Глава 10 ИНСТИТУТ НАБЛЮДАТЕЛЕЙ: СТАТУС И ПОЛНОМОЧИЯ
1. Наблюдение за выборами как институт демократической избирательной системы.Необходимость независимого наблюдения за выборами существует как в государствах со сложившейся системой демократических институтов, так и находящихся в переходном к демократии состоянии. Зарубежный и отечественный опыт проведения наблюдения за выборами подтверждает, что атмосфера открытости и гласности (прозрачности), созданная при организации избирательной кампании, присутствие национальных и (или) иностранных (международных) наблюдате-
252 |
Часть I. Избирательное право
лей на избирательных участках в день выборов повышает уверенность граждан в свободном и справедливом характере выборов, способствует более активному их участию в избирательном процессе. Наблюдатели выполняют и важную публичную электорально-технологическую функцию: отслеживая подсчет голосов, они обеспечивают независимое общественное определение общих итогов голосования, результатов выборов, используя законные способы и методы общественного контроля, являются одновременно источником информации, на основе которой могут быть сделаны оценки и заключения относительно подлинности официальных итогов выборов. Выявление наблюдателями и анализ наиболее распространенных нарушений избирательной процедуры (не всегда преднамеренных) позволяет совершенствовать избирательное законодательство и избирательные технологии. Присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей помимо основной своей задачи — выявления степени легитимности результатов выборов — позволяет соотнести национальное законодательство и саму избирательную процедуру с международными избирательными стандартами.
|
|
Опыт последних избирательных кампаний в России подтвердил важную роль института наблюдателей. Введение этого института в федеральное избирательное законодательство, законодательство субъектов Федерации позволило вывести Россию в число стран с передовым демократическим и международно ориентированным избирательным законодательством. Одновременно этот опыт вскрыл некоторые упущения как в нормативном регулировании организации деятельности наблюдателей, так и в практике организации наблюдения за выборами.
2. Контроль за выборами или наблюдение за голосованием? Долгосрочное и краткосрочное наблюдение.Первое, с чем приходится сталкиваться при анализе института наблюдателей, — это разница в понимании целей и задач наблюдения, точнее, в том, что в одних случаях это понятие понимается широко, а других случаях — узко. Так, в странах с устоявшейся демократией наблюдение за выборами выступает как процедура преимущественно партийного контроля (наблюдения) за выборами на всех
|
|
I
253 |
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
стадиях избирательного процесса1. В Руководстве по наблюдению за выборами ОБСЕ четко различаются «долгосрочное наблюдение» и «краткосрочное наблюдение»: «Долгосрочные наблюдатели работают в течение всех стадий выборов, в то время как краткосрочные присутствуют в основном в день выборов. Целью долгосрочного наблюдения является приобретение углубленного знания о различных стадиях избирательного цикла. Целью краткосрочного наблюдения является исполнение более . классических обязанностей наблюдения за выборами. Оно обеспечивает широкое присутствие наблюдателей на террито-.рии всей страны для оценки заключительных дней избирательной кампании, дня выборов и подсчета голосов».
В России функции наблюдения за выборами — в виде права уполномоченных субъектов избирательного процесса назначать наблюдателей и их деятельности по наблюдению — пока законодательно ограничиваются наблюдением за ходом голосования и подсчетом голосов. В литературе, посвященной выборам, в последнее время все чаще дается широкое толкование понятия «наблюдение за выборами». Оно, по мнению ряда авторов, должно охватывать наблюдение за подготовкой списков избирателей, соблюдением порядка формирования избирательных комиссий разного уровня, ходом предвыборной агитации, а также наблюдение в день выборов за подсчетом голосов, процессом подачи и рассмотрения заявлений (жалоб) участников выборов. Расширяется и круг лиц, осуществляющих общественное наблюдение. Это: 1) партийные наблюдатели, доверенные лица кандидата, заинтересованные обеспечить честный ход выборов, не допустить ущемления интересов своей партии, своего кандидата; 2) беспартийные, независимые наблюдатели,
|
|
1 В изданной на русском языке разработке Национального демократического института международных отношений (США) «Независимое наблюдение за ходом выборов» подчеркивается: «В настоящее время деятельность наблюдателей уже не сводится к работе только в день выборов или к контролю за процессом подсчета голосов. Эффективный процесс наблюдения за ходом выборов предполагает более масштабные мероприятия, которые начинаются с разработки положений о проведении выборов и заканчиваются расследованием заявлений и жалоб о правонарушениях, допущенных в ходе избирательной кампании и выборов».
|
|
254
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
255
группы, более заинтересованные в анализе процесса, нежели в результате; 3) средства массовой информации, которые играют как исследовательскую, так и освещающую (информационную) роль.
