков лет для обновления основных фондов. Речь не идет о простой необходимости замены фондов - она не-
380
С.Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
избежна в силу их физической изношенности, - необходимо обеспечить технологическое качество такой замены. Для радикального изменения сложившейся ситуации с деградацией физического капитала необходимы значительные инвестиции и быстрое распространение прогрессивных ресурсосберегающих технологий.
Старение физического капитала, наряду с ростом экологических рисков, может иметь и потенциальные плюсы, которые необходимо использовать. В контексте модернизации для России важно отметить, что в процессе замещения старых экономических укладов отстающие страны могут получить определенное преимущество, поскольку они не обременены перенакоплением капитала в рамках устаревших технологических структур экономики18. И при формировании нового уклада могут ориентироваться на уже накопленный инвестиционно-технологический опыт развитых стран в области инноваций и их распространения. То есть масштабная замена устаревшего физического капитала на новой технологической основе позволяет «перепрыгнуть» традиционные стадии технологического обновления, стать быстрым и эффективным шагом в направлении зеленой экономики. Инвестируя ресурсосберегающую структурную перестройку экономики, радикально меняя ее технологический базис, добиваясь ее экологизации, устойчивости и сокращения природоем-кости, тем самым минимизируются экологические риски, затраты на ликвидацию негативных экологических последствий техногенного экономического развития в будущем. Подобный технологический «прыжок» осуществил в 1930-е гг. СССР, когда за счет развитых стран, переживавших депрессию, удалось провести быструю индустриализацию страны.
Для перехода к зеленой экономике России понадобится долгий период трансформации и модернизации экономики, структурно-технологических изменений, формирования новой экономической модели. В связи с этим важной задачей является снижение издержек такого перехода и радикальное повышение эффективности использования природных ресурсов. Здесь можно выделить два направления.
Во-первых, необходимо усилить действенность государственного регулирования природопользования в сфере добычи и использования ресурсов. С помощью экономических и правовых инструмен-
См. Глазьев С.Ю. Мировой экономический кризис как процесс смены технологических укладов // Вопросы экономики, №3, 2009.
381
Часть 4 Реформы: что дальше?
тов (налоги, платы, тарифная политика, штрафы, соблюдение нормативов и стандартов и др.) необходимо заставить государственные и частные монопольные компании повышать эффективность использования ресурсов, предотвращать их потери, адекватно компенсировать внешние (экстернальные) издержки и экологические ущербы, наносимые обществу и природе. Принцип «загрязнитель платит» должен заработать на практике - в отличие от чисто формального действия этого принципа на современном этапе.
Во-вторых, важную положительную роль в переходном периоде могут сыграть создание конкурентной среды, обострение конкуренции между производителями, уход от преобладающего сегодня монополизма в энергетике и всей экономике. Эти факторы могут повлиять на снижение затрат, стимулировать предприятия к инновациям, диверсификации производства, глубокой переработке сырья, что приведет к повышению энергоэффективности и снижению при-родоемкости продукции за счет внедрения новых технологий. Тот парадоксальный факт, что бензин в стране в отдельные периоды времени стоит больше, чем в США, стране-импортере нефти, свидетельствует о монополизации рынка. В целом созданию конкурентной среды способствует вступление России в ВТО.
Для экологизации экономики, совершенствования рыночной модели позитивным является появление рынков новых товаров и услуг, связанных с не имеющими цены природными функциями. Крупнейшим в этой области прорывом 2000-х гг. стало появление глобальных и национальных рынков на углеродные квоты после ратификации Киотского протокола (2004). Регулирующие функции многих экосистем по связыванию парниковых газов получили свою цену и рынки (киотские леса и сельскохозяйственные угодья). На расширении рыночного охвата, повышении ценности природных ресурсов и услуг строится современная концепция платежей за эко-системные услуги, реализуемая в экономике многих стран. Подход, аналогичный механизмам Киотского протокола, должен быть распространен на все виды природных ресурсов и услуг, а не только те, которые уже сегодня «на рынке». Организация платежей за экоси-стемные услуги определяет новые перспективы для развития России - страны самых богатых природных ресурсов.
Зеленую экономику до самого последнего времени часто рассматривали как часть экономики, связанную только с производством экологических товаров и услуг. Здесь часто используется термин «зеленый бизнес». По мнению автора, современный подход к
382
С. Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
переходу к зеленой экономике должен рассматривать всю экономику, все ее сектора и виды деятельности. Наверное, можно сделать «зеленой» часть экономики при сохранении остальной части как «коричневой» экономики. Однако такая экономика не будет устойчивой, и на длительном промежутке времени она деградирует. Тем не менее, до самого последнего времени рассмотрение экологических проблем осуществлялось, главным образом, на микроэкономическом, локальном уровне. Вопросам включения экологического фактора в макроэкономику или глобальную экономику теория уделяла минимальное внимание. Очевидно, это стало одной из важных причин экологических кризисов в отдельных странах и в мире. Эту ситуацию красноречиво описал Г. Дейли, один из основателей экологической экономики и ведущий специалист Всемирного Банка: «У макроэкономики и окружающей среды нет точек соприкосновения»19.
