Народная законодательная инициатива 22 страница
Федеральный конституционный суд применял последнее положение, распространяя его на организации, не являющиеся собственно партиями, но занимающиеся политической деятельностью, приблизительно в десяти случаях. Были объявлены антиконституционными и соответственно подлежали роспуску Националистическая партия в 1952 г., Коммунистическая партия в 1956 г., а также ряд экстремистских и террористических организаций.
Положения конституции развивает очень детальный закон о политических партиях. Во-первых, в нем дается определение партии, согласно которому партия — это объединение граждан, длительное время оказывающее влияние на формирование политической воли народа, выдвигающее кандидатов в представительные органы федерации или земли. Во-вторых, партии рассматриваются как необходимая составная часть основ свободного демократического строя; они могут использовать разные способы для формирования политической воли народа (влияние на общественное мнение, организацию политического образования, воспитание граждан в духе ответственности за дела общества, влияние на политическую деятельность парламента и правительства и т.д.). В-третьих, закон устанавливает в стране многопартийность и равное общественное положение всех партий. В-четвертых, закрепляются необходимые
403
правовые условия для создания и деятельности партии: четкое наименование (оно не должно повторять названия других партий); наличие письменных устава и программы; создание партий только по территориальному принципу (партийные организации на предприятиях и в учреждениях не разрешаются); партия должна иметь демократическую структуру (в частности, необходима выборность руководящих органов); членами партии могут быть только физические лица. Закон предусматривает права члена партии и т.д.
|
|
В Германии действуют десятки партий, в том числе на уровне отдельных земель. Наиболее влиятельной региональной партией является Христианско-социальный союз в Баварии, на деле примыкающий к общегосударственному Христианско-демократическому союзу. Однако среди множества партий ведущая роль принадлежит 5—6 партиям.
На правом фланге находится Национально-демократическая партия (15 тыс. членов), возникшая на базе запрещенной в 1952 г. Националистической партии, Германский народный союз (около 20 тыс. членов), Республиканская партия (23 тыс. членов). Эти партии не оказывают заметного влияния в обществе, не имеют представительства в нижней палате парламента, так как не преодолевают пятипроцентный барьер. Есть и более правые, по существу террористические, организации, действующие подпольно (городские партизаны и др.). На деле они не ведут политическую борьбу, а занимаются терроризмом.
|
|
Партией правого центра является правящий уже в течение полутора десятилетий Христианско-демократический союз (ХДС), в котором состоит около 670 тыс. членов (244 депутата в нижней палате парламента в 1997 г. из 672). Идеология этой партии исходит из религиозных заповедей, толкуемых, с одной стороны, с позиций ответственности человека перед Богом, а с другой — с социальных позиций христианского учения. ХДС выступает за экологически ориентированную рыночную экономику. Его аналогом в Баварии является упомянутый Христианско-социальный союз (около 180 тыс. членов, 50 депутатов в бундестаге), в программе которого более отчетливо заметны социальные элементы христианства, требования защиты прав человека, ориентация на семью как ячейку общества.
Центристской партией является Свободная демократическая партия (СвДП), насчитывающая немногим более 100 тыс. членов (47 депутатов в бундестаге в 1997 г.), преимущественно представителей средних слоев, служащих. Она выступает за свободное предпринимательство, против огосударствления, введения любых элементов планирования. Хотя это и небольшая партия, она часто играет основную роль при создании правительства. Обычно на выборах в нижнюю палату парламента ни одной из двух основных соперничающих партий — ХДС и ХСС, с одной стороны,
|
|
404
и Социал-демократической партии Германии — с другой, — не yдaeтc^ получить абсолютного большинства при голосовании в парламенте v обеспечить избрание канцлера (главы правительства) от своей партии В этой ситуации все зависит от того, к кому примкнет СвДП с ее приблизительно 7—10% голосов. Она примыкает то к ХДС, то к социал-демократам, получая, естественно, за это соответствующие места в правительстве. Поэтому партийную систему ФРГ иногда называют системою двух с половиной партий.
