Общая структура местной администрации
ЛЕКЦИИ № 4
СТРУКТУРА МЕСТНЫХ ОРГАНОВ ВЛАСТИ
Принцип разделения властей и местное самоуправление
Механизм самоуправления предполагает реализацию демократических принципов в управлении городом.
В мировой практике известны различные схемы управления городами, каждая из которых демонстрирует примеры как эффективного, так и неэффективного управления.
Системы управления
Характеристика различных оргмоделей построения МСУ
Название модели | Характеристика | Условия применения |
"сильный мэр - совет" | Мэр, как правило, избирается всем населением, обладает правом отлагательного вето на решения совета. Совет наделен правом преодоления вето мэра квалифицированным большинством голосов. Мэр самостоятельно и единолично руководит администрацией, формирует ее кадровый состав. Механизм досрочного прекращения полномочий мэра - местный референдум. | Если на должность мэра есть претендент, пользующийся поддержкой большинства избирателей и обладающий достаточными административными и управленческими качествами. |
"слабый мэр - совет" | Мэр выбирается из числа депутатов совета. На принятие отдельных правовых актов и на назначение или увольнение должностных лиц администрации мэру необходимо согласие совета. Мэр подотчетен и подконтролен совету, его самостоятельность в руководстве администрацией ограничена решениями совета. Досрочное прекращение полномочий мэра осуществляется по инициативе совета или инициативе населения. | Когда невозможно выявить предпочтения избирателей в отношении кандидатов, или, если кандидат не обладает знаниями, умениями и навыками для управления МО. |
"совет - управляющий" | Организация деятельности совета осуществляется избираемым из числа депутатов совета председателем. Формирует администрацию и руководит ею - управляющий, которого по контракту нанимает совет. | При неопределенности ситуации в отношении претендентов на должность высшего должностного лица МО и явно поставленной задачи обеспечения управления муниципальным хозяйством. |
"комиссия" | Основана на выборности ряда должностных лиц МСУ и сочетает представительные и исполнительные функции. Руководители органов и структурных подразделений местной администрации избираются. Полномочия представительного органа исполняет комиссия, в состав которой входят все избранные должностные лица. | Для МО, имеющих достаточный кадровый потенциал. |
"мэр - общее собрание" ("староста - сход") | Единственное выборное лицо - мэр (староста), который осуществляет полномочия всех органов местного самоуправления, за исключением утверждения местного бюджета, отчета о его исполнении и контрольных полномочий, для этого назначается или выбирается казначей (бухгалтер). | Только в МО, где имеется реальная возможность организации и проведения схода с максимальным числом присутствующих, равным численности жителей, обладающих избирательным правом. |
В настоящее время в России возможны две основные схемы взаимоотношений между главой городской администрации и городским законодательным органом (Советом, Городским Собранием - ГС), использующие опыт США.
|
|
|
|
1. «сильный мэр» - глава городской администрации избирается на прямых выборах всеми жителями города. В этом случае он является главой местного самоуправления и несёт полную ответственность за состояние муниципалитета.
2.«слабый мэр» - глава местного самоуправления избирается из числа депутатов Городского Совета. Фактически такой мэр является председателем местного законодательного органа. Мэр от лица последнего заключает договор с «городским управляющим» - приглашённым со стороны специалистом, который занимает должность главы городской администрации. При этом кандидатура такого специалиста выдвигается на указанную должность «с подачи»региональных властей (обычно не менее половины членов специально созданной комиссии по отбору кандидатуры на должность «сити-менеджера» составляют депутаты регионального законодательного органа и представители губернатора). Состав комиссии обычно регламентируется региональным законом об устройстве местного самоуправления в данном субъекте Федерации.
|
|
В теории предполагается, что наём работников по контракту способствует профессионализации муниципального управления. Тем не менее легко заметить, что такая процедура напоминает строительство «вертикали власти», при которой контроль местных сообществ за деятельностью властей существенно ослабляется: назначенные главы городских администраций гораздо сильней реагируют на пожелания тех, кто их привёл на эту должность, нежели на требования населения.