3. Исторический аспект формирования и развития института наблюдателей.Общественное наблюдение за выборами, которое в условиях СССР отсутствовало в законодательстве о выборах, в период перестройки было впервые законодательно закреплено в Законе РСФСР от 1989 г. «О выборах народных депутатов РСФСР». Исходя из понимания необходимости защиты самим обществом властных полномочий граждан по формированию выборных органов, законодатель ввел общественное (гражданское) наблюдение за выборами народных депутатов РСФСР в виде представителей трудовых коллективов, общественных организаций, коллективов средних специальных и высших учебных заведений, собраний избирателей по месту жительства и военнослужащих по воинским частям, которым разрешалось присутствовать в помещении для голосования либо на заседаниях избирательной комиссии.
Впоследствии институт наблюдателей получил указное нормативное закрепление в ходе избирательной кампании 1993 г., когда соответствующими указами Президента Российской Федерации были утверждены положения «О выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году» и «О выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году». Указанными положениями устанавливалось, что в дни голосования избирательные объединения и кандидаты в депутаты вправе направить в соответствующую участковую избирательную комиссию до пяти наблюдателей от каждого избирательного объединения или кандидата и указанные наблюдатели вправе присутствовать до окончания подсчета голосов в участковой избирательной комиссии. Предусматривалось участие наблюдателей в таких действиях участковых избирательных комиссий, как начало голосования и предъявление пустых избирательных ящиков, вскрытие конвертов с бюллетенями ранее проголосовавших избирателей, обеспечение хода голосования. Однако предоставление им права на получение
экземпляра протокола об итогах голосования не предусматривалось.
Институт наблюдателей приобрел законодательный статус благодаря включению положений о наблюдателях в ч. 4 ст. 14 Федерального закона от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», а именно: «В день голосования, с момента начала работы участковой избирательной комиссии и до подписания ее членами протокола об итогах голосования, на избирательных участках вправе присутствовать наблюдатели, направленные общественными и избирательными объединениями, кандидатами, а также иностранные (международные) наблюдатели». Включение указанных положений о наблюдателях, с одной стороны, подтверждало стремление законодателя придать процедурам голосования и подсчета голосов прежде всего гласный, общественный характер, с другой — по прежнему ограничивало полномочия наблюдателей днем голосования и подведения итогов выборов на избирательных участках. Вместе с тем указанный Федеральный закон придал действиям наблюдателей более четкий характер. Так, при проведении голосования вне помещения для голосования вправе были участвовать наблюдатели; по решению участковой избирательной комиссии член комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель удаляется из помещения для голосования, если они нарушают тайну голосования или пытаются повлиять на волеизъявление избирателя. Шагом вперед по сравнению с положениями 1993 г. была норма о том, что по требованию любого члена участковой избирательной комиссии или наблюдателя участковая избирательная комиссия обязана предоставить им заверенную копию протокола об итогах голосования. Таким образом, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» заложил основы избирательных стандартов в отношении наблюдателей на выборах, которые были затем развиты и конкретизированы в специальных актах — федеральных законах от 17 мая 1995 г. «О выборах Пре-. зидента Российской Федерации» и от 21 июня 1995 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
256
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
257
Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (ч. 5 ст. 20) устанавливал процедуру удостоверения полномочий наблюдателей: «Полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в письменной форме кандидатом, общественным или избирательным объединением, избирательным блоком, чьи интересы он представляет, с указанием его фамилии, имени и отчества, места жительства, а также номера избирательного участка, на который он направляется. Данный документ действителен только при предъявлении паспорта (удостоверения личности, его заменяющего). Предварительное уведомление о направлении наблюдателя на избирательный участок не требуется». Такая четкая регламентация процедуры аккредитации наблюдателей исключала произвольные ее толкования, что придавало статусу наблюдателей на президентских выборах больше ясности. Кроме того, были определены и права наблюдателей, что явилось очевидной законодательной новеллой на пути закрепления статуса наблюдателей. Наблюдатель был вправе присутствовать при голосовании избирателей, которые по состоянию здоровья или другим уважительным причинам не могут прибыть в помещение для голосования; знакомиться со списками избирателей, обращаться в участковую избирательную комиссию с предложениями и замечаниями, а также обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию. К отмеченным правам наблюдателей можно добавить присутствие их при вскрытии избирательных ящиков, при подсчете голосов избирателей на избирательном участке, подсчете и погашении неиспользованных бюллетеней, право на ознакомление с третьим экземпляром протокола участковой избирательной комиссии, территориальной избирательной комиссии или избирательной комиссии субъекта Российской Федерал ции. Схожие нормы имелись и в Федеральном законе о выборах депутатов Государственной Думы 1995 г.