Таким образом, парадигма зеленой экономики должна основываться на макроэкономическом подходе, что предусматривает радикальный пересмотр сложившихся экономических подходов, которые зачастую отталкиваются от природных ресурсов, от объемов их использования.
Более того, в определенной степени можно сказать, что в силу глобальности экологических проблем необходима глобальная зеленая экономика. Только развитые страны не могут создать у себя экологически устойчивую экономику, отгородившись от всего мира. Достаточно привести примеры Китая и Индии - крупнейших эмитентов в мире парниковых газов, чтобы понять неэффективность только национальных зеленых экономик.
Облегчить и ускорить переход к зеленой экономике государство может с помощью экологически устойчивых/сбалансированных экономических реформ и создания соответствующей экономической среды на макроуровне. Рассмотрим экологическое воздействие экономической политики, ее адекватность задачам перехода к устойчивому развитию. С этих позиций рассмотрим взаимодействие макроэкономической политики и экологической политики. Под последней сейчас традиционно понимаются мероприятия, имеющие собственно экологическую направленность (целевые экологические мероприятия).
Цитируется по: А. Гор. Земля на чаше весов. М.: Прогресс, 1992.
383
Часть 4 Реформы: что дальше?
К макроэкономической политике чаще всего относятся меры, которые проводятся в рамках всей экономики или на уровне секторов/комплексов. Они могут не иметь в явном виде экологических целей. Среди таких мероприятий можно выделить:
• модернизацию,
• структурно-технологическую перестройку,
• финансово-кредитную политику,
• реформы цен,
• сбалансирование государственного бюджета,
• либерализацию внешней торговли,
• усиление роли частного сектора,
• изменение обменного курса национальной валюты,
• институциональные преобразования (приватизационная политика, демонополизация и др.),
• программы налогообложения или субсидий в основных секторах экономики (энергетика, сельское хозяйство, промышленность),
• создание условий для инвестиций, в том числе иностранных,
и т. д.
В современной экономике для лиц, принимающих решения, очевидна приоритетность собственно макроэкономических мероприятий, которые определяют экономическое развитие, темпы экономического роста, благосостояние населения. При этом экологические последствия проводимой экономической политики или вообще не принимаются во внимание, или им придается минимальное значение. Таким образом, в условиях перехода к зеленой экономике проведение экономических мероприятий должно давать экологический эффект (или быть, по крайней мере, экологически нейтральным). В этом случае достигается "двойной выигрыш" - и экономический, и экологический. При этом должно происходить своеобразное «слияние» макроэкономической и экологической политик. На национальном уровне примерами такого «слияния» могут быть: корректирование налоговой политики (налоговый сдвиг на обложение ресурсопотребления и загрязнения); реформирование и сокращение предоставления субсидий, деградирующих природные ресурсы и окружающую среду; введение новых рыночных инструментов; переход к «зеленым» государственным закупкам; совершенствование экологических норм и обеспечение их применения. Все это должно повысить конкурентоспособность экологичных товаров и услуг.
384
С.Н. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
Устанавливаемые государством «экологические правила игры» в экономике ставят перед частным бизнесом задачу осознать и использовать подлинные возможности, предоставляемые переходом к «зеленой» экономике в ряде ключевых секторов, а также отреагировать на реформирование государственной политики и ценовые сигналы путем увеличения объемов финансирования и инвестирования в экологизацию экономики.
Важнейшей целью макроэкономической политики должна стать поддержка перехода к устойчивому развитию во всем единстве его экономической, социальной и экологической составляющих. В связи с этим важным приоритетом макроэкономической политики в России должен стать эколого-экономический приоритет, связанный с возрастанием ценности природных благ. Это новый принципиальный момент для формулирования всей политики устойчивого развития в стране на послекризисный период. Для макрополитики данный экоприоритет можно переформулировать следующим образом - не надо использовать больше природных ресурсов, так как они ограничены и их дополнительная эксплуатация приводит к дополнительной нагрузке на экосистемы, истощению природного капитала и загрязнению окружающей среды. Имеющиеся отсталые ресурсоемкие технологии также приводят к избыточному потреблению («перепотреблению») и потерям природных ресурсов, росту загрязнения окружающей среды. Надо вкладывать инвестиции в улучшение использования уже эксплуатируемых природных ресурсов и охрану окружающей среды на основе модернизации экономики, поддержки инноваций, замены природоемких технологий на ресурсосберегающие и энергоэффективные, наилучшие доступные технологии, углублению и диверсификации переработки сырья и т. д. Это позволит увеличить ВВП в 2-3 раза при современном уровне изъятия сырья и эксплуатации природного капитала, сократить уровень загрязнения окружающей среды.
