Глава 14. Социальное обеспечение 12 страница
С деятельностью городских и земских органов самоуправления связан такой значительный шаг вперед в организации здравоохранения, как введение медицинского страхования, которое позволяло обеспечивать лечебной помо-
120
щью малообеспеченные и неимущие слои населения. Общественная городская и земская медицина ввела в практику патронаж больных, который предусматривал предоставление медицинского обслуживания за счет городского бюджета. Петербургская городская дума, например, содержала 15 врачей, занимавшихся только патронажем. Ввиду недостатка стационарных больничных мест московская земская губернская управа и Московская городская управы поддержали инициативу городских и земских врачей по организации "посемейного призрения больных".
Оно состояло в том, что лечебницы размещали больных в семьи горожан или селян с платой хозяевам за уход из средств органов самоуправления. Такого типа патррнаж организовали Алексеевская и Преображенская больницы. Специальный патронаж для хронических соматических больных и душевнобольных находился под опекой московского городского общественного управления, которое платило принявшим больных семьям по 7—10 рублей в месяц. В 1913 г. подобного рода патронажем было охвачено 461 соматических больных и 729 душевнобольных. В целом благодаря городских органам самоуправления уровень муниципальной медицины значительно поднялся, хотя в этой социальной области оставалось много нерешенных задач.
|
|
§ 2. Органы городского самоуправления и формы социальной помощи нуждающимся
Целенаправленную и интенсивную работу по развертыванию сети образовательных заведений, налаживанию медицинского обслуживания местного населения, формированию системы социальной помощи нуждающимся городские думы и управы вели в тесном взаимодействии с земскими самоуправленческими органами, благотворительными обществами, государственными ведомствами. Их деятельность способствовала расширению сети благотворительных
- 121
заведений различного профиля. В конце 90-х гг. на средства благотворительных обществ, частных лиц, городских общественных управлений и земств в губернских и областных городах содержалось 5270, а в уездных городах и других поселениях 9584 (богадельни, детские приюты, больницы, училища) благотворительных заведений.
Инициаторами многих интересных и перспективных начинаний в области общественного призрения являлись органы городского самоуправления Москвы. Московская либеральная общественность, привлеченная к участию в работе на трудном поприще социального призрения, внесла заметный вклад в оформление первоначально разрозненных, эпизодических и потому малопродуктивных благотворительных действий в определенную целостную систему обеспечения материально нуждавшихся жителей города. В поисках повышения эффективности этого направления социальной работы в 90-е гг. активисты общественного призрения под эгидой Московской городской думы разработали проект организации постоянной помощи беднейшим слоям населения Москвы. В 1887 г. этот проект рассматривался и получил одобрение на заседании Московской городской думы.
|
|
В процессе подготовки проекта Московская городская дума сочла целесообразным использовать опыт Эльберфель-дской системы призрения бедных, давшей положительные результаты в ходе ее применения в г. Эльберфельде (Рейнская провинция Германии). Данная система общественного призрения бедных строилась на следующих основах: 1) главная задачи по отношению к лицам, не утратившим трудоспособность, состояла в предоставлении им всех возможностей продолжать трудовую жизнь; 2) для оказания необходимой и рациональной помощи обязательно тщательное изучение на месте условий жизни бедных людей; 3) после оказания помощи важно постоянное наблюдение за этими лицами как с целью предотвращения злоупотребления оказанной помощью, так и в интересах более глубокого ознакомления с жизненным положением нуждавшихся.
|
|
122
Выполнение подобного рода задач потребовало соответствующей организации. В результате посредством целого ряда длительных экспериментов в масштабах города был создан институт социальной помощи неимущим или малоимущим. С 1853 г. заведование делом призрения находилось в руках специального органа — "Городского управления призрения бедных", председателем которого являлся Городской голова или член Городской, управы. "Городское управление призрения бедных" изучало положение неимущих слоев, определяло меры помощи бедным, ежегодно составляло сметы доходов и расходов с утверждением на заседании Городской думы, контролировало расходы и всю деятельность участковых подразделений, регулярно представляло Городской думе отчет о своей работе.