Утвержденные постановлением ЦИК России от 26 февраля 1996 г. Разъяснения о порядке деятельности доверенных лиц кандидатов на должность Президента Российской Федерации, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объеди-
нений, избирательных блоков, инициативных групп избирателей, наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов Президента Российской Федерации стали попыткой восполнить отсутствие системности в изложении круга правомочий наблюдателей в день голосования. Раздел 4 «Наблюдатели» Разъяснений стал на тот момент самым полным изложением правомочий наблюдателей на выборах (применительно к президентским выборам). Итак, наблюдатель был вправе: 1) находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, в том числе на избирательном участке в воинской части; 2) присутствовать при предъявлении председателем участковой избирательной комиссии избирательных ящиков перед их опечатыванием и перед их вскрытием после завершения голосования; 3) знакомиться со списками избирателей; 4) присутствовать при проведении голосования избирателей вне помещения для голосования в случае невозможности избирателей по состоянию здоровья либо по другим уважительным причинам прибыть в помещение для голосования; 5) присутствовать при подсчете и погашении членами- участковой избирательной комиссии с правом решающего голоса неиспользованных избирательных бюллетеней; 6) знакомиться с протоколами соответствующих избирательных комиссий об итогах голосования и получать их заверенные копии; 7) обращаться к председателю участковой избирательной комиссии с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования; 8) обжаловать действия (бездействие) участковой избирательной комиссии в территориальную избирательную комиссию, а участковой избирательной комиссии избирательного участка, образованного за пределами территории Российской Федерации, — в ЦИК России или в суд.
Наблюдатель был не вправе: 1) расписываться за избирателя по его просьбе в получении избирательных бюллетеней в помещении для голосования; 2) заполнять за избирателя по его просьбе избирательные бюллетени в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования; 3) совершать действия, мешающие членам участковой избирательной комиссии осуществлять свои функции. Наблюдатель неза-
258
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
259
медлительно удаляется из помещения для голосования, если его действия нарушают тайну голосования или он пытается повлиять на волеизъявление избирателя. Решение об этом должно приниматься участковой избирательной комиссией.
Если члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса частично выполняют функции долгосрочного наблюдения и в некоторой степени восполняют пробелы в статусе наблюдателей, то сложнее обстояло дело с попытками утвердить в избирательном процессе так называемый общественный контроль за проведением выборов и в этой связи учредить институт наблюдателей от групп избирателей. В принятый Государственной Думой 5 сентября 1997 г. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были включены (в части, касающейся наблюдателей) положения Разъяснений ЦИК России от 26 февраля 1996 г., т. е. им была придана законодательная сила, а также нормы о внедрении института общественного контроля при проведении выборов в органы местного самоуправления. Так, устанавливалось, что законом субъекта Российской Федерации «может быть предусмотрено направление наблюдателей от группы избирателей». Согласно п. 7 ст. 26 названного Федерального закона, «наблюдатель от группы избирателей должен представить по прибытии в участковую либо территориальную избирательную комиссию подписной лист (листы) с подписями граждан Российской Федерации, имеющих право на голосование на соответствующем участке, территории, в количестве, установленном законом субъекта Российской Федерации, но не более 50 подписей». Таким образом обеспечивалось частичное законодательное расширение круга лиц, правомочных осуществлять наблюдение на выборах.
Кроме того, указанный Федеральный закон допускал право наблюдателей наблюдать за подсчетом голосов «на расстоянии и в условиях, обеспечивающих им обозримость содержания бюллетеней для голосования»; они вправе «знакомиться с любым заполненным или незаполненным избирательным бюллетенем», «наблюдать за составлением избирательной комиссией... протокола об итогах голосования и иных документов...». Необходимо иметь в виду, что названный Федеральный закон
установил и обязанности наблюдателя. Участковая избирательная комиссия наделялась правом, как и в Федеральном законе 1994 г., удалять из помещения для голосования наблюдателя при попытке воспрепятствовать ее работе либо осуществлению гражданином своего избирательного права, а также нарушить тайну голосования, однако наряду с этим комиссия была вправе обратиться в соответствующие органы с представлением о привлечении такого наблюдателя к предусмотренной федеральными законами ответственности.
В марте 1999 г. Государственной Думой были внесены изменения и дополнения в рамочный Федеральный закон, и хотя они коснулись института наблюдателей лишь частично, однако, что немаловажно, в направлении расширения их прав. В связи с введением законодателем процедуры заверения каждой страницы списка избирателей и внесения итоговых данных об избирателях в последний его лист (это делается перед непосредственным подсчетом голосов членами комиссии с правом решающего голоса) появилось и дополнительное право наблюдателя ознакомиться с заверенным председателем комиссии списком избирателей. Более подробное регулирование сортировки бюллетеней членами комиссии с правом решающего голоса, включающее обязанность оглашать содержащиеся в бюллетенях отметки и затем представлять их для визуального контроля всем лицам, присутствующим при подсчете голосов, повлекло для наблюдателя возможность непрерывного визуального контроля за правильностью сортировки бюллетеней и подсчета голосов.
Принятые в период подготовки к федеральным выборам 1999—2000 гг. федеральные законы от 24 июня 1999 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 31 декабря 1999 г. «О выборах Президента Российской Федерации» установили в качестве дополнительной гарантии деятельности каждого кандидата, избирательного объединения и блока его право назначить в соответствующие участковые комиссии несколько наблюдателей, которые в день голосования имели право поочередно осуществлять наблюдение. Кроме того, указанные федеральные законы возложили на участковые избирательные комиссии обязанность составлять список наблюдателей, присутствующих в помеще-
т •Я г, |
260
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
261
нии для голосования, который затем должен храниться вместе со вторым экземпляром протокола участковой комиссии об итогах голосования.
