Глава 1. Общие Положения
Статья 1. Назначение полиции
Комментарий к статье 1
1. Комментируемая статья согласно ее названию определяет назначение полиции. Как указано в ч. 1 статьи, предназначением полиции являются: во-первых, защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства, во-вторых, противодействие преступности, в-третьих, охрана общественного порядка, собственности и, в-четвертых, обеспечение общественной безопасности. Таким образом, за полицией законодательно закрепляются правоохранительные функции, на что обращалось внимание и в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона.
Подобным образом ранее в ч. 1 ст. 1 Закона 1991 г. о милиции (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) было определено, что милиция в России - это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных названным Законом и другими федеральными законами.
Как представляется, положения ч. 1 комментируемой статьи согласуются со ст. 1 Европейского кодекса полицейской этики (о данном документе см. Введение), определяющей, что основными целями полиции в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права, являются: обеспечение общественного спокойствия, соблюдение закона и порядка в обществе; защита и соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены, в частности, в Европейской конвенции о правах человека; предупреждение преступности и борьба с ней; выявление преступности; оказание помощи и услуг населению.
|
|
|
Соответственно, представляет интерес официальный комментарий к изложенной статье:
в этой статье изложены важнейшие цели полиции в демократическом обществе, регулируемом принципом верховенства права;
обеспечение поддержания спокойствия в обществе и соблюдение закона традиционно являются общими целями полиции, ее главной ответственностью, часто называемой задачей "общественного порядка". Это очень широкое понятие включает в себя целый ряд мероприятий, проводимых полицией, среди которых можно назвать охрану и обеспечение безопасности лиц (как физических, так и юридических) и имущества (как частного, так и общественного) и применение закона в отношениях между государством и частными лицами и в отношениях между людьми;
соблюдение основных прав и свобод человека в том виде, в котором они закреплены в Европейской конвенции о правах человека в качестве задачи полиции, возможно, является главной отличительной чертой полиции, стоящей на службе общества, где правит закон. Эта задача подразумевает не только отдельную обязанность по защите этих прав, но и наличие пределов для действий полиции при выполнении других ее задач;
|
|
|
формулировка "в частности, в Европейской конвенции о правах человека" была выбрана для того, чтобы дать конкретную ссылку на особый правовой инструмент, не отрицая при этом важности других документов, относящихся к правам человека;
функция предупреждения преступности по-разному рассматривается в разных государствах-членах, но в большинстве случаев она считается относящейся к общей ответственности государства. Предупреждение преступности часто подразделяется на социальную профилактику и на ситуационную профилактику, причем обе эти формы относятся к ведению полиции;
как это следует из Рекомендации N R (83) 7 Совета Европы об участии общественности в политике по борьбе с преступностью, для того, чтобы предупреждение преступности было эффективным, требуется участие всего сообщества, общества в целом. Уже несколько лет часто говорится о "партнерстве" в области предупреждения преступности, и это показывает, что речь идет не о такой задаче, которой должна заниматься только полиция. В этой области следует координировать усилия полиции и других органов, а также населения. Хотя в большинстве государств-членов ответственность за политику в области профилактики правонарушений не возлагается напрямую на полицию, полиция тем не менее остается одним из главных ответственных за нее, а в демократическом обществе, где главным является принцип верховенства права, это требует определенных гарантий от любых злоупотреблений по отношению к отдельным гражданам;
|
|
|
выявление преступности во всех государствах является одной из главных, классических задач полиции. Даже если выявление преступности часто представляет собой лишь относительно небольшую часть всего комплекса задач полиции, оно тем не менее является одним из важнейших элементов ее деятельности. Население многого ожидает от полиции в этом плане. Кроме того, эффективность этого выявления сама по себе имеет профилактическое значение и, следовательно, является необходимой для развития доверия населения к уголовной юстиции;
выявление преступности организуется в государствах по-разному. В некоторых из них оно входит в компетенцию общей полиции, а в других возлагается на специальные силы полиции - например, на криминальную полицию. Кроме того, независимость полиции от органов судебного преследования (прокуратуры) имеет разные уровни в разных государствах. При этом проблемы, с которыми полиция сталкивается в своей деятельности по выявлению преступности, одинаковы во всей Европе. В настоящем Кодексе не ставится под сомнение центральная роль борьбы с преступностью среди других задач полиции, но подчеркивается необходимость по мере возможности сочетать эффективность полиции с соблюдением основных прав личности, что становится особенно деликатной задачей при борьбе с преступностью. Принцип презумпции невиновности и сопряженные с ним гарантии, несомненно, приобретают большое значение для лиц, подозреваемых в совершении правонарушений. Кроме того, соблюдение личных прав граждан при выявлении преступности распространяется и на права других заинтересованных лиц - потерпевших, свидетелей, - перед которыми полиция также несет ответственность;
|
|
|
помощь населению является еще одним аспектом деятельности большинства органов полиции, но эта функция в разных странах является более или менее развитой. Включение в задачи полиции функции услуг несколько отличается от этого в том смысле, что она изменяет роль полиции, которая перестает быть "силой", которую в обществе нужно использовать, и становится в этом случае органом оказания "услуг" обществу. Последние несколько лет в Европе прослеживается четкая тенденция полнее интегрировать полицию в гражданское общество и приближать ее к населению. Эта цель в ряде государств-членов достигается с помощью развития "полиции по месту жительства". Одним из главных средств для достижения этой цели является наделение полиции статусом органа публичной службы, а не просто органа, отвечающего за применение закона. Если мы не хотим, чтобы это преобразование осталось исключительно лингвистическим фактором, то раздел "услуг" следует ввести в список задач современной демократической полиции. Как правило, оказываемая полицией помощь касается конкретных ситуаций, в которые она должна быть обязана вмешиваться, - например, когда нужно оказать помощь любому находящемуся в опасности человеку или помогать людям связаться с другими государственными или социальными службами, при этом аспект "услуг" в деятельности полиции остается расплывчатым и трудно поддается определению. Его нельзя смешивать с некоторыми возлагаемыми на полицию административными задачами (например, выдачей паспортов). Как правило, функция полиции как органа публичной службы связана с ее ролью органа, к которому может обращаться население, и доступность полиции является в этом отношении одним из самых важных и основных элементов. Функция услуг со стороны полиции больше связана с духом миссии полиции по отношению к населению, чем с наделением ее широкими функциями по оказанию услуг в дополнение к ее традиционным задачам. Ясно, что полиция не может брать на себя слишком большую ответственность в области оказания услуг населению. Следовательно, государства-члены должны выработать основные направления, применимые к функциям полиции в этой области и к тому, как их полиция выполняет эти функции.