Основной организационной единицей в системе городского призрения бедных стали окружные попечительства. Город был разделен на 26 округов, а каждый округ — на 14 участков. Округа возглавлялись окружным председателем попечительства. Во главе участков стояли попечители. Председатели окружных попечительств и участковые попечители избирались на заседании Городской думы на три года. Дважды в месяц председатели окружных попечительств проводили собрания попечителей округа. Попечительские участки формировались с таким расчетом, чтобы на каждого попечителя приходилось не более 4 подопечных. Попечители посещали своих клиентов не менее 2 раз в месяц, на каждого нуждающегося составлялся опросный лист или справочный листок. По их данным в "Городском управлении призрения бедных" велась регистрация неимущих и составлялся банк информации. На основании учетных показателей окружные попечительские собрания назначали неимущим и неспособным к труду временное денежное пособие сроком на две недели. По истечении срока вопрос о пособии вновь ставился на обсуждение окружного собрания попечителей.
|
|
123
Опираясь на Эльберфельдский опыт, Московская городская дума решила выделить дело социальной помощи бедным в особый участок управления. При этом после шестилетней подготовительной работы, включавшей исследование особенностей жилых районов по удельному весу бедных слоев, создание минимальной финансовой базы, привлечение общественников к попечительской работе среди городских низов, комплектование необходимых кадровых служб, формирование управленческих структур и др. — Московская городская дума разработала собственную, учитывающую столичные особенности, систему социальной по- I
мощи неимущим.
В 1894 г. в думе было утверждено "Временное положение о городских участковых попечительствах о бедных". Согласно этому нормативному документу для руководства новой отраслью была создана Комиссия общественного благотворения при Московском городском общественном управлении. Относительно задач и функций Комиссии в Положении указывалось, что она организуется "для оказания по-| мощи неимущему населению Москвы для борьбы с нищенством, для установления наилучших способов благотворения в Москве и для объединения его, а также для заведования благотворительными учреждениями".
В количественном отношении Комиссия состояла из 30 членов и 30 кандидатов, избиравшихся из граждан с учетом их личного интереса к делу социальной помощи бедным.
Ведущим структурным подразделением в городской системе общественного призрения неимущих был определен попечительский участок. "Для оказания помощи неимущему населению, — указывалось в § 1 Положения, — Московское городское управление организуют по всему городу в числе, соответствующем необходимости, сеть городских участковых попечительств". По своему статусу участковые попечительства, с одной стороны, являлись органами городского управления и в то же время — органами местных
124
обществ и как общественные учреждения через своего председателя вступали в деловые отношения со всеми учреждениями и ведомствами города. Руководящим органом участкового попечительства являлся Совет, избиравшийся общим собранием членов попечительства. Членами попечительства считались граждане обоего пола, вносившие ежегодный членский взнос не менее 3 рублей. Общие собрания избирали председателя Совета, 3 членов Совета и казначея. Они же путем выборов утверждали заведующих благотворительными заведениями.
Для объединения усилий в деле помощи неимущим и решения более крупных задач социальной помощи при необходимости Московское городское управление допускало создание окружных попечительств, в которые входило несколько участковых попечительств. Высшим органом управления в окружном попечительстве было собрание, которое избирало Совет. Средства участковых попечительств складывались из ассигнований Городской думы, благотворительных обществ, окружного попечительства, членских взносов, пожертвований и других источников.
В разработке системы организации помощи неимущим существенную помощь московской городской думе оказали видные общественные деятели Л. Н. Толстой, С. А. Муромцев, А. Н. Маклаков, А. И. Чупров, К. В. Рукавишников и др.
Принимая практические меры по реализации намеченного проекта, в декабре 1894 г. Городская дума с помощью своих исполнительных структур осуществила распределение территории Москвы между 24 участковыми попечи-тельствами. С этого времени начали действовать Арбатское, Басманное, Лефортовское, Пресненское, Пречистенское, Сретенское, Тверское и другие участковые попечительства.
В довольно сжатые сроки было проведено организационное оформление участковых попечительств, созваны учредительные собрания, избраны члены советов. В эти же годы проявилась тенденция к росту численности членов со-
125
ветов. За первое десятилетие деятельности участковых по- | печительств состав членов советов расширился с 247 в 1895 г. до 408 в 1904 г. В этом последнем году каждый участковый совет состоял в среднем из 14 членов. При советах достаточно быстро сложился штат сотрудников, который подразделялся на специалистов юридического и медицинского профиля, а с другой — на "лиц, непосредственно за- ] нимавшихся социальной работой по месту жительства не- ' имущих людей. По данным 1902 г., в участковых попечи- ; тельствах работало около 1500 сотрудников.