Проанализировав эволюцию института наблюдателей в избирательном праве, можно утверждать, что федеральное законода-. тельство основательно урегулировало взаимоотношения наблюдателей с избирательными комиссиями, кандидатами и другими участниками избирательного процесса, при этом правовой статус позволял осуществлять наблюдателю действенный контроль за ходом голосования, подсчетом голосов, установлением итогов голосования и определением результатов выборов. Однако практика выборов требовала дальнейшего совершенствования избирательного законодательства, что и было достигнуто с вступле-. нием в силу в июне 2002 г. рамочного Федерального закона. С его принятием сохранилась тенденция к расширению полномочий наблюдателя и оформлению его статуса. В частности, документ, удостоверяющий полномочия наблюдателя, впервые получил название — «направление», и его можно предъявлять в участковую или территориальную комиссию не только в день голосования, но и в период проведения досрочного голосования. Наблюдатель получил право носить нагрудный знак с обозначением своего статуса и установленных законом сведений. Впервые введены ограничения на назначение наблюдателей — теперь ими не могут быть назначены выборные должностные лица и лица, находящиеся в их непосредственном подчинении, а также судьи и прокуроры. Значительно расширены права наблюдателя/ при подсчете голосов и составлении протокола об итогах голосования, а именно: а) упаковка рассортированных бюллетеней в отдельные пачки осуществляется в присутствии наблюдателей, которым предоставлена возможность поставить на мешках или коробках с упакованными бюллетенями свои подписи; б) наблюдатель вправе присутствовать при использовании в помещении для голосования технического средства подсчета голосов — комплекса обработки избирательных бюллетеней; в) под контролем наблюдателей находится процесс передачи первого экземпляра протокола участковой комиссии об итогах голосования в вышестоящую комиссию; при этом прием указанных протоколов вышестоящей комиссией должен осуществляться в
одном помещении и все действия членов комиссии с правом решающего голоса по их приему, суммированию данных этих протоколов и составлению итогового протокола должны находиться в поле зрения наблюдателей. Кроме того, после подписания протокола вышестоящая комиссия обязана выдать его копию всем наблюдателям, находящимся в помещении, однако в помещении комиссии может находиться только один наблюдатель, представляющий интересы конкретного кандидата, избирательного объединения, избирательного блока.
Основные положения рамочного Федерального закона 2002 г. обогащены в обновленных федеральных законах от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации». При этом в Федеральном законе «О выборах Президента Российской Федерации» отмечено, что в направлении, предъявляемом наблюдателем в комиссию, кроме фамилий, имени, отчества, адреса места жительства и номера избирательного участка, дополнительно указываются номер телефона наблюдателя (если он имеется) и наименование комиссии, в которую он направляется. В направлении делается запись об отсутствии у наблюдателя ограничений, указанных в рамочном Федеральном законе (о них говорилось выше). В федеральных законах о выборах предъявляются повышенные требования к оформлению помещения для голосования с точки зрения создания необходимых условий для работы наблюдателей. В помещении должна размещаться увеличенная форма протокола об итогах голосования, которая вывешивается до начала голосования и должна находиться в поле зрения наблюдателей на расстоянии, необходимом для восприятия содержащейся в ней информации. Помещение для голосования должно быть оборудовано таким образом, чтобы места выдачи избирательных бюллетеней, кабины для тайного голосования и стационарные ящики для голосования одновременно находились в поле зрения наблюдателей. В Федеральном законе «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» установлена норма о том, что по окончании голосования вне помещения для голосования участковая избирательная комиссия
263 |
262 |
Часть I. Избирательное право
обязана составить акт, в который наряду с другими заносятся; сведения о наблюдателях, присутствовавших при голосовании по месту жительства избирателей. Перед непосредственным подсчетом голосов участковой комиссией осуществляется погашение неиспользованных избирательных бюллетеней, при котором вправе присутствовать наблюдатели. В федеральных законах о выборах сокращено (на один) количество экземпляров протоколов участковой комиссии об итогах голосования. Комиссия теперь составляет только два экземпляра протокола, первый из которых, как и прежде, направляется в вышестоящую избирательную комиссию, а второй вначале представляется для ознакомления и снятия с него копий наблюдателям, а затем с предусмотренной документацией передается в вышестоящую комиссию для хранения.
Подводя итог развитию института наблюдателей в России, можно констатировать, что за прошедшие годы этот институт претерпел серьезную эволюцию в сторону расширения как перечня лиц, правомочных осуществлять контроль за избирательными действиями, так и их полномочий. Эта эволюция становится важным элементом демократизации избирательной системы в Российской Федерации.
