Более подробно вопрос об объектах экологических общественных отношений рассмотрен в главе II учебника. 61 страница
Организация и обеспечение контроля за экологической обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.
На практике ликвидация последствий чернобыльской катастрофы и защита людей осуществлялась непоследовательно, вяло. Верховный Совет РСФСР в 1990 г. <134> констатировал, что:
--------------------------------
<134> ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1990. N 20. Ст. 220.
- принимаемые Правительством и региональными Советами меры недостаточны;
- упущено невосполнимое время, неоправданно затягивается решение многих проблем и в первую очередь отселение людей из местностей, где их проживание небезопасно (только в Брянской области - 110 тыс. чел.);
- медленно разворачивается строительство жилья для переселенцев;
- жители пострадавших районов не обеспечиваются в полном объеме чистыми продуктами питания, медицинским и бытовым обслуживанием;
- в основу республиканской программы ликвидации последствий чернобыльской катастрофы, переселения жителей населенных пунктов, расположенных на территории с плотностью загрязнения свыше 15 Ки/кв. км, заложена ложная концепция, действовавшая с 1986 г. Это сделано с целью задержать в зоне как можно больше людей, для чего засекречивалась информация о действительных масштабах радиоактивного загрязнения, степени опасности проживания, всячески поддерживался вид благополучия;
|
|
|
- на загрязненных сельхозугодиях работы ведутся без полного учета ситуации, и эта деятельность не регламентируется законодательными актами, в результате чего производится радиационно загрязненная продукция, которая потребляется как на месте, так и отправляется в другие регионы.
Единая государственная программа по защите населения РФ от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на 1992 - 1995 годы и на период до 2000 года была утверждена Верховным Советом РФ лишь 14 июля 1993 г. Позже Постановлением Правительства РФ от 28 августа 1997 г. утверждена Федеральная целевая программа по защите населения Российской Федерации от воздействия последствий чернобыльской катастрофы на период до 2000 года.
В настоящее время реализуется Федеральная целевая программа "Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года", утвержденная Постановлением Правительства РФ от 29 августа 2001 г. <135>. В ее структуре осуществляются подпрограммы "Преодоление последствий аварии на Чернобыльской АЭС", "Преодоление последствий аварий на производственном объединении "Маяк", "Преодоление последствий ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".
|
|
|
--------------------------------
<135> СЗ РФ. 2001. N 39. Ст. 3769.
Цель и основная задача деятельности, связанной с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, регулируемой Федеральным законом "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", - ликвидация таких ситуаций. Ликвидация чрезвычайных ситуаций включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов.
Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности вышеуказанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.
Важной предпосылкой минимизации неблагоприятных последствий чрезвычайных ситуаций является подготовка населения в области защиты от них и лиц, которые могут быть вовлечены в деятельность по ликвидации таких ситуаций. Подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях осуществляется в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, а также по месту жительства. Подготовка руководителей и специалистов организаций, а также сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций для защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется в учреждениях среднего и высшего профессионального образования, повышения квалификации, на курсах, в специальных учебно-методических центрах и непосредственно по месту работы. Порядок такой подготовки определен Постановлением Правительства РФ от 24 июля 1995 г.
|
|
|
Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций проводится за счет средств организаций, находящихся в зонах чрезвычайных ситуаций, средств федеральных органов исполнительной власти, соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников. При отсутствии или недостаточности указанных средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций выделяются средства резервного фонда Правительства РФ (ст. 24 вышеназванного Федерального закона).
|
|
|
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций Законом предусматривается создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов (ст. 25). Такие резервы создаются федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, а также органами местного самоуправления заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
Что касается зон экологического бедствия, порядок их объявления Федеральным законом "Об охране окружающей среды", как и их правовой режим в целом, не урегулирован. В этой связи обратимся к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории".
Проектом предусмотрены основания для инициирования объявления территории зоной экологического бедствия (ст. 10). Инициирование объявления территории как зоны экологического бедствия может осуществляться в случае возникновения негативных изменений в окружающей среде на значительной территории. Для инициирования решения учитываются определенные последствия негативных изменений в состоянии окружающей среды. К ним относятся:
- возникновение реальной угрозы здоровью людей, проявившееся в значительном увеличении уровня заболеваемости населения;
- деградация экологических систем;
- резкое ухудшение природных условий хозяйственной и иной деятельности на соответствующей территории.
При этом инициирование объявления территории зоной экологического бедствия производится лишь при невозможности устранить негативные изменения без применения чрезвычайных мер со стороны государства.
С целью обоснованности принятия решения о придании территории статуса зоны экологического бедствия состояние окружающей среды оценивается на основе определенных критериев. Критерии экологического бедствия разрабатываются специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды. После согласования специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения критерии утверждаются Правительством РФ.