Является ли должность главы городской администрации политической, или его обязанности может выполнять любой высококвалифицированный менеджер, обладающий знанием специфики данного города и необходимым опытом работы? В настоящее время среди урбанистов наиболее распространено мнение, что важность политических акцентов увеличивается вместе с ростом численности населения города. Другими словами, в деятельности главы администрации поселения с численностью жителей свыше 50 тыс. человек (а тем более, для больших городов с численностью свыше 100 тыс. чел.) становятся очень важны именно политические акценты.
|
|
Есть два разных понимания стоящих перед главой городской администрации проблем:
1. выполнение основных, закрепленных в законе о местном самоуправлении, задач:
- жизнеобеспечение города (обеспечение работы инженерных коммуникаций и жилищного хозяйства, общественного транспорта, вывоз и утилизация мусора);
- выполнение социальных функций (медицинское обслуживание, среднее образование, деятельность ДДУ, служб социальной защиты, учреждений культуры и спорта);
- градостроительство и градорегулирование (создание городских архитектурных ансамблей, выделение земель под гражданскую и промышленную застройку, соблюдение строительных норм и правил);
- контроль и регулирование операций на потребительском рынке (соблюдение правил торговли, проверка качества продуктов и блюд, регулирование дислокации организаций торговли и общественного питания).
Все эти задачи являются преимущественно хозяйственными, оперативными,и могут выполняться назначенными (нанятыми по контракту) чиновниками (менеджерами);
2. выполнение перспективных задач:
- привлечение в город инвестиций и реализация на его территории крупных инвестиционных проектов, перераспределение городских земель "из-под" убыточных предприятий, передача их рентабельным предприятиям (промышленная политика);
- снос трущоб и реконструкция жилого фонда, развитие лесопарковых зон и целостных городских ансамблей (строительная политика);
- поощрение миграции в город или, наоборот, ограничение миграции в него, предоставление различного рода социальных льгот разным категориям городского населения, подготовка и переподготовка кадров по дефицитным в городе специальностям (социальная политика).
Все эти задачи «по определению» требуют не только специальных знаний городского менеджера об объективных закономерностях долгосрочного развития города, но и мужества и знаний политика. Указанные задачи имеют широкий спектр решений, при реализации которых нужно не столько наличие финансовых ресурсов, но и — главным образом - умение договариваться с местной и региональной, с общероссийской финансово-хозяйственной элитой, а также с политическими деятелями всех уровней.
Теоретически эти два круга проблем должны взаимно дополнять, а не противоречить друг другу (на практике последняя ситуация часто имеет место). Необходимо отметить, что с ростом численности населения города перспективные проблемы становятся существенно сложнее и многообразнее.Это и обусловливает мнение о большем значении политических талантов глав городской администрации крупных городов .
Взаимоотношения главы городской администрации и городского Совета фиксируются в Уставе города. В Уставе города определяются сроки и порядок проведения выборов мэра и членов городского Совета, условия и порядок муниципальной службы, порядок использования муниципального имущества, некоторые другие вопросыю. Устав города, как правило, принимается на городском референдуме (хотя допускается и принятие Устава на заседании городского Совета).
Сфера компетенции городского Совета (ГС):
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения
муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов местного самоуправления
и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Таким образом, за городским Советом закреплены функции, отражающие стратегические направления в управлении городом.