Важной задачей макроэкономической политики должна стать также экономическая поддержка экологизации экономики, ее «зеленого» роста, включая налоги, кредиты, субсидии, тарифы, пошлины, страхование. Сохранению сырьевой модели способствует важная бюджетообразующая и налоговая роль природоэксплуатирующих секторов, прежде всего энергетики. По данным Правительства РФ фактически половина бюджета (49,2% в 2011 г.) формируется за счет
385
Часть 4 Реформы: что дальше?
нефтегазовых доходов. Планируется снизить эту долю до 43,5% в 2014 г.20 Препятствует структурным изменениям в экономике и положение, когда современная налоговая нагрузка в обрабатывающих отраслях с небольшим экологическим воздействием выше, чем в сырьевых и «коричневых» обрабатывающих отраслях, что не способствует экологизации экономики. Например, по производству машин и оборудования эта нагрузка составляет 11,1%, по строительству -11,3%, а по металлургии - 3,3%, по производству кокса и нефтепродуктов - 5%21. Очевидно, что вся налоговая система должна быть трансформирована с учетом целей устойчивого развития, диверсификации и модернизации экономики: максимальные налоги должны налагаться на природоэксплуатирующие и загрязняющие виды деятельности, при минимизации налоговой нагрузки на обрабатывающие, перерабатывающие, высокотехнологичные и инфраструктурные сектора.
Система субсидий в стране также не способствует переходу к зеленой экономике. Особенно это касается энергетического сектора. Здесь государственная поддержка производителей нефти и газа особенно существенна. По имеющимся оценкам в 2010 г. субсидии нефтяной и газовой отрасли составили 14,4 млрд. долл., что превысило 14% величины всех налоговых и иных выплат в федеральный бюджет этой отраслью22. Основной объем льгот приходится на налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и вывозную пошлину: 9,8 млрд. долл. или 68% всей суммы. Государственные субсидии производителям нефти и газа направлены, главным образом, на стимулирование разработки новых месторождений, в том числе Арктики.
Огромные резервы заключены и в увеличении отдачи эксплуатируемых месторождений, что требует соответствующей экономической поддержки. В соответствии с Генеральной схемой развития нефтяной отрасли России повышение проектного коэффициента извлечения нефти на 5% (с 37% до 42%) приведет к увеличению начальных извлекаемых запасов на более чем 4 млрд. т. Для сравнения, извлекаемые с большими экономическими и экологическими риска-
20 Из выступления В.В. Путина на съезде Общероссийской общественной организации «Деловая Россия» (21 декабря 2011 г.) http://premier.gov.ru/events/news/17451/#sobstvennost
21 Там же.
22 Герасимчук И.В. Государственная поддержка добычи нефти и газа в России: какой ценой? Москва-Женева, WWF России и USD, 2012.
386
С.Н. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
ми запасы арктического Приразломного месторождения в Печорском море составляют всего 72 млн. т нефти.
В настоящее время Правительство РФ предпринимает усилия для изменения ситуации в области субсидий и налогов в сырьевой сфере. Так, в 2010 г. на Саммите «Большой двадцатки» Россия представила свою стратегию в целях «рационализировать и, в среднесрочной перспективе, устранить неэффективные субсидии, стимулирующие расточительное потребление ископаемых топлив» в рамках Энергетической стратегии до 2030 г. и концепции социально-экономического развития до 2020 г. В этом направлении находятся действия Правительства по поправкам в Налоговый кодекс, в который внесены изменения, увеличивающую ставку налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) на газ «Газпрома» в 2012 г. вдвое - с 237 до 509 руб. за 1 тыс. м3; в 2013 г. - 582, 2014 г. - 622 руб. (ноябрь 2011 г.)23.
В сформулированных выше условиях перехода к зеленой экономике ЮНЕП отмечается необходимость ограничения расходов в областях, истощающих природный капитал. В связи с этим на ближайшее будущее в России следует не форсировать высоко затратные ме-гапроекты по использованию новых природных ресурсов, прежде всего энергетических, с непредсказуемыми последствиями для природы и человека (в районах шельфов, вечной мерзлоты, отсутствия транспортной инфраструктуры и т. д.). Надо воздержаться от ускорения разработки капиталоемких новых месторождений. Рост конечной продукции целесообразно обеспечить на основе повышения отдачи месторождений, обновления оборудования, углубления переработки сырья, в том числе и для экспорта.
Наряду с экономическими регуляторами, для перехода к зеленой экономике государство должно шире использовать правовые и институциональные механизмы в сфере природопользования и охраны окружающей среды:
• добиваться исполнения и реализации на практике достаточно обширного экологического законодательства (в частности, должны быть усилены наказания за нарушение законодательства в сфере природопользования и охраны окружающей среды);
• модернизация в российском законодательстве процедур оценки воздействия на состояние окружающей среды (ОВОС) и госу-
' РБК Daily 7 февр. 2012 г.
387
Часть 4 Реформы: что дальше?
