Политическая исполнительная власть и бюрократия: распределение функций и модели взаимоотношений
Соотношение понятий политик и бюрократ: политики (избираются, принимают решения, ангажированы), а бюрократы (назначаются, исполняют решения, функциональны).
Они участвуют в различных категориях решений – политические и административные.
Бюрократия – в буквальном переводе «правление чиновников», административная машина государства, в узком смысле, а в широком – рациональный способ организации управления.
Сам термин употребляется в столь различных контекстах, что дать ему какое-либо одно толкование – задача почти не выполнимая. Алброй выделил не менее семи современных трактовок бюрократии: как способ рациональной организации дела, как правление чиновников, как организация, как современное общество в целом, как проявление организационной неэффективности.
Если воспользоваться чертами рациональной бюрократии, которые, при помощи труда Вебера, выделил Джордж Битем:
ü иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
ü последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
ü безличность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;
ü специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.
|
|
То мы можем выделить противоположные черты для политиков: горизонтальная структура, совмещение должностей, неподотчетность, отбор на основе личных качеств.
Можно также сказать, что бюрократы и политики осуществляют и принимают разные категории решений: политические и административные. Политическое решение, как правило, имеет ценностно окрашенный выбор, а административное – технологический, функциональный.
Гай Питерс создал типологию политико-административных взаимоотношений:
- формальная модель (политики принимают решения, бюрократы исполняют)
- «господство чиновников»
- антагонистическая модель (противостояние внутри ведомств)
- «сельская жизнь» (идиллия, компромисс, нет борьбы – Великобритания)
- Функциональная «СЖ» - в условиях сильной дифференциации возникает взаимоотношение между политиками и чиновниками, с помощью различных связей, департаментов. Они – одна команда, исполняют на рациональной основе одну функцию.
М.Вебер. «Политика как призвание и профессия»
Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”.
|
|
По Веберу главной чертой бюрократии является ее рациональность, она есть порождение точных, предсказуемых и эффективных способов организации общественной деятельности.
Под патримониализмом он понимает предшествовавшие рациональной бюрократии формы управления, существовавшие, прежде всего в Пруссии до второй половины XVIII века.
Хотя для него в это понятие и входит и французская монархия.
Сравнительный анализ патримониальных бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему, прежде всего, выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей степени отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривает его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 г. характеризует государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры
|
|
Вебер указал десять черт, которые для удобства были сведены американским исследователем Джорджем Битемом к четырем главным признакам:
ü иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
ü последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
ü безличность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;
ü специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.
|
|
В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна соответствовать система управления, чтобы ее можно было назвать “бюрократической”.
Вебер считал принцип рациональности наиболее прогрессивным инструментом власти. С ним он связывал будущее мировой цивилизации. Само построение идеальных типов господства было средством объяснения, а отчасти и оправдания неизбежного движения общества от традиции к рациональности.
С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии.
Основные теории бюрократии
Основные концепции бюрократии:
Макс Вебер
Основным источником, в котором представлена теория бюрократии Вебера, служит фундаментальный труд немецкого социолога “Хозяйство и общество”.
По Веберу главной чертой бюрократии является ее рациональность, она есть порождение точных, предсказуемых и эффективных способов организации общественной деятельности.
Под патримониализмом он понимает предшествовавшие рациональной бюрократии формы управления, существовавшие, прежде всего в Пруссии до второй половины XVIII века.
Хотя для него в это понятие и входит и французская монархия.
Сравнительный анализ патримониальных бюрократий, проведенный Вебером, позволил ему прежде всего выявить специфические особенности бюрократического управления в странах Запада. Китайское патримониальное чиновничество служило Веберу примером бюрократической организации, в наибольшей степени отличавшейся от западной рациональной бюрократии. Что же касается российского чиновничества, то Вебер вначале рассматривает его в ряду патримониальных бюрократий, существовавших с древнейших времен, а в статьях о революции 1905 г. характеризует государственный аппарат российской империи как пример современной рациональной бюрократии.
Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Если при традиционном господстве возможности создания новых законодательных норм ограничены священной традицией, то при легальном господстве не существует каких-либо ограничений для законотворчества, коль скоро соблюдены соответствующие процедуры
Легальное господство обладает рядом отличительных черт, среди которых Вебер особо выделяет следующие:
а) должностные обязанности исполняются на постоянной основе и регулируются правилами;
б) эти обязанности разделены между функционально различными сферами, в каждой из которых существуют необходимые властные полномочия и санкции;
в) должности образуют иерархию, в которой определены возможности контроля за исполнением приказаний и их обжалования;
г) правила, регулирующие деятельность организации, подразделяются на чисто технические инструкции и правовые нормы, но для исполнения тех и других необходим специально подготовленный персонал;
д) ресурсы организации отделены от имущества ее членов как частных лиц;
е) должностное лицо не может присвоить свою должность;
ж) управление основывается на письменных документах, что делает канцелярию центром современной организации;
з) легальное господство может принимать различные формы, но при наиболее чистом типе такого господства используется бюрократический управленческий персонал.
