ПУБЛИЧНЫЕ ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Лекция 2 Публичные объекты и субъекты градорегулирования. Инструменты и модель системы градорегулирования
Градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов:
1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность, первичную деятельность;
2) публичной власти, которая осуществляет регулирование первичной градостроительной деятельности, т.е., выполняя градорегулирование, осуществляет вторичную деятельность по созданию условий и контролю за первичной деятельностью.
Поэтому для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – частных правообладателей недвижимости является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. Такой основой является градостроительный регламент. «…Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т.е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме того, «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Они имеют свои особенности.
|
|
Особенность первая: установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.
Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости (первичными субъектами градостроительной деятельности) и органами публичной власти (субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность) имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.
|
|
Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:
1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;
2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;
3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет за собой необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Особенность третья. Полномочия в области градостроительной деятельности и градорегулирования разных уровней публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений не пересекаются.
Это означает :
|
|
1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;
2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования;
3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Особенность четвертая.Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых режимом зон с особыми условиями использования территории – охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон.
|
|
В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеются еще несколько важных особенностей, характеризующих отношения между различными публичными субъектами градорегулирования (указанные особенности сформулированы по результатам анализа таблицы, представленной в справочных материалах к теме 3).
Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти имеют одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта Российской Федерации имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с ГК РФ, т.е. если в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т.е. нарушено законодательство и легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке.
Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений неизбежно и придает системе градорегулирования, необходимую устойчивость. Более того, «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти.
Особенность седьмая. Она определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «для себя» и «для других».
Первая группа документов – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными районами. Эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений. А вот правила землепользования и застройки подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (и. 3 ст. 85 ЗК РФ). В эту же группу входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.
Особенность восьмая. Это одна из главных особенностей, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений: в отличие от всех других, они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также (по инициативе частных правообладателей недвижимости) организуют публичные слушания в случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости.
Особенность девятая. Приведенная в справочных материалах таблица показывает, что субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются проводимые в обязательном порядке органами местного самоуправления публичные слушания по различным вопросам градорегулирования, определенным ГК РФ.
ПУБЛИЧНЫЕ ОБЪЕКТЫ И СУБЪЕКТЫ ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Регулирование – это действия регулирующего субъекта в отношении субъекта регулируемого. Регулирование – это «внешняя» деятельность, содержащая как минимум элементы контроля в отношении регулируемого. Внешнее регулирование – это функция публичной власти, выполняемая прежде всего по отношению к деятельности частных лиц.
Субъекты, осуществляющие регулирование градостроительной деятельности
• органы власти;
• граждане – правообладатели недвижимости, через публичные слушания воздействующие на принятие решений органами власти.
Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:
• частные лица (регулирование осуществляется со стороны органов власти, а также других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти);
• органы власти (регулирование осуществляется со стороны других органов власти, а также граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти).
Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система, регулирующий не только регулирует действия регулируемого, но и сам регулируется последним. Или иначе, публичная власть не только регулирует действия частных лиц, но и регулирующие действия публичной власти подвергаются регулированию со стороны частных лиц, подконтрольных им.
Чтобы понять, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию, предстоит последовательно рассмотреть следующие:
1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;
2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования (какие виды градорегулирования) и каким субъектам градостроительной деятельности эти требования адресуются;
3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются разные виды градорегулирования;
4) модель градорегулирования:
• модель действий в системе градорегулирования, сведение воедино предшествующих позиций кто, что и как. Какие конкретно субъекты публичной власти какие конкретно виды градорегулирования, осуществляют в отношении каких конкретно субъектов посредством каких конкретно инструментов градорегулирования;
• модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях.
Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие в себе и формы, и функции, это формы-функции. Генезисом форм и функций определяется набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней. Однако последняя связь (функция – субъект) не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:
1) трехуровневая- когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;
2) унитарная- когда субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.
Дата добавления: 2018-05-30; просмотров: 333; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!