дарственной экологической экспертизы (ГЭЭ), отражение в них соответствующих международным стандартам и требованиям экологических конвенций и соответствующих им требованиям международных финансовых институтов (особенно в сфере реализации проектов с существенным экологическим воздействием: энергетика, химическая промышленность и т. д.).
• экологизация политики государственных и муниципальных закупок, внедрение требований по экологической безопасности товаров и услуг, закупаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях для социальной сферы (образование и здравоохранение), армии и всей оборонной сферы, инфраструктуры (в частности энергетической и транспортной). Такие закупки представляют собой огромный рынок, достигая 10-20% ВВП. Для закупаемых товаров правительства могут устанавливать определенные правила, в частности, показатели энергоэффективности, возможности утилизации товаров и их упаковки и т. д.;
• вводить маркировку с информацией об экологических свойствах товара (эко-маркировку) для повышение спроса на экологически дружественную продукцию;
• радикальное повышение результативности текущего экологического контроля для которого целесообразно сконцентрировать внимание на наиболее экологически опасных объектах и проблемных предприятиях с целью предотвращения и ликвидации последствий возможных аварий и грубых нарушений. Необходимо увеличить численность инспекторского состава на местах, в том числе, путем введения института внештатных экологических инспекторов. Одновременно можно ослабить давление на предприятия, не относящиеся к опасным экологическим объектам.
Для перехода к зеленой экономике и экологизации экономической политики России важнейший приоритет можно сформулировать следующим образом - не надо использовать больше природных ресурсов, так как они ограничены и их дополнительная эксплуатация приводит к дополнительной нагрузке на экосистемы, истощению природного капитала и загрязнению окружающей среды. Имеющиеся отсталые ресурсоемкие технологии также приводят к избыточному потреблению («перепотреблению») и огромным потерям природных ресурсов, росту загрязнения окружающей среды. На-
388
С.Я. Бобылев
Нужна ли России «зеленая экономика»?
до вкладывать инвестиции в улучшение использования уже эксплуатируемых природных ресурсов и охрану окружающей среды на основе модернизации экономики, поддержки инноваций, замены приро-доемких технологий на ресурсосберегающие и энергоэффективные, наилучшие доступные технологии, углублении и диверсификации переработки сырья и т. д. Это и есть магистральное направление формирования в России зеленой экономики: инвестируя ресурсосберегающую структурную перестройку, радикально меняя ее технологический базис, добиваясь ее экологизации и сокращения природе-емкости, тем самым сберегается природный капитал, минимизируются затраты на ликвидацию негативных экологических последствий техногенного экономического развития в будущем. Это позволит увеличить ВВП в 2-3 раза при современном уровне изъятия сырья и эксплуатации природного капитала, сократить уровень загрязнения окружающей среды. Важной задачей макроэкономической политики должна стать экономическая поддержка государством экологизации экономики, ее «зеленого» роста, включая налоги, кредиты, субсидии, тарифы, пошлины, страхование.
О.Н. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
«Настоящее видеть намного труднее, чем будущее». Эта фраза, принадлежащая, кажется, Вернеру Эрхарду, лучше всего характеризует процесс обсуждения представленного правительством проекта под названием «Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации», более известного как Программа-2020.
И действительно: многие положения этого документа способны вызвать у читателя если не восторг, то, по крайней мере, целый поток радужных ожиданий. Достаточно сказать, что в «Концепции» выделен специальный раздел 3 под названием «Развитие человеческого потенциала». Приведу лишь один пассаж из подраздела 3.4. «Развитие культуры», пассаж, под которым готов подписаться двумя руками: «Ориентация на творческое развитие свободного человека, формирование и удовлетворение спроса в культурном разнообразии обуславливают переход к новой модели сферы культуры, реализации ее потенциала как лидера креативной экономики. Отвечая на новые вызовы, культура должна сохранить фундамент подлинности, установить баланс традиций и современности, обеспечить национальную идентичность»1.
Под стать стилю и содержание многих разделов программы. Из неё мы узнаём, что к 2020 г.:
• российская экономика станет 5-й в мире по общему объёму ВВП (20 лет назад советская экономика была 2-й - после американской);
• средняя зарплата в долларовом исчислении вырастет приблизительно в 5 раз (с 526 до 2700 долларов);
• средняя продолжительность жизни увеличится до 75 лет (по данным Росстата, в 2006 г. ожидаемая средняя продолжительность жизни сократилась с 65 до 63 лет, в том числе у мужчин - с 58 до 55);
• население страны перестанет сокращаться и даже вырастет приблизительно на 3 млн. человек - до 145 млн. (правда, столько граждан Россия уже имела, согласно переписи в 2002 г.);
1 Здесь и далее синтаксис принадлежит разработчикам.
390
О.Н. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
• в стране исчезнут беспризорники (в прошлом аналогичными достижениями мы гордилась только после гражданской и Великой Отечественной войн, причём добивались их в течение 3-5 лет);
• на среднюю семью из трёх человек будет приходиться квартира в 100 кв. м., т. е. по 33 кв. м. на человека (в странах Западной Европы в настоящее время приходится 36-40 кв.м., в Канаде и США -около 70 кв.м.); и т. д.