Законопроектом предусмотрены требования о границах зоны экологического бедствия. Административные границы зоны экологического бедствия устанавливаются по границе наименьшей административно-территориальной единицы или установленных границ хозяйственных объектов и комплексов, в пределах которых характеристики состояния окружающей среды и здоровья населения соответствуют критериям экологического бедствия территорий. В случае если зона экологического бедствия расположена на территории нескольких смежных административно-территориальных единиц, границей зоны экологического бедствия является внешняя граница этих административно-территориальных образований.
Законопроект устанавливает круг субъектов инициирования придания территории статуса зоны экологического бедствия. Ими являются:
- органы местного самоуправления;
- органы государственной власти Российской Федерации;
- органы государственной власти субъектов РФ;
- федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды и их территориальные подразделения на местах.
Граждане, общественные объединения, организации и политические партии также вправе участвовать в принятии решений по приданию статуса зоны экологического бедствия, осуществлению хозяйственной и иной деятельности на ее территории и снятию статуса зоны экологического бедствия. По вопросам зон экологического бедствия названные субъекты обладают широким кругом прав:
- выступать инициаторами придания и снятия статуса зоны экологического бедствия территории, на которой они проживают;
- запрашивать и получать в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, органах местного самоуправления и Дирекции федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия необходимую информацию о состоянии окружающей среды и здоровья населения на территории зоны экологического бедствия;
- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении административных границ зон экологического бедствия, разработке проекта федеральной целевой программы мероприятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия и реализации этих мероприятий;
- инициировать введение ограничений и прекращение хозяйственной и иной деятельности, запрет на использование природных ресурсов;
- принимать участие в обсуждении вопросов об установлении ограничений и о прекращении хозяйственной и иной деятельности, запрете на использование природных ресурсов и переселении граждан с загрязненных территорий;
- оказывать содействие проведению работ по восстановлению объектов окружающей среды.
В порядке придания территории статуса зоны экологического бедствия особую роль законопроект отводит органам местного самоуправления и (или) органам государственной власти субъекта РФ. При установлении обоснованности придания территории статуса зоны экологического бедствия эти органы подготавливают материалы для представления на государственную экологическую экспертизу. С этой целью организует:
- подготовку материалов, обосновывающих необходимость придания территории статуса зоны экологического бедствия, включая материалы по оценке состояния окружающей среды и здоровья населения, и подтверждающих превышение критериев экологического бедствия;
- разработку проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;
- проведение обсуждения с населением и общественными организациями разработанных документов.
Представляется, что наряду с органами местного самоуправления и органами государственной власти субъектов РФ особую роль в инициировании и обосновании решения о придании экологически деградированной территории должны играть природоохранные органы. Специализированные органы в отличие от органов публичной власти исходно призваны решать задачи не только охраны окружающей среды, но и восстановления ее состояния на деградированных территориях. Поэтому прежде всего им должна принадлежать инициатива принятия решения о ее объявлении зоной экологического бедствия. В этой связи в цитируемый законопроект важно внести соответствующее дополнение.
Следующая стадия в процедуре принятия решения об объявлении зоны экологического бедствия - проведение государственной экологической экспертизы подготовленных материалов, обосновывающих придание территории статуса зоны экологического бедствия и проекта федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия. При положительном заключении государственной экологической экспертизы специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды направляет материалы, касающиеся зон экологического бедствия, в специально уполномоченный орган в области разработки и реализации государственной социально-экономической политики для рассмотрения их в установленном порядке.
В соответствии с законопроектом решение о придании территории статуса зоны экологического бедствия принимает Правительство Российской Федерации. Оно же утверждает федеральную целевую программу по выводу территории из состояния экологического бедствия. Решение Правительством РФ должно быть принято не позднее одного месяца со дня представления соответствующих документов. Решение об отказе в придании территории статуса зоны экологического бедствия должно быть аргументировано и доведено до инициатора объявления территории зоной экологического бедствия, субъекта Российской Федерации и органа местного самоуправления. Отрицательное решение Правительства РФ может быть обжаловано в судебном порядке.
Вопрос об уровне принятия такого решения принципиален для федеративного государства. В какой мере обоснованна позиция представительного уровня о принятии этого решения лишь на федеральном уровне? Такой же подход был реализован законодателем в ст. ст. 58 и 59 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды". С нашей точки зрения, этот подход научно не вполне обоснован.