Партией левого центра является Социал-демократическая партии Германии (СДПГ), основанная еще в 1863 г. как Всеобщий немецкий рабочий союз (около 850 тыс. членов, 252 депутата в бундестаге). Оно выступает за социальную справедливость в условиях рыночной экономики, за экологическую перестройку индустриального общества, за методы эволюционных шагов к социализму, против революционных изменений Социализм, с точки зрения этой партии, не имеет заранее данных определений, это процесс развития общества, его признаки проявляются е ходе поступательного движения.
|
|
На левом фланге находится Партия демократического социализме (около 130 тыс. членов, 30 депутатов в бундестаге), которая считает себя наследницей Социалистической единой партии Германии (Коммуниста ческой партии), действовавшей в ГДР, но в настоящее время пересмотревшей многие догмы. Сейчас она выступает за рыночную регулируемую экономику на основе принципов социальной справедливости, за права человека. Наиболее целесообразным она считает «средний путь» между капитализмом и социализмом.
Интересы части сельского населения выражает небольшая Крестьян екая партия, не представленная в парламенте. Действует также небольшая Партия зеленых (около 40 тыс. членов, 49 депутатов в бундестаге) выступающая за экологический гуманизм, за «правильные взаимоотношения» человека и природы. Ее влияние, сначала быстро растущее, теперь по разным причинам падает, в частности потому, что ее идеи включаются в программы основных партий.
Важнейшую роль в экономической политике играет Федеральные союз немецкой промышленности, объединяющий отраслевые ассоциации. Есть также союзы работодателей, торгово-промышленные палаты иные объединения предпринимателей. Одни из них действуют на основе специальных законов о них, другие — на базе общих положений о свободе объединения.
Существуют крестьянские социально-экономические организации, в том числе в общегосударственном масштабе. Их роль в политической жизни невелика.
405
Большое влияние на политику оказывает разветвленная сеть средств массовой информации: только ежедневных газет выпускается около 400. Средства массовой информации в ФРГ подвергаются значительному государственному контролю; предусмотрены ограничения, препятствующие монополизации средств массовой информации.
В Германии существует единый профсоюзный центр — Объединение немецких профсоюзов. Как и в ряде других стран, но в меньшей мере, чем, например, во Франции, влияние партий и профсоюзов в Германии уменьшается, а все большее развитие получают различные местные гражданские инициативы для решения конкретных проблем — охраны среды и общественного порядка, проблемы безработицы и др. Создаются независимые объединения избирателей, которые иногда получают места в ландтагах земель.
§ 4. Правовое регулирование институтов непосредственной демократии
Основной закон ФРГ в отличие от конституций некоторых других стран более широко трактует пути осуществления государственной власти. Согласно ст. 20, государственная власть осуществляется не только через представительные, но и через другие органы государства, в том числе исполнительные и судебные. Кроме того, в конституции содержатся отправные положения, касающиеся трех основных форм непосредственной демократии, служащих целям реализации государственной власти: выборов, референдума и народной инициативы. Предусмотрена также возможность народного опроса при изменении территориального деления федерации, что, по существу, является особым случаем референдума.
Выборы. Активным избирательным правом пользуются все немцы (после объединения Германии — граждане единого немецкого государства), достигшие 18-летнего возраста, если они не лишены избирательных прав, не признаны недееспособными, не находятся под опекой ввиду умственной недееспособности или в психиатрической клинике. Все эти ограничительные меры осуществляются только по решению суда. Другим требованием для активного избирательного права является трехмесячный ценз оседлости, но не на территории общины (низовой административно-территориальной единицы), а на территории всей Германии. На выборах местных представительных органов избирательными правами на тех же условиях пользуются и неграждане ФРГ.
Для обладания пассивным избирательным правом на выборах в федеральный парламент установлены более высокие возрастные цензы.
406
В землях существуют свои особенности, касающиеся регулирования избирательного права на выборах в представительные органы административно-территориальных единиц.
На выборах в парламент ФРГ, а именно в его нижнюю палату (верхняя не избирается), действует смешанная избирательная система, соединяющая элементы мажоритарной и пропорциональной систем. Половина депутатов бундестага избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая половина — по спискам политических партий. Причем кандидаты от партий не образуют общефедерального списка, а создают свои списки в каждой земле, т.е. в каждом субъекте федерации. Избиратель имеет два голоса: один подает за кандидата в избирательном округе (голосуя по одному из бюллетеней), а другой — за кандидатов той или иной партии (в целом за ее список по другому бюллетеню). Итоги голосования по первому бюллетеню подводятся по мажоритарной системе относительного большинства, по второму бюллетеню — по пропорциональной системе. При этом, если во втором случае партия получит менее 5% голосов избирателей в целом по стране, она отстраняется от распределения мест в порядке пропорции и по этой части голосования депутатских мандатов не получает (это так называемый заградительный барьер, или заградительный пункт).