4. Правовой статус иностранных (международных) наблюдателей.Институт иностранных (международных) наблюдателей на выборах получил распространение относительно недавно и в основном как одна из форм «мер доверия» между государствами. В то же время этот институт отражает общее стремление оказать содействие демократизации избирательного процесса в государствах. Юридическим основанием организации международного наблюдения за ходом выборов являются добровольно взятые на себя странами международные обязательства по соблюдению соответствующих положений, зафиксированных в международных документах.
На рубеже 80—90-х гг. прошлого века в странах Центральной и Восточной Европы произошли глубокие политические и социально-экономические трансформации. Это привело к изменению роли Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (с 1 января 1995 г. СБСЕ стало именоваться Организацией по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ), кото-
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
рое начиная с 1990 г. приступило к реализации своей Программы по выборам. Правовой основой для этого стали: 1) Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, принятый 29 июня 1990 г., 2) Парижская хартия для новой Европы СБСЕ, принятая 21 ноября 1990 г. В соответствии с решениями Парижской хартии в Варшаве с апреля 1991 г. начало свою деятельность Бюро по свободным выборам, которое вскоре стало называться Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Его основной задачей является укрепление и создание традиций проведения свободных и демократических выборов. После Будапештской встречи СБСЕ на высшем уровне (5—6 декабря 1994 г.) одним из важных направлений деятельности БДИПЧ стала организация долгосрочного и краткосрочного международного наблюдения за избирательным процессом в государствах — членах СБСЕ. На БДИПЧ была возложена роль координатора деятельности организаций, осуществляющих такой электоральный мониторинг. Страны — участницы СБСЕ, подписавшие Копенгагенский, а также другие документы, признали, «что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы. Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств — участников СБСЕ...». Эти положения документов ОБСЕ лежат в основе правового статуса иностранных (международных) наблюдателей. Деятельность БДИПЧ по мониторингу выборов обычно организуется таким образом, чтобы минимальный срок для осуществления полномасштабного наблюдения составлял, как правило, шесть недель. Чтобы иностранные (международные) наблюдатели могли дать объективную оценку выборам, они должны изучить каждый существенный этап избирательного процесса. Направляющие организации готовят для своих наблюдателей аналитические обзоры о стране, в которую они направляются. Основная группа краткосрочных наблюдателей должна прибыть не позднее начала последней недели избирательной кампании. БДИПЧ в своем Руководстве по наблюдению за выборами (Варшава, 1999 г.) исходит из того, что мнение о выборах создается на основе методологии наблюдения и по-
264
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
265
следующих заключениях. Методология международного наблюдения за выборами требует, чтобы группы наблюдателей не ограничивались присутствием в столице и крупных городах, а разъезжали по всей стране. Для этого они должны получить от принимающего государства гарантии свободы передвижения и возможности свободно выбирать избирательные участки и пункты сбора и подсчета результатов голосования, которые они хотят посетить. В ходе избирательных кампаний 1993—2000 гг. в России международные наблюдатели посетили десятки субъектов Российской Федерации.
ОБСЕ устанавливает для своих наблюдателей обязательные для исполнения общие принципы и правила: 1) наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или избирательной комиссией страны, где проводится наблюдение, и по требованию должны представляться всем заинтересованным властям; 2) они должны строго соблюдать непредвзятость в исполнении своих обязанностей и не выражать предубеждение или предпочтение по отношению к властям, партиям, кандидатам или к каким-либо вопросам, возникающим в процессе выборов; 3) не должны носить значки или одежду, символика и цвета которой означают принадлежность к каким-либо партиям; 4) наблюдатели должны исполнять свои обязанности ненавязчиво и не вмешиваться в избирательный процесс, в процедуры в день выборов или в подсчет голосов; 5) они могут обратить внимание местных властей на несоблюдение правил, но никогда не должны давать инструкции или предпринимать действия, расходящиеся с решениями избирательных комиссий; 6) наблюдатели должны основывать свои заключения на документированных, действительных и поддающихся проверке фактах; они должны быть готовы заполнить форму статистического обзора по избирательному участку, на котором они присутствовали; 7) они должны воздерживаться от личных или преждевременных комментариев о своих наблюдениях при беседах с представителями прессы или другими заинтересованными лицами; 8) при необходимости наблюдатели должны участвовать в совещаниях после завершения выборов; 9) наблюдатели должны соблюдать все законы и правила страны пребывания.
Аналогичные по своему содержанию требования к организации международного наблюдения для своих наблюдателей выработали Совет Европы, Европейский парламент, Межпарламентская ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств.
В мире немного государств, которые включили в свое избирательное законодательство обязательства по приглашению иностранных (международных) наблюдателей, вытекающие из Копенгагенского документа СБСЕ 1990 г. В Европе, помимо стран СНГ, лишь законодательство Болгарии и Венгрии предусматривает присутствие на выборах иностранных (международных) наблюдателей. «Дейтонская» Конституция Боснии и Герцеговины, точнее Приложение 3 «Выборы», предусматривала организацию первых выборов фактически под эгидой ОБСЕ и силами международной избирательной комиссии, но это исключительный, продиктованный послевоенными условиями случай. Институт международного наблюдения достаточно полно закреплен в избирательном законодательстве Российской Федерации.