За городской администрацией закреплены вопросы организации текущей жизни города. Задачи городской администрации (и местного управления в целом) определяются в ФЗ-131 «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Взаимодействие Совета и администрации определяются общим Регламентом работы, принимаемым местным законодательным органом. В разных типах муниципальных образований (городском и сельском поселении, муниципальном районе, городском округе) регламенты будут разными, однако в целом они должны позволять местным органам власти решать следующие вопросы:
1) формирование, утверждение, исполнение бюджета и контроль за исполнением данного бюджета, установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; 2) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности; 3) организация коммунальных услуг, снабжения населения топливом; 4) ремонт и строительство дорог и мостов местного значения; 5) организация маршрутов движения общественного транспорта и регулирование стоимости проезда; 6) регулирование и контроль качества услуг связи, общественно го питания, торговли и бытового обслуживания; 7) организация работы местных библиотек; 8) обеспечение первичных мер пожарной безопасности; 9) организация предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; 10) обеспечение досуга, занятий физкультурой и спортом, проведение культурно-массовых, зрелищных мероприятий; 11) формирование местных архивов; 12) организация сбора и вывоза мусора, утилизации отходов; 13) организация озеленения территории; 14) организация уличного освещения, топонимики, установка указателей улиц и номеров домов; 15) обеспечение ритуальных услуг и организация содержания мест захоронения; 16) содействие в развитии малого предпринимательства, сельскохозяйственного производства, народных промыслов и ремёсел; 17) организация землепользования и работ по выполнению генерального плана развития территории; 18) организация предоставления общедоступного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам; 19) организация оказания скорой медицинской помощи, первичной медико-санитарной помощи. |
Органы местной власти - регулирующие органы, их деятельность сводится к подготовке документов, определяющих ту или иную деятельность на территории муниципалитета. В регламентах работы местной власти указывается:
• ктодолжен подготовить тот или иной документ;
• чтодолжно отражаться в данном документе;
• в какие сроки и комудокумент должен быть представлен на
рассмотрение;
• каким образом будет осуществляться контрольисполнения
принятого нормативного акта.
Общая структура местной администрации
В структуре городской администрации можно выделить следующие крупные блоки:
• социальный;
• городское хозяйство (включая транспорт и связь);
• строительство (включая архитектуру, землеустройство, учет и
распределение недвижимости);
• финансово-экономический;
• управление делами (включая пожарную охрану, военкомат,
охрану правопорядка).
Как правило, указанные блоки возглавляют руководители в ранге заместителя главы администрации, причем руководитель финансово-экономического блока назначается первым заместителем.
Такое общее деление может не совпадать с действующими организационными структурами управления городских администраций.
Часть подразделений, в задачи которых входит реализация функций местного самоуправления, являются подразделениями «двойного подчинения» (таковыми являются городской финансовый отдел, входящий в систему министерства финансов, комитет по земельным ресурсам, также входящий в состав соответствующего ведомства. Штаты и оклады работников, входящих в такие подразделения, утверждаются не главой администрации, но центральными ведомствами).
Часть служб, обеспечивающих функционирование местного самоуправления, являются «чисто государственными», федерального подчинения (налоговая инспекция, обеспечивающая сбор налогов, поступающих в бюджеты всех уровней, является таковой службой. Если городской Совет вводит новый местный налог, то часть средств, поступающих в городской бюджет от этого налога, будет направляться на содержание налоговых инспекторов, осуществляющих контроль за кругом плательщиков данного налога. Аналогично органы статистики, собирающие данные на территории города, подчиняются непосредственно Государственному Комитету по статистике и работают по тем формам, которые были присланы из Москвы. Сбор статистических данных, необходимых для местной администрации, последняя может заказать в этих органах, но уже за дополнительную оплату).
Соответственно, «чисто федеральными» являются прокуратура, органы юстиции, военкомат, органы внутренних дел (хотя город может за счет своих средств организовать свою муниципальную милицию). Прокуратура, кроме всего прочего, является органом надзора за тем, чтобы решения, постановления и распоряжения местной власти не противоречили федеральным законам.
Приведём краткую характеристику вышеперечисленных подразделений, выделив наиболее важные функции различных служб (табл).
Дата добавления: 2018-08-07; просмотров: 277; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!