Разумеется, проект нового «светлого будущего» у одних критиков вызвал ассоциации с «Продовольственной программой», обещанием М. Горбачёва дать каждой семье по квартире к 2000 г. и т. п., а у других - с программой «500 дней», после которой пришлось бы реализовать программы «9 дней», «40 дней» и т. п. Вспомнили, кстати, и программный документ «Единой России» «Наши приоритеты на 2004-2007 годы», в котором утверждалось: «Россия должна стать равноправным членом, мирового сообщества. А это значит, что минимально допустимый уровень жизни для всего населения России должен быть в среднем примерно таким же, как в странах Евросоюза».
Серьёзные журналисты и представители науки начали задавать вопросы - большей частью обществу и самим себе, ибо имена разработчиков программы неизвестны. Вот лишь некоторые из таких вопросов.
1. Почему предполагаемый рост средней зарплаты определён в долларовом исчислении? Не потому ли, что доллар падает и, видимо, продолжит падение? Ведь если, например, он упадёт до 15 рублей за 1 доллар, зарплата в рублях увеличится уже не в 5, но лишь в 3 раза.
2. Почему при ожидаемом росте зарплаты в 5 раз производительность труда предполагается поднять лишь примерно в 2,5 раза? Как быть с азбучным законом опережающего роста производительности труда? И не приведёт ли это к дальнейшему раскручиванию инфляции?
3. Почему даже к 2020 г. средняя пенсия планируется на уровне 30% от средней заработной платы (в 2010г. - 25%)? Ведь хорошо известно, что, согласно Конвенции Международной организации труда № 102, она должна составлять не менее 40%, а, согласно Европейской социальной хартии, - не менее 60%. Иначе говоря, почему власти страны «программируют» консервацию нищеты старшего поколения?
391
Часть 4 Реформы: что дальше?
4. Почему, объявляя о намерении достичь показателей расходов на социальные нужды, принятых в развитых странах (6-7% от ВВП на образование и здравоохранение), авторы программы производят подмену понятий? В социальных государствах такие или более высокие расходы производятся из бюджета, а в программе-2020 они включают и расходы граждан.
Стратегической целью государственной политики в области образования «Концепция» объявляет «повышение доступности качественного образования в соответствии с требованиями инновационного развития экономики и современными потребностями общества». Как говорят, кто бы возражал. А уж автору этих строк и одновременно Декларации «Образование - для всех» следовало бы испытывать «чувство глубокого удовлетворения».
Для реализации этой цели предполагается решить четыре группы приоритетных задач:
«первая - обеспечение качества образовательных услуг и эффективности управления образовательными организациями...»;
«вторая - создание структуры образовательной системы, соответствующей требованиям инновационного развития экономики...»;
«третья - обеспечение доступности качественного образования, вне зависимости от доходов и места жительства, формирование системы, целенаправленной работы с одаренными детьми и талантливой молодежью...»;
«четвертая - создание современной системы непрерывного образования, подготовки и переподготовки профессиональных кадров...».
Разделим все положения «Концепции» по критерию доступности каждому гражданину качественного образования на четыре группы: положительные, отрицательные, противоречивые и малопонятные.
К первой группе таких положений, явно заслуживающих позитивной оценки, можно отнести следующие:
• «создание при университетах подготовительных отделений, доступных в первую очередь для граждан, проходивших военную службу по контракту» - как и аналогичный Федеральный закон № 1-ФЗ от 6 января 2007 г. о бесплатном обучении контрактников, будет способствовать выравниванию образовательных возможностей для мужчин, отслуживших в «рабоче-крестьянской» армии. При этом, с одной стороны, непонятно, почему подобные отделения должны создаваться только при университетах, а не в высших учебных заведениях вообще, а с другой - слова «в первую очередь» допускают воз-
392
О.Н. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
можность бюджетной довузовской подготовки и для других категорий граждан, нуждающихся в дополнительных гарантиях получения образования;
• «развитие механизмов дистанционного образования в организациях высшего и дополнительного образования» - при общей верной установке содержит целый ряд неточностей: правильнее говорить не о механизмах, но о технологиях, причём не только дистанционных, но телекоммуникационных в целом («электронное обучение»); не только на уровне высшего, но и среднего профессионального образования; не в организациях дополнительного образования вообще, но, преимущественно, дополнительного образования взрослых;
• «формирование системы работы с одаренными детьми и талантливой молодежью, включая эффективное сопровождение их на всех этапах получения образования, развитие системы интернатов для талантливой молодежи, проведение летних научных лагерей и школ, развитие системы конкурсов и олимпиад...» - несмотря на многочисленные дискуссии советского периода о влиянии подобных элитных учебных заведений на здоровье и личностные качества детей, при правильной организации заслуживает безусловной поддержки;
• «стимулирование расходов на профессиональное образование граждан и работодателей, включая увеличение размера социальных вычетов при определении обязательств по налогу на доходы физических лиц» - отнесено к третьей группе задач, связываемых с выравниванием образовательных возможностей, хотя на деле означает поддержку людей со средними и умеренно высокими доходами (у низкодоходных групп налоги списывать просто не с чего). И тем не менее должно быть поддержано в связи с некоторым ростом «среднего класса» и продолжающимся сокращением бюджетного набора в вузы;
• «предоставление на конкурсной основе поддержки университетам, реализующим во взаимодействии с наукой и бизнесом инновационные программы развития, включая поэтапное формирование научно-образовательных комплексов мирового уровня...». Таких комплексов в 2013-2017 гг. обещают 6-8, а в 2018-2020 гг. - не менее 10-12 (непонятно, в дополнение или с учётом предыдущих 6-82). Может
2 Примечательно, что в выступлении перед депутатами Государственной Думы 8 мая 2008 г. В. Путин говорил о перспективе создания 16-
393
Часть 4 Реформы: что дальше?