Он указал десять черт, которые для удобства были сведены американским исследователем Джорджем Битемом к четырем главным признакам:
ü иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;
ü последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;
ü безличность - работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворитизм, а обо всех действиях дается письменный отчет;
ü специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.
В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна соответствовать система управления, чтобы ее можно было назвать “бюрократической”.
Вебер считал принцип рациональности наиболее прогрессивным инструментом власти. С ним он связывал будущее мировой цивилизации. Само построение идеальных типов господства было средством объяснения, а отчасти и оправдания неизбежного движения общества от традиции к рациональности.
С точки зрения Вебера, рациональная бюрократия не тождественна легальному господству. С одной стороны, легальное господство может осуществляться и небюрократическими (например, коллегиальными) органами управления. С другой стороны, бюрократический административный аппарат может использоваться и в тех случаях, когда руководство не следует принципу легальности. Об этом свидетельствует само понятие патримониальной бюрократии.
Маркс
Маркс рассматривал бюрократию как социальное тело, которое в обществе, раздираемом антагонистическими противоречиями, использует эти противоречия в своих интересах и стремится учредить в обществе такой порядок и создать такие правовые рамки социального действия, которые приводили бы к легальности его господства. Главной целью бюрократии у Маркса становится стремление снизить остроту конфликта в обществе. Он выявляет некоторые эмпирические характеристики бюрократии, главным образом негативного плана. Бюрократия в его интерпретации — это, прежде всего, царство некомпетентности. “Верхи, — пишет он, — полагаются на нижние круги во всем, что касается знания частностей; нижние же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение”
Централизация власти как характеристика бюрократии, также рассматриваемая Марксом, по его мнению, представляет собой непосредственное отражение в области политического усиления экономической концентрации капитала в руках немногих. Бюрократия погружена в “грубый материализм”, охоту за должностями, когда главным мотивом деятельности становится стремление сделать карьеру.
Иерархия бюрократии “есть иерархия знания”. Знание посредством иерархии превращается из реального в бюрократическое, оно может функционировать в бюрократии только как частичное.
Уильям Нисканен
В книге «Бюрократия и представительное правительство» 1971 года на опыте ТРВ показал, что высшее звено бюрократии мотивировано, прежде всего, интересами своей карьеры и потому всегда будет стремиться к расширению той структуры, где оно занято, к увеличению ее бюджета. Рост бюрократии, таким образом, гарантирует сохранность рабочих мест, расширяет перспективы карьеры, приносит власть и престиж. Именно это и способствует росту государства и его вмешательства в общество.
Новые правые приводят бюрократию в сравнение с частными корпорациями, которые складываются под влиянием стремления бизнеса к выгоде, конкурентной рыночное среды, потребностей потребителя.
Однако бюрократия находится вне соображений об издержках, которые ограничивают бизнес, ее работу оплачивают налогоплательщики, а не она сама. Именно поэтому бюрократические структуры неэффективны, расточительны и не отвечают потребностям и желаниям потребителя.
Новый менеджеризм
Дж. Бернхэм в работе «Менеджериальная революция» раскрывает особенности нового этапа в развитии бюрократического управления – этапа менеджеризма.
Они происходят в силу 2-й индустриальной революции и необходимости в эффективном управлении производствами и сферой услуг.
Это означало замену старых бюрократических структур новыми, работающими под знаменем рынка и конкуренции.
В ряде случаев под маркой “нового государственного управления” произошли существенные изменения в статусе государства и администрации, как, например, в Новой Зеландии и Великобритании.
Путем приватизации государственных предприятий правительство Тэтчер не только установило новую модель разделения труда между государственным и частным секторами экономики, но и сосредоточило внимание на мерах по сокращению масштабов государственного аппарата и лишению привилегий государственных служащих. За этим последовали меры, придающие гибкость управлению финансами. Проведена реорганизация высшего руководства министерств с целью замены “мандаринов” среди чиновников Уайтхолла “жесткими управленцами”.
Основными особенностями этого сдвига являются:
- управление профессионалов, компетентных и образованных специалистов
- появление профессиональных управленцев
- отношения к народу как клиенту
- система тендеров и заказов
- ; конкуренция в рамках государственной администрации для обеспечения дополнительных услуг
- закупка услуг частного сектора
Дата добавления: 2018-05-13; просмотров: 472; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!