Так, в рамочном Федеральном законе (п. 43 ст. 2 и п. 13 ст. 30) определяется само понятие «иностранный (международный) наблюдатель», а также порядок приглашения и аккредитации иностранных (международных) наблюдателей на выборы в Российской Федерации. Федеральные законы «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и «О выборах Президента Российской Федерации» развивают эти положения, а также положения, касающиеся прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей. В 1993—1996 гг. Центральная избирательная ко-миссия Российской Федерации на всех федеральных выборах выпускала необходимые нормативные акты о порядке деятельности иностранных наблюдателей и об образце их удостоверения: в 1993 г. это было Положение о статусе иностранных наблюдателей, в 1995 и 1996 гг. — соответственно Разъяснения о порядке деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов депутатов Государственной Думы и Президента Российской Федерации. Дальнейшая детализация статуса и деятельности иностранных (международных) наблюдателей имела место в Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удосто-
266
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
267
верении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва, утвержденных ЦИК России 10 сентября 1999 г., в которых был определен порядок приобретения статуса иностранного (международного) наблюдателя, приведен исчерпывающий перечень государственных органов, имеющих право направлять международным и национальным правительственным и неправительственным организациям, а также частным лицам, имеющим общепризнанный авторитет в области защиты прав и свобод человека и гражданина, приглашение для участия в наблюдении за выборами в качестве иностранных (международных) наблюдателей, установлен круг прав и обязанностей иностранных (международных) наблюдателей.
Некоторые новационные положения относительно статуса и полномочий иностранных (международных) наблюдателей, закрепленные в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральном законе от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», нашли свое отражение в Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва1. В частности, уточнены временные рамки периода наблюдения: с начала работы участковой избирательной комиссии и до получения сообщения о принятии вышестоящей избирательной комиссией протоколов об итогах голосования. Далее оговорено право иностранных (международных) наблюдателей визуально знакомиться не только с заполненными или незаполненными избирательными бюллетенями, но и с погашенными избирательными бюллетенями, открепительными удостоверениями. Кроме того, иностранный
1 См.: Постановление ЦИК России от 9 июля 2003 г. № 17/120-4 «О Разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации четвертого созыва».
(международный) наблюдатель вправе поставить свою подпись; на опечатанных мешках или коробках, в которые упаковываются! избирательные бюллетени, открепительные удостоверения после! завершения их подсчета. Наконец, в Разъяснениях особо гово-| рится об ответственности лиц, нарушающих права иностранных! (международных) наблюдателей.
Иностранным (международным) наблюдателем может быть* представитель иностранной или международной организации, и это означает, что таким представителем может быть и гражданин Российской Федерации. В соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 г. «О международных договорах Россий-| ской Федерации» «международная организация» означает межгосударственную, межправительственную организацию (п. «ж» ст. 2). Согласно нормам международного права иностранна или международная организация (их отделения, бюро и т. д.) могут быть зарегистрированы и находиться как непосредственно на территории Российской Федерации, так и за ее пределами. Подпункт «г» п. 5 ст. 35 названного Федерального закона устанавливает, в частности, что в состав избирательного блока не могут входить международные общественные объединения, при этом создание, деятельность, реорганизация и (или) ликвидация международных общественных объединений осуществляется в общем порядке, предусмотренном для общественных объединений Федеральным законом «Об общественных объединениях» и другими федеральными законами. В силу этого международные общественные объединения не относятся к международной организации и, следовательно, не наделяются полномочием как по участию в выборах, так и по назначению иностранных (международных) наблюдателей.
В соответствии с федеральными законами от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» и от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» предложения о направлении приглашений могут быть поданы международными и национальными правительственными и неправительственными организациями. Деятельность иностранных (международных) наблюдателей регулируется указанными и иными федеральными законами. Они закрепляют дополнительно еле-
268
Часть I. Избирательное право
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
269
дующие положения о деятельности иностранного (международного) наблюдателя: срок его полномочий начинается со дня аккредитации в ЦИК России и заканчивается в день официального опубликования общих результатов выборов соответственно Президента и депутатов Государственной Думы; во время пребывания на территории России он находится под покровительством Российской Федерации. Избирательные комиссии, федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны оказывать иностранному (международному) наблюдателю необходимое содействие; он вправе встречаться с кандидатами, их доверенными лицами, уполномоченными представителями и доверенными лицами политических партий, избирательных блоков. Международные наблюдатели не вправе использовать свой статус для осуществления деятельности, не связанной с наблюдением за ходом избирательной кампании, подготовкой и проведением выборов соответственно Президента и депутатов Государственной Думы. ЦИК России вправе отозвать аккредитацию иностранного (международного) наблюдателя в случае нарушения им федеральных законов, общепризнанных принципов и норм международного права.