быть поддержано как намерение, хотя оставляет, как минимум, два вопроса:
1) существуют ли в России в настоящее время комплексы мирового уровня (например, МГУ), сколько их и какое количество предстоит создать новых?
2) что будет происходить с большей частью вузов в условиях, когда государство делает ставку на наиболее «продвинутые»?
Ректоры провинциальных вузов не раз публично высказывали недовольство формирующейся «пирамидальной» системой отечественного образования: на вершине - 2 вуза, немного ниже - 10-20 национальных университетов, а всем остальным финансирование по «остаточному» принципу.
• обеспечение «доступа к возможности получения бюджетного финансирования негосударственных образовательных организаций» - такая возможность была предусмотрена первой редакцией Закона РФ «Об образовании» ещё в 1992 г., затем в связи с финансово-экономическим кризисом исключена в редакции 1996 г. В настоящее время бюджетные возможности государства вполне позволяют осуществить идею первой редакции закона;
• «широкое системное распространение модульных программ профессиональной подготовки, обеспечение возможности выстраивания студентами и учащимися индивидуальных образовательных траекторий» - хотя вторая составляющая этого тезиса предусмотрена действующим Федеральным законом «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» очередное напоминание о необходимости исполнения закона вреда явно не принесёт.
Среди второй группы положений «Концепции», имеющих антисоциальный характер, выделим следующие:
• «перевод большинства школ и учреждений профессионального образования на нормативное подушевое финансирование» - много раз уже приходилось говорить, что автору не известны страны, где бы подушевое финансирование применялось в качестве единственного принципа. Напротив, зарубежный опыт показывает, что это приводит к крайнему неравенству образовательных возможностей, а потому в развитых государствах используются более сложные схемы нор-
20 федеральных научно-образовательных центрах - как на базе вновь образуемых, так и уже существующих университетов.
394
О.Я. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
мативного финансирования, призванные устранить негатив «подушевой» выдачи денег;
• «распространение практики реализации региональных комплексных проектов модернизации общего образования на всей территории страны» - в переводе на русский язык эта абстракция означает следующее: Федерация намерена давать более или менее серьёзные деньги лишь тем регионам, которые будут вводить у себя т.н. непопулярные меры (например, всё то же подушевое финансирование);
• «переход на уровневые программы подготовки специалистов» - в результате вступления в силу Федерального закона № 232-ФЗ от 24 октября 2007 г о т.н. двухуровневом высшем образовании большинство студентов будут учиться на год меньше, а большинству желающих получить полноценное образование придётся за него платить.
Едва ли не большинство мер образовательной политики, предложенных в «Концепции», следует отнести к третьей группе - к таким, последствия которых окажутся противоречивыми или трудно поддаются прогнозированию. Похоже, провозглашённый авторами принцип «деньги в обмен на обязательства» правильнее было бы выразить формулой: «не делать ни шага вперёд без двух шагов вбок, а то и назад». Приведём лишь несколько примеров:
• «расширение использования современных образовательных технологий, обеспечивающих расширение осваиваемых обучающимися компетентностей при сохранении сроков обучения, модернизация системы образовательных стандартов общего и профессионального образования». В этой формуле немало хорошего: современные образовательные технологии, отказ от увеличения сроков обучения (т. е. 12-летки) и даже правильно сформулированные компетентности (вместо компетенций, т. е. должностных обязанностей, значившихся, например, в Пояснительной записке к закону о стандартах). Вот только нет ничего о содержании образования и о знаниях вообще. Как нет ни того, ни другого и в новой структуре образовательных стандартов. Можно ли войти в «общество знаний», исключая знания из образования, - пусть судит читатель;
• «обеспечение участия общественности и бизнес-организаций в управлении учебными заведениями и контроле качества образования (наблюдательные советы, попечительские советы, школьные управляющие советы)». По мнению общественных объединений, на-
395
Часть 4 Реформы: что дальше?