Референдум, народный опрос, народная инициатива. В соответствии с конституцией и законом 1949 г., который детально регулирует эти конституционно-правовые институты, референдум проводится в двух или нескольких землях и возможен только в связи с изменениями границ земель и образованием новой земли. Это изменение производится федеральным законом, который и выносится на референдум, проводимый в землях или на территориях, из коих должна быть образована новая земля. Избиратель должен определенно ответить на четко поставленный вопрос: выступает он за сохранение прежних границ или за образование новой земли. Варианты при таком референдуме (в отличие, например, от швейцарской практики) не предлагаются. Общегосударственные референдумы в ФРГ не проводятся.
Народный опрос может касаться закона или законопроекта по поводу передачи территории той или иной земле. Он может содержать варианты (например, о передаче части территории), но их может быть не более двух. Решения, принимаемые на референдуме или в результате народного опроса (это тоже голосование), являются действительными, если они приняты большинством голосов зарегистрированных избирателей соответствующих земель, одной земли или территории; это большинство должно составлять не менее четверти избирателей данной земли, территории, обладающих избирательным правом на выборах в бундестаг.
407
Народная инициатива также связана с изменением границ земель. Процедура начинается со стадии получения права на ходатайство о переходе территории от одной земли к другой. Для получения такого права необходимо собрать подписи не менее 1 % избирателей, участвовавших в последних выборах в бундестаг на данной территории. Вопрос в ходатайстве должен быть сформулирован так, чтобы избиратель мог дать однозначный ответ. Вслед за этим осуществляется так называемая регистрация — сбор подписей избирателей за предложение или против него. Он длится в течение двух недель. Вопрос решается на тех же условиях, что и при референдуме и народном опросе.
§ 5. Законодательная власть
Понятие и структура парламента. По вопросу о понятии парламента существуют различные взгляды в Германии и в отечественной литературе. В ФРГ есть два органа, участвующих в законодательстве:
бундестаг и бундесрат (Союзное заседание и Союзный совет). В этом процессе участвует и президент республики, который подписывает законы и вправе возвратить их на вторичное рассмотрение (по данным, имеющимся в нашем распоряжении, всего таких случаев было около пяти, и только по техническим причинам). Многие немецкие авторы считают, что парламент в ФРГ однопалатный, им является бундестаг, а бундесрат в соответствии со способом его формирования — это орган представительства исполнительной власти земель, с помощью которого земли участвуют в законодательстве. Некоторые немецкие и российские юристы полагают, однако, что бундесрат является второй палатой парламента, хотя она и не имеет равного статуса с бундестагом. Нормы конституции и имеющаяся практика дают основания как для того, так и для другого толкования.
Бундестаг (672 депутата в 1997 г.) избирается на 4 года путем всеобщих, прямых, равных, свободных выборов при тайном голосовании. Его депутаты имеют свободный мандат. Им запрещено совмещать свою деятельность в бундестаге с другими должностями, занимать руководящие посты в частных фирмах. Депутаты обладают иммунитетом, но могут быть задержаны без разрешения парламента на месте совершения преступления и в течение следующего за этим дня. Индемнитет депутата также несколько ограничен: он может нести ответственность за клеветнические высказывания в парламенте. Денежное вознаграждение депутата составляет 16 тыс. марок в месяц.
В соответствии с конституцией и регламентом, который неоднократно изменялся и дополнялся, руководит заседаниями бундестага избран-
408
ный им на весь срок полномочий председатель (на немецком языке эта должность, как и многие другие председательские должности, называется «президент бундестага»). Он осуществляет распорядительную деятельность в здании бундестага, ему подчинены службы этого органа, он обладает «полицейской властью» в нем, без его разрешения в помещении палаты не может производиться обыск, а также другие следственные действия. Председателю бундестага помогает избранный палатой заместитель. Секретари бундестага тоже относятся к его руководству, но в основном ведают организационными вопросами, связанными с делопроизводством.
В бундестаге создаются партийные фракции (фракция образуется, если партия имеет не менее 5% членов бундестага). Их руководство участвует в формировании органов бундестага, в том числе в создании специализированных постоянных комиссий и определении их председателей. Председатель палаты, его заместитель, а также 23 представителя фракций пропорционально их численности образуют совет старейшин. Он принимает повестку дня на основе единогласия (если этого нет, вопрос выносится на пленарное заседание), распределяет депутатов по постоянным комиссиям, решает процедурные вопросы. В необходимых случаях создаются различные временные комиссии — следственные, ревизионные и др.