Принципиально новый этап в развитии института международного наблюдения за выборами наступает в связи с тем, что регулирование правового статуса, прав и обязанностей наблюдателя начинает осуществляться международно-правовыми актами. Это связано с подписанием на заседании Совета глав государств — участников СНГ 7 октября 2002 г. в г. Кишиневе главами семи государств (Армении, Грузии, Киргизии, Молдавии, России, Таджикистана, Украины) Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (вступает в силу с даты сдачи депозитарию на хранение третьего уведомления о выполнении Сторонами внутригосударственных процедур, необходимых для ее вступления в силу)1, в которой предусмотрена отдельная статья «Статус и полномочия между-
1 Российская Федерация в июле 2003 г. первой из подписавших Конвенцию государств приняла Федеральный закон о ее ратификации.
народных наблюдателей». Впервые в международно-правовол документе детализирован статус иностранных (международных)! наблюдателей, установлены и конкретизированы их полномо^ чия, определены гарантии, содействующие выполнению им* своих функциональных обязанностей. В частности, иностран^ ные (международные) наблюдатели имеют право на:
а) доступ ко всем документам (не затрагивающим интересы
национальной безопасности), регулирующим избирательный
процесс, получение от избирательных органов необходимой
информации и копий указанных в национальных законах изби
рательных документов;
б) контакты с политическими партиями, коалициями, кан-1
дидатами, частными лицами, сотрудниками избирательных ор-|
ганов;
в) свободное посещение всех избирательных участков и по*
мещений для голосования, в том числе в день проведения голо
сования;
г) наблюдение за ходом голосования, подсчетом голосов и
установлением результатов голосования в условиях, обеспечи
вающих обозримость процедуры подсчета бюллетеней;
д) ознакомление с результатами рассмотрения жалоб (заяв
лений) и претензий, связанных с нарушением законодательства
о выборах;
е) информирование представителей избирательных органов
о своих наблюдениях, рекомендациях без вмешательства в ра
боту органов, осуществляющих выборы;
ж) изложение своего мнения о подготовке и проведении вы
боров;
з) представление организаторам выборов, органам государ
ственной власти и соответствующим должностным лицам сво
его заключения о результатах наблюдения за ходом выборов.
Кроме того, Конвенция предусматривает создание Межгосударственного избирательного совета — специализированного органа по оказанию государствам — участникам Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод содействия в наблюдении за подготовкой и проведени-^ ем выборов в странах СНГ.
270 |
Часть I. Избирательное право
7 декабря 2002 г. Межпарламентская ассамблея государств — участников СНГ одобрила Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами, которые по своей правовой природе являются вспомогательным методическим документом (пособием) для организации и проведения международного наблюдения за выборами международными наблюдателями СНГ с целью определения, насколько полно и точно национальное избирательное законодательство, практика назначения, подготовки и проведения выборов соответствуют положениям национальной конституции, международным обязательствам государства, общепризнанным принципам и нормам международного права по проведению демократических выборов.
Рекомендации состоят из 6 разделов, приложения 1 «Перечень основных международно-правовых документов в области организации и проведения выборов» и приложения 2 «Документы Содружества Независимых Государств по вопросам избирательного права и избирательного процесса».
Раздел 1 «Стандарты демократических выборов» перечисляет и определяет международные стандарты демократических выборов. При этом особое внимание обращается на необходимость проведения выборов избирательными органами (избирательными комиссиями) при наличии действенного судебного контроля за выборами и обеспечением гражданского (общественного) и международного наблюдения за выборами. Раздел 2 «Основы статуса международного наблюдателя Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами» определяет статус международного наблюдателя, правовые основы его деятельности, порядок аккредитации, срок полномочий, полномочия международного наблюдателя, механизм оказания ему содействия, обеспечение деятельности и иммунитет международного наблюдателя. В разд. 3 «Международное наблюдение за организацией избирательного процесса» рассматриваются такие аспекты, как электоральная и гражданская грамотность и активность участников избирательного процесса, идентификация и регистрация (учет) избирателей, выдвижение и регистрация кандидатов, списков кандидатов политических партий (коалиций), избирательные бюллетени и степень их защиты от фальсификации, оборудование мест для голосования, организация голосования.
271 |
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
В разд. 4 «Международное наблюдение в период проведения избирательной кампании, предвыборной агитации» даны основные начала для проведения международного наблюдения и оценки таких компонентов избирательного процесса, как финансирование выборов и избирательной кампании кандидатов, проведение предвыборной агитации кандидатов, массовых агитационных мероприятий, распространение агитационной печатной продукции, агитация на каналах телерадиовещания, распространение агитационных материалов в телекоммуникационной сети коллективного пользования. Особое внимание международных наблюдателей обращено на недопустимость злоупотребления свободой слова и предвыборной агитации, использования административных или финансовых средств кандидатов и иных субъектов в целях избрания и предвыборной агитации. Отдельный пункт раздела посвящен правилам поведения силовых ведомств и структур в период избирательной кампании, организации работы судебных и правоохранительных органов.