Комиссия общественного благотворения при Городской думе следила за тем, чтобы участковые попечительства и их руководящие органы работали регулярно и интенсивно. Заседания участковых советов проводились в среднем 2— 3 раза в месяц. В частности, в 1905 г. в общей сложности было проведено 899 заседаний советов участковых попечи-тельств, или на каждый совет приходилось 31 заседание в год. Для объединения работы попечительств большую роль играли городские собрания их представителей. Собрания проходили под председательством Городского головы Москвы и состояли из председателей Советов участковых по-] печительств и их заместителей. С 1894 по 1904 г. Городская дума провела 38 таких собраний, т. е. в среднем по 8 собраний ежегодно. На собраниях рассматривались отчеты участковых попечительств, распределялись ассигнования на социальную помощь из городского бюджета, обсуждались проекты совместных мероприятий в социальной области.
Для решения поставленных перед ними социальных задач участковым попечительствам необходимо было создать минимальную финансовую базу. Своими собственными силами попечительства формировали бюджет главным образом за счет членских взносов и частных пожертвований. За 1894— 1904 гг. из этих источников они получили 1 580 270 руб., или почти половину общей суммы доходов за тот же период (3 276 385 руб.). Наряду с этим в бюджет участковых попечи-
126
тельств поступали проценты с городских капиталов и с некоторых благотворительных капиталов и обществ, сборы с благотворительных концертов и спектаклей, а также тарелочные сборы в церквях Москвы. Что касается Городской думы, то ее участие в формировании бюджета участковых попечительств увеличилось с 30% в 1894 г. до 50% в 1904 г.
Каким образом Комиссия общественного благотворения при Городской думе и Советы участковых попечительств строили работу по оказанию помощи неимущим слоям города? Первоначально участковые советы подготовили опросные листы. Эти листы содержали пункты, которые после их заполнения давали "сведения о фамилии, возрасте, сословии, профессии, образовании, семейном положении, имущественном состоянии, состоянии здоровья, источниках существования и адресах нуждавшихся. В конце листа задавался вопрос о том, в чем заключается просьба нуждавшегося к участковому попечительству. Пользуясь этими опросными листами, сотрудники участковых попечительств в 1895—1896 гг. обследовали положение многих сотен одиноких и семейных нуждавшихся, взяли их на учет. На основе справочных данных участковые попечительства начали оказывать помощь бедным. Позднее процедура социальной поддержки изменилась, Для получения помощи от попечительства просители обращались в канцелярию попечительства или к его сотрудникам. После поступления заявления с просьбой о помощи Совет поручал сотруднику обследовать материальное положение просителя. На основании обследования сотрудник делал письменное заключение относительно степени нуждаемости заявителя. На основании этих документов Совет принимал положительное или отрицательное решение.
По мере накопления опыта работа по оказанию социальной помощь неимущим упорядочивалась. В 1902 г. вМес-то первоначальных 24 стали действовать 29 участковых попечительств. По количеству жителей попечительства делились на три группы. 6 участковых попечительств имели
127
на своей территории по 25 тыс. жителей, 16 — от 25 до 50 тыс. и 6 попечительств — свыше 50 тыс. жителей в каждом. Соответственно расширился персонал участковых попечительств. Их функции выполняли более 400 выборных членов Советов, 332 специалистов-медиков и юристов и 1204 сотрудников, занимавшихся сбором взносов и пожертвований, проводивших обследование просителей, выдававших пособия, работавших в различных благотворительных заведениях попечительств.
В первые годы деятельности участковых попечительств основная часть их благотворительных расходов шла на открытое призрение, на непосредственную помощь нуждавшимся. В 1895 г. на такую помощь было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств. Однако по мере того, как попечительства все более широко стали развертывать отрасль закрытого призрения с ее богадельнями, лечебницами, приютами, училищами и т. д., соотношение расходов стало изменяться не в пользу открытых форм призрения. В 1903 г. расходы на непосредственную помощь просителям уменьшилась до 37%, а в 1904 г. — до 36% общей суммы расходов. Среди форм открытой социальной помощи доминировали денежные пособия и выдача натурой, т. е. продуктами, одеждой и обувью, топливом и др. При этом количество денежных пособий многократно превосходило число натуральных выдач. В 1899 г. участковые попечительства выдали 26 904 денежных пособия (79%) и 8421 выдач натурой (21%). Через пять лет, в 1904 г., это соотношение практически не изменилось, поскольку количество денежных пособий достигло с 30 190 (80%), а натурой — 7672 (20%). Таким образом, за первое десятилетие социальной работы участковые попечительства охватывали различными формами непосредственной помощи ежегодно в среднем 11—14 тыс. человек.