копивших собственный опыт самоуправления в образовании, абсолютно правильная идея участия в этом процессе образовательного сообщества и внешнего контроля качества образования сочетается здесь с более чем сомнительной идеей внешнего управления образованием в виде управляющих советов. Некоторые известные педагоги даже видят в этом попытку фактической приватизации имущества образовательных организаций в пользу бизнеса;
• «распространение практики формирования фондов целевого капитала, обеспечивающих устойчивое финансирование образовательных организаций из средств благотворительных пожертвований...». И в данном случае хорошей идее придаётся сомнительный смысл: фонды целевого капитала (эндаументы) рассматриваются не как дополнительное, но как основное средство устойчивого финансирования взамен бюджета;
• «формирование комплексных учебных центров профессиональных квалификаций (ресурсных центров) на базе учреждений начального и части учреждений среднего профессионального образования, с последующей передачей общеобразовательных и социальных функций учреждений начального профессионального образования системе общего образования...». Из трёх содержащихся здесь идей:
• одна позитивна (ресурсные центры профессиональной подготовки);
• вторая сомнительна (ребёнку придётся учиться одновременно в ПТУ и школе, причём последняя будет рассматриваться как второстепенная) ;
• третья вредна (опыт осуществления социальных функций образования накоплен как раз в ПТУ, а не в школе);
• «развитие механизмов конкурсной поддержки организаций общего образования, обеспечивающей формирование инновационных образовательных программ и использование новых технологий обучения...» - само по себе прекрасно, однако стимулирование исключительно «продвинутых» школ при отсутствии специальных мер поддержки наименее обеспеченных приобретает сомнительный характер;
• «реформирование системы стипендиального обеспечения студентов (существенное увеличение их размера при повышении адресности предоставления)» - опуская, мягко говоря, несовершенство стиля, заметим: согласно действующему положению, стипендии и сейчас предоставляются либо отличникам (академические), либо нуж-
396
О.Н. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
дающимся в специальных мерах поддержки (социальные). Не вполне понятно, какое именно повышение размера стипендии можно считать существенным и как именно можно ещё более повысить адресность их предоставления;
• «обеспечение университетов общежитиями и помещениями для внеаудиторных занятий, отвечающих современным требованиям в рамках реализации проектов, финансируемых на конкурсной основе...» - и в данном случае общежития и помещения для внеаудиторных занятий намерены предоставлять не всем, но лишь наиболее «продвинутым». Понятно, что неравенство образовательных возможностей от этого ещё более возрастёт;
• «Чтобы обеспечить конкурентоспособность системы образования необходимо увеличение оплаты труда работников образовательных организаций до уровня, сопоставимого с уровнем оплаты труда квалифицированных работников в коммерческом секторе экономики, а для профессорско-преподавательского состава ведущих университетов - до более высокого уровня, что, с учетом потребности в масштабной модернизации технологической базы образования, требует обеспечить рост доли расходов на образование в ВВП. Реализация инновационного варианта развития экономики предполагает увеличение общих расходов на образование с 4,6% ВВП (в 2006-2007 годах) до 5,5-6% ВВП в 2020 году, в том числе расходы бюджетной системы - с 3,9% до 4,5% ВВП; темп роста государственных расходов в период 2008-2010 годов составит не менее 10-14% в год до 2020 года» - ключевой сюжет документа, который нуждается в специальном комментарии. Суммируем его основные положения:
S утверждая, что к 2020 г. доля социальных расходов в стране выйдет на уровень развитых европейских государств, «проектировщики» производят подмену тезиса, ибо считают не только бюджетные расходы (как на Западе), но расходы суммарные, включая образовательные затраты граждан;
S в настоящее время темп роста расходов на образование в 2008-2010 гг. заложен на уровне около 20% за три года, а не 10-14% -каждый год. Кроме того, из текста невозможно понять, будет ли продолжаться тот же темп наращивания расходов в следующие 10 лет;
S известный либерал Я. Кузьминов, будучи руководителем Комиссии по интеллектуальному потенциалу в прошлом составе Общественной палаты, оценивал отечественные расходы на образование
397
Часть 4 Реформы: что дальше?
примерно в 3,5% и предлагал их удвоить3. Напротив, разработчики проекта за 13 лет предполагают увеличить долю бюджетных расходов лишь с 3,9% до 4,5%, т. е. на 0,6%. Вновь предоставляем читателю оценивать, в какой мере подобный уровень финансирования может быть основанием модернизации образования.
Количество подобных примеров можно было бы без труда увеличить. Но и приведённых достаточно для понимания простой вещи: подобно бюрократу Ивану Ивановичу из сказки о Чебурашке, разработчики «Концепции» любое хорошее дело готовы делать только наполовину либо уравновесить плохим.