В разд. 5 «Организация международного наблюдения в день голосования, подсчета голосов и установления результатов выборов» излагаются основные элементы технологии организации наблюдения на избирательном участке, осуществления контактов с избирателями, установления конструктивных взаимоотношений с национальными наблюдателями, уполномоченными представителями кандидатов, политических партий, иных участников избирательного процесса. Внимание международных наблюдателей обращается на такие особые случаи голосования, как досрочное голосование, голосование по открепительным удостоверениям, голосование вне помещения для голосования, организация голосования в лечебных учреждениях, санаториях и домах отдыха, в воинских частях, военных учреждениях и организациях, в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых, по почте. Заключительный фрагмент раздела посвящен наблюдению за процедурой подсчета голосов и подведения итогов голосования, определения результатов выборов, использованию технических средств голосования и подсчета голосов. Особое внимание уделено порядку подачи и рассмотрения заявлений (жалоб), пересмотра решений, наблюдению за организацией работы участкового избирательного органа, ходом подсчета голосов, установлением итогов голосования участковым избиратель-
272
Часть I. Избирательное право
и
Глава 10. Институт наблюдателей: статус и полномочия
273
ным органом (участковой комиссией), выработке обоснованной оценки организации и хода голосования на избирательном участке, подсчета голосов и определения результатов выборов вышестоящими избирательными органами (комиссиями).
Раздел 6 «Предварительное обобщение и итоговое заключение о результатах международного наблюдения за выборами» посвящен вопросам подготовки и представления предварительного заявления по итогам голосования на выборах, а также итогового заключения по результатам проведения международного наблюдения за выборами.
Рекомендации содержат и иные основополагающие методологические элементы организации и проведения международного наблюдения за выборами.
Еще одним важным вектором развития института международного наблюдения в Российской Федерации, помимо приглашения иностранных (международных) наблюдателей, является участие России в миссиях по международному наблюдению в зарубежных странах. Так, представители Российской Федерации участвовали в наблюдении за президентскими выборами в Белоруссии (сентябрь 2001 г.), парламентскими выборами в Украине (март 2002 г.), президентскими и парламентскими выборами в Армении (февраль и май 2003 г.) в составе миссий международных наблюдателей СНГ, БДИПЧ, ОБСЕ, Ассоциации организаторов выборов стран Центральной и Восточной Европы (АОВЦВЕ).
Серьезные усилия по выработке единых международных стандартов и подходов к международному наблюдению осуществляются по линии АОВЦВЕ, в состав которой входят представители национальных центральных избирательных органов 20 государств. В частности, ЦИК России в рамках этой организации в 2002 г. был подготовлен и от имени Ассоциации передан в структуры Совета Европы проект европейской Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод. Этот документ призван обобщить в обязательной правовой форме опыт правового регулирования и проведения демократических выборов, накопленный европейскими государствами, а также конкретизировать и развить исходные положения, закрепленные в ст. 3 Протокола № 1 (вступил в силу в 1954 г.) к европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (от 4 ноября 1950 г., вступи-
I
ла в силу 3 сентября 1953 г.) и иных документах, определить международно-правовые очертания современного демократического избирательного процесса в новой интегрирующейся Европе1. В специальном разделе проекта определяются параметры статуса и полномочий международных наблюдателей, поскольку их присутствие способствует гласности и открытости выборов. На этой основе закрепляются широкие и реальные полномочия международных наблюдателей, а также их обязательство выполнять свои функции и права, руководствуясь принципами нейтральности и беспристрастности, отказа от выражения своего отношения к участникам избирательного процесса до окончания времени голосования, невмешательства в избирательный процесс. Следует также отметить, что в рамках Совета Европы также ведется активный поиск единого подхода к стандартам выборов, правовому статусу и деятельности международных наблюдателей, к институту международного наблюдения за выборами в целом. На состоявшейся 27—31 января 2003 г. сессии Парламентской ассамблеи Совета Европы было принято решение «О Своде рекомендуемых норм при проведении выборов», в котором подчеркивалось, что в качестве справочного документа для государств-членов Свод рекомендуемых норм при проведении выборов повысит авторитет системы наблюдения за выборами и мониторинговой деятельности Совета Европы; при этом «Ассамблея принимает к сведению предварительный проект конвенции, недавно разработанный АОВЦВЕ, которая предлагает создать правовую основу для приведения законодательства о выборах и избирательной практики в соответствие с международными стандартами». Исходя из изложенного, Ассамблея рекомендует, чтобы Комитет министров, в частности, преобразовал Свод рекомендуемых норм при проведении выборов в европейскую конвенцию, приняв к сведению проект конвенции, представленный АОВЦВЕ и работу БДИПЧ ОБСЕ.
1 При подготовке проекта Конвенции были использованы также результаты научных исследований ряда отечественных авторов. О подготовленном для Совета Европы авторском проекте Конвенции о стандартах свободных, справедливых, подлинных и периодически проводимых выборов см.: Вешняков А. А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 109-118.
т |
Глава 11. Избирательный процесс: понятие, структура
275
Мы поможем в написании ваших работ! |