С накоплением опыта и укреплением базы закрытого призрения менялась адресность социальной помощи. На первых порах поддержку получали главным образом одинокие
128
просители. Удельный вес выданных им пособий превышал 50% всех получивших помощь. С развитием сети богаделен и других благотворительных заведений закрытого типа Советы попечительств старались устроить одиноких просителей — большей частью дряхлых и больных людей престарелого возраста — в богадельни, инвалидные дома и пр. Поэтому постепенно процент одиноких просителей в их общем количестве стал уменьшаться и составлял в 1900 г. — 40%, в 1901— 36%, в 1902 — 35%, в 1903 — 33%, в 1904 г. — 33%. И, наоборот, все эти годы возрастал удельный вес пособий, выдававшихся семейным просителям. Так, в 1902 г. из 13 300 человек, пользовавшихся помощью, 60% приходилось на семейных. Среди 14 тыс. просителей, полудивших различные виды пособий в 1913 г., семейные клиенты попечительств составляли 69%. Сравнительно с одинокими семейные просители получали пособия большего размера. Как следует из отчета городских попечительств Москвы за 1902 г., 3680 таким лицам были выданы денежные пособия в сумме до 10 руб., 1320 — от 10 до 30 руб., 835 — от 30 до 100 руб. и 66 — свыше 100 руб.
По характеру пособий подавляющее большинство нуждавшихся получали единовременные пособия в течение одного месяца. Следующую группу составляли лица, пользовавшиеся пособиями два месяца. Число неимущих, которым участковые попечительства выдавали пособия на протяжении целого года, не превышало 10%.
К организации закрытого общественного призрения и открытию собственных благотворительных заведений участковые попечительства Москвы приступили уже в первый год своей деятельности. Особое внимание при этом обращалось на наиболее обездоленную часть нуждавшихся — дряхлых, больных, бездомных лиц престарелого возраста, бесприютных и беспомощных детей. Благодаря активной работе участковых Советов уже к концу 1894 г. было открыто 23 богадельни на 580 мест, через 10 лет под опекой участковых попечительств действовало 37 богаделен, в которых
129
призревалось 1428 человек. Такие участковые попечитель- '! ства, как Рогожское, Пресненское и Мещанское, содержа-либогадельни на 100—140 мест. В 10 попечительствах были учреждены богадельни, где находили приют 60—100 чело- | век. Расходы на содержание богаделен за 1894—1904 гг. уве- ] дичились с 12 тыс. почти до 100 тыс. руб.
Значительное место в социальной работе участковых попечительств занимало призрение детей. В начале своей | деятельности, в 1895 г. Советы попечительств учредили | 11 детских приютов, в которых разместили 233 воспитан- ] ника. За десятилетие усилиями участковых попечительств количество детских приютов возросло в четыре раза и со-ставилов 1904 г. 40 подобного рода заведений, где содер- | жалось 1332 детей при росте расходов на них с 4 тыс. до 102 тыс. руб. Кроме того, в 1904 г. функционировало еще ! 6 смешанных приютов для престарелых и детей, в которых I находилось 144 детей и 854 взрослых. А к 1914 г. под эгидой участковых попечительств работали уже более 50 детских ' приютов, дававших питание и кров свыше 2 тыс. детей.
В попечительской деятельности участковых Советов известное распространение получила такая форма социальной помощи как трудоустройство граждан с ограниченной трудоспособностью, обремененных семьей женщин или не имеющих специальности подростков. Уже в 1902 г. Совет , Пречистенского участкового попечительства открыл Посредническую контору по трудоустройству. За год эта контора получила 817 запросов от работодателей и 716 заявлений от желающих получить работу. С помощью Посреднической конторы было устроено на работу 250 человек. Наряду с этим участковые попечительства создавали при различных предприятиях пункты по раздаче надомной работы. Так, в 1913 г. 8 швейных мастерских обеспечивали надомной работой несколько сот женщин. Кроме того, попечительства содержали 7 учебных швейных мастерских, 1 сапожную и 1 столярную мастерские, в которых желающие обучались ремеслу. 130
С учетом опыта Московской городской думы и ее участковых попечительств правительство приняло меры по упорядочению социального обслуживания людей, оказавшихся в сложной жизненной ситуации. В 1898 г. министерство внутренних дел разработало примерный Устав общественного призрения, которым создавал почву для улучшения социальной работы органов земского и • городского самоуправления, общественных и частных благотворительных заведений.
Дата добавления: 2018-04-15; просмотров: 279; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!