Наконец, четвёртую группу положений «Концепции» образуют тезисы, либо лишённые конкретного содержания, либо изложенные в такой форме, которая требует дополнительного толкования даже для погружённых в проблематику образовательной политики граждан. Приведу примеры:
• «максимально эффективное использование человеческих ресурсов» - поскольку эта задача по классификации «проектировщиков» отнесена к четвёртой группе, связанной с формированием системы непрерывного образования, и вместе с тем содержание её никак не раскрывается, можно лишь гадать, что именно имели в виду разработчики, формулируя в таком виде это в высшей степени правильное положение;
• «... создание открытого национального депозитария образовательных модулей и электронных образовательных ресурсов для системы непрерывного профессионального образования на базе современных сетевых технологий, широкого спектра качественных инновационных программ непрерывного профессионального образования, в том числе сетевых» — видимо, авторы полагали, что облачение простых идей в подобную словесную форму создаёт впечатление большей основательности проекта;
• «содействие повышению мотивации граждан к получению новых квалификаций» - строго говоря, выходит за рамки не только политики в области образования, но и образовательной политики в широком смысле слова. Но много важнее другое: формула не содер-
3 Образование и общество: готова ли Россия инвестировать в своё будущее? [Текст]: докл. / Обществ, палата Российской Федерации. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2007.-С. 75.
398
О.Н. Смолин
Будущее образования в постсоветской России
жит даже намёка на конкретные механизмы реализации поставленной задачи;
• «систематизация и обобщение требований к работникам всех квалификационных уровней установленных в Российской Федерации в единой национальной квалификационной рамке» - с трудом поддаётся интерпретации и никак не может претендовать на одну из главных задач стратегии образовательной политики.
Приведённых цитат достаточно, чтобы понять: образовательная часть Программы-2020 в значительной степени представляет собой очередной «паровоз для машиниста». Цель программы - не столько облегчить жизнь образовательному сообществу, сколько облегчить управление этим сообществом управленцам.
Как известно, любой программный документ в области образовательной политики должен ответить, по крайней мере, на следующие вопросы:
1) уровень и механизмы финансирования, включая консолидированный бюджет, межбюджетные отношения, налоговый режим для самих образовательных учреждений и инвесторов образования;
2) гарантии права на образование и социальные гарантии для обучающихся;
3) система мер по ограничению неравенства возможностей в сфере образования;
4) уровень оплаты труда и другие параметры статуса педагогических работников;
5) система и организация управления, включая его уровни, распределение полномочий и нефинансовые механизмы;
6) содержание образования;
7) ценности, на которые система образования ориентирует обучающихся.
На взгляд автора, ответы на вопросы 1, 4, 5, которые содержит образовательная Программа-2020, трудно признать удовлетворительными. Что же касается ответов на вопросы 2, 3, 6, 7, то их просто нет.
В заключение позволю себе ещё один вопрос к разработчикам Концепции-2020.
Почему большинство т.н. непопулярных мер в социальной политике отнесены к первому этапу реализации программы (2008-2012 гг.), а меры по повышению социального статуса интеллигенции и других работников бюджетной сферы - к третьему её этапу (2018-2020 гг.)? Как можно восстанавливать человеческий потенциал
399
Часть 4 Реформы: что дальше?
страны, если ещё 10 лет не заботиться о тех, кто как раз и должен этот потенциал развивать?
Открываем, например, раздел 3.3. «Развитие образования» и читаем:
До 2012 г.:
«введение стимулирующих надбавок преподавателям, учителям и управленцам с учетом результативности их деятельности и эффективности использования современных образовательных технологий» - никакого повышения заработной платы и статуса. Одни лишь стимулирующие надбавки!
Правда, выступая в Госдуме 8 мая 2008 г., экс-президент и кандидат в премьеры В. Путин заявил: «В ближайшее время также будет принята федеральная целевая программа «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России на 2009-2013 годы». В ее рамках должно быть обеспечено решение ключевых задач по обновлению научно-педагогических кадров». Однако содержание программы остаётся неизвестным образовательному сообществу.
А вот что ожидает на этапе 2013-2017 гг.:
«достижение образовательной системой страны результатов, необходимых для нахождения по итогам международных сопоставительных исследований в верхней трети рейтинг-листа по всем показателям качества общего образования» - иначе говоря, если исследования будут проведены в 150 странах, достаточно войти в первую 50-ку, а если среди 200 стран - в первые 70. Нечего сказать, великие планы! Между прочим, при плохих рейтингах по системе PISA, Россия продолжает оставаться в числе лидеров по методике PIRLS, а по грамотности чтения выпускников начальной школы недавно даже оказалась первой.
И, наконец, лишь в 2018-2020 гг. запланировано:
«создание условий для привлечения молодых кадров в систему профессионального образования с достижением показателей среднего возраста профессорско-преподавательского состава вузов на уровне средних показателей стран ОЭСР» - вот оно счастье! Разумеется, для тех, кто доживёт. Ведь средний возраст российского профессора в техническом вузе приближается к пенсионному, а каким при современной политике он будет в 2020 г., можно только гадать.
Дата добавления: 2019-08-31; просмотров: 233; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!