В германском праве не существует понятия «сессия парламента». Бундестаг считается находящимся в состоянии постоянной сессии и созывается его председателем на пленарные заседания по мере надобности, хотя, конечно, на практике есть более или менее продолжительный период, когда бундестаг не заседает вообще. Заседания бундестага, как и большинства парламентов мира, открытые: они могут быть закрыты по решению большинства присутствующих депутатов.
Бундесрат (68 членов) является представительством земель, но он не избирается, его члены назначаются правительствами земель (органами исполнительной власти земель) и отзываются ими. Поэтому какого-либо срока полномочий для этого органа конституция не устанавливает. Он имеет переменный членский состав. Число представителей земель в нем зависит от численности населения каждой земли, но не пропорционально ему: земли имеют от трех до шести представителей, тогда как население может разниться в десятки раз, а размеры территории — более чем в 100 раз (в дальнейшем об этом будет сказано в связи с особенностями германского федерализма). При голосовании каждая земля имеет число голосов, равное числу ее представителей (следовательно, земли неравноправны: более крупные имеют большее число голосов, больший вес при принятии решений бундесратом), но голоса каждой земли должны подаваться только согласованно, от имени земли (иначе
409
быть не должно, поскольку представители каждой земли действуют в бундесрате по инструкциям своего правительства).
В бундесрате создаются руководящие и вспомогательные органы. Председатель бундесрата переизбирается ежегодно. Заседания созываются председателем по мере надобности. Он обязан созвать заседание по требованию представителей по крайней мере двух земель, а также по требованию федерального правительства. Заседания являются открытыми, но могут проводиться и закрытые заседания.
Законодательный процесс. Правом законодательной инициативы обладают федеральное правительство, депутаты бундестага и члены бундесрата. Законопроекты правительства должны сначала вноситься в бундесрат (для получения мнения земель), а затем с мнением бундесрата в течение установленного срока (6 недель) должны быть переданы в нижнюю палату. Если правительство считает проект срочным, оно может передать его в бундестаг, не дожидаясь решения верхней палаты.
Депутаты бундестага могут вносить законопроекты только коллективно: от имени фракции либо если собрано не менее 5% подписей общего числа депутатов бундестага. Члены бундесрата могут вносить законопроекты также группой (от земли), но направлять их в бундестаг они могут только через федеральное правительство, которое прилагает к законопроекту свое заключение.
Законопроекты в бундестаге рассматриваются в трех, чтениях по классической схеме: обсуждение основных положений и передача законопроекта в соответствующую отраслевую постоянную комиссию или комитет; постатейное обсуждение с докладом комиссии каждой статьи и голосование по статьям; обсуждение законопроекта в целом и голосование. Принятый бундестагом законопроект передается в бундесрат. Есть две процедуры приятия текста последним. По некоторым вопросам согласие бундесрата обязательно: для законов об изменении конституции, о территориальных изменениях федерации, об отношениях федерации и земель и др. Если по этим вопросам бундесрат не соглашается с текстом, принятым бундестагом, а предлагает изменения и дополнения, создается согласительный комитет (согласительная комиссия) из представителей бундестага и бундесрата. Создания согласительного комитета может потребовать v: правительство. Если согласительный комитет поддерживает решение бундестага, то бундесрат принимает это решение, а следовательно, и текст закона, предложенный бундестагом. Если комитет решение бундестага не поддерживает, то бундестаг должен вторично обсудить отвергнутый законопроект, после чего возможна новая согласительная комиссия (комитет). Таким образом, по указанным вопросам у бундесрата есть, хотя и несколько ослабленное, право вето.
410
Законопроекты по другим вопросам, принятые бундестагом, тоже должны передаваться в бундесрат. Если он дает свое согласие, закон считается принятым, публикуется и вступает в силу. Если же он предлагает изменения и дополнения, то также создается согласительный комитет, но в этом случае независимо от решения комитета бундестаг вправе принять закон без согласия бундесрата. У бундесрата сохраняется право в течение двух недель заявить протест (своеобразное право вето). Протест рассматривается бундестагом, но он вправе отклонить его даже не квалифицированным, а простым большинством голосов общего числа депутатов.
Дата добавления: 2018-10-25; просмотров: 136; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!