С чем связано решение федерального законодателя и означает ли это, что субъекты РФ не могут сами принять решение об объявлении на своей территории зоны экологического бедствия? Думается, что, принимая решение об объявлении экологически неблагополучных территорий на национальном уровне, законодатель исходил прежде всего из того, что финансирование мероприятий, связанных с восстановлением благоприятного состояния природы, будет осуществляться в том числе за счет средств федерального бюджета. Но это вовсе не означает, что субъекты Федерации не могут сами принять решение об объявлении соответствующих зон. Более того, субъекты РФ, основываясь на ст. 72 Конституции России и исходя из своих экологических интересов, могут и должны проявлять активность в этом направлении. Такое суждение подтверждается, в частности, Экологическим кодексом Республики Башкортостан, принятым 28 октября 1992 г., в соответствии с которым Верховный Совет Республики, а также Президент Республики наделены правом объявлять как зоны чрезвычайной экологической ситуации, так и зоны экологического бедствия (ст. ст. 60, 61). При этом, правда, встает вопрос: вправе ли субъект РФ предусматривать в своем законе финансирование мероприятий по оздоровлению окружающей среды в зонах за счет средств федерального бюджета, как это сделано в упомянутом Кодексе? Думается, что этого они делать не могут.
Основным документом, регулирующим деятельность предприятий, организаций и физических лиц по выполнению мероприятий, обеспечивающих соблюдение режима зоны экологического бедствия, является Федеральная целевая программа по выводу территории из состояния экологического бедствия. Основной ее целью является улучшение состояния окружающей среды и здоровья населения, обеспечивающее снятие статуса зоны экологического бедствия.
Согласно проекту Закона проект федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия разрабатывается органами местного самоуправления. При этом используются средства органов местного самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории зоны экологического бедствия, а также средств федерального бюджета и бюджета соответствующего субъекта РФ.
Посредством федеральной целевой программы должны предусматриваться мероприятия, направленные на решение задач: снижения уровня негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой на территории зоны экологического бедствия, на окружающую среду и здоровье населения; улучшения состояния водных ресурсов, атмосферного воздуха, почв, растительного и животного мира, природных ландшафтов; охраны и восстановления здоровья населения. Такие мероприятия носят производственно-технический, социальный, организационный, правовой и административный характер. Реализация мероприятий сопровождается проведением государственного мониторинга состояния окружающей среды на территории зоны экологического бедствия и государственного социально-гигиенического мониторинга.
Управление реализацией федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия осуществляется Дирекцией программы. Контроль за ходом ее выполнения проводит специально уполномоченный государственный орган по охране окружающей среды совместно с дирекцией программы.
Реализация программы финансируется за счет средств предприятий и организаций, местного бюджета, бюджета субъекта РФ и федерального бюджета, а также других источников, предусмотренных программой, в объемах, определенных для финансирования соответствующих мероприятий. Для консолидации финансовых ресурсов дирекция программы по согласованию со специально уполномоченным государственным органом по охране окружающей среды создает фонд реализации программы.
В соответствии с пояснительной запиской к проекту Федерального закона "О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории" анализ существующего положения в регионах показывает, что на ближайшие 5 - 10 лет общее число территорий, на которые может распространяться действие этого закона, не превысит десяти. Таким образом, до 2010 года могут быть разработаны и утверждены не более 10 указанных федеральных целевых программ. Опыт разработки аналогичных федеральных целевых программ показывает, что стоимость разработки и реализации федеральной целевой программы по выводу территорий из состояния экологического бедствия составляет ориентировочно 5 - 10 млрд. рублей в ценах 2000 года. Следовательно, общая потребность в финансовых ресурсах на реализацию данного законопроекта до 2010 года составит в среднем около 75 млрд. рублей, или около 8 млрд. рублей в год.
Учитывая, что в соответствии с утвержденными требованиями к федеральным целевым программам финансирование из бюджета должно составлять не более 10 - 15 процентов, можно оценить среднегодовую потребность в финансировании из федерального бюджета не более 1 млрд. рублей.
Особенностью правового режима зон экологического бедствия является специальный режим природопользования в ее пределах. На территории зон экологического бедствия:
- ограничивается хозяйственная и иная деятельность, ухудшающая состояние окружающей среды и использование природных ресурсов;
- разрешается строительство новых объектов, деятельность которых обеспечит снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспечивающих социальные потребности населения, проживающего на территории зоны;
- предусматриваются условия приватизации государственной собственности, обеспечивающие переход к новому собственнику обязанности по восстановлению нарушенных объектов окружающей среды и выполнение мероприятий федеральной целевой программы по выводу территории из состояния экологического бедствия;
- вводится система обязательного страхования экологических рисков для юридических и физических лиц, учитывающая более высокую степень опасности осуществления хозяйственной деятельности и вероятности ухудшения здоровья населения.
Одновременно на территории зоны экологического бедствия реализуется комплекс мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприятных факторов окружающей среды, включая:
- организацию снабжения населения качественной питьевой водой;
- обеспечение постоянного снижения выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду;
- проведение мероприятий, направленных на профилактику и коррекцию здоровья населения, отнесенных к группе риска (обеспечение качественными продуктами питания, пищевыми добавками, витаминами, специальными препаратами, организация оздоровительных мероприятий для детского населения и др.);
Дата добавления: 2018-09-23; просмотров: 155; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!