В части 1 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства введены сокращенные обозначения "граждане" и "лица".
Согласно определениям, данным в п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <1>, иностранный гражданин - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства; лицо без гражданства - это физическое лицо, не являющееся гражданином РФ и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 3032.
Такие же определения понятий "иностранный гражданин" и "лицо без гражданства" даны и в ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" <1>. В соответствии с ч. 1 ст. 6 названного Закона гражданин РФ, имеющий также иное гражданство, рассматривается Россией только как гражданин РФ, за исключением случаев, предусмотренных международным договором РФ или федеральным законом. В части 2 указанной статьи установлено, что приобретение гражданином РФ иного гражданства не влечет за собой прекращения гражданства РФ.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2002. N 22. Ст. 2031.
Гражданами РФ согласно ст. 5 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" являются: а) лица, имеющие гражданство РФ на день вступления в силу названного Закона (т.е. на 1 июля 2002 г.); б) лица, которые приобрели гражданство РФ в соответствии с названным Законом.
2. Норма части 2 комментируемой статьи декларирует, что полиция незамедлительно приходит на помощь каждому, кто нуждается в ее защите от преступных и иных противоправных посягательств. Представляется несколько затруднительным определить, какая из ранее действовавших правовых норм послужила основой для данной декларации. Затруднительно также определить рассматриваемое правило как адаптированную норму одного из международных документов, касающихся полицейской деятельности (о таких документах см. Введение).
Остается лишь отметить, что рассматриваемая норма была включена в проект комментируемого Закона после его общественного обсуждения. В первоначальном варианте законопроекта в его ст. 1 наряду с определением назначения полиции содержался ряд положений о структуре и системе полиции, а также о применении ею мер государственного принуждения (вслед за тем, как в ст. 1 Закона 1991 г. о милиции данные вопросы решались в отношении милиции). Так, указывалось, что: полиция является составной частью единой централизованной системы федеральных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел; полиция имеет право применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие, в пределах, установленных федеральным законом; состав и структура полиции определяются Президентом РФ. В рамках дальнейшей работы над законопроектом эти положения перенесены в другие его соответствующие статьи (см. ст. ст. 4, 14 и 18 Закона и комментарий к ним).
3. В норме ч. 3 комментируемой статьи декларируется оказание полицией в пределах своих полномочий содействия государственным и муниципальным органам, организациям и должностным лицам в защите их прав.
Сокращенное обозначение "государственные органы" введено в данной норме в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и иных государственных органов.
Под федеральными органами государственной власти имеются в виду Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), федеральные суды и федеральные органы исполнительной власти. Система федеральных судов определена в ч. 3 ст. 4 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" <1>. Система федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <2>, структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <3>.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
<2> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<3> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
Систему органов государственной власти субъекта РФ в соответствии со ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <1> составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Там же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ. Система судов субъектов РФ определена в ч. 4 ст. 4 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации".
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.
"Иными" государственными органами на федеральном уровне являются Счетная палата РФ, органы прокуратуры РФ и Центральная избирательная комиссия, на региональном уровне - контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ и избирательные комиссии субъектов РФ. Существуют также органы и организации, наделенные государственными полномочиями, - органы управления государственными внебюджетными фондами (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования), Центральный банк РФ и т.п.
Сокращенное обозначение "муниципальные органы" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона органов местного самоуправления и иных муниципальных органов.
Структура органов местного самоуправления регламентирована положениями ст. 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1>. В соответствии с ч. 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ <2>) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
<2> СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. I. Ст. 3104.
"Иными" муниципальными органами являются избирательные комиссии муниципальных образований, действующие на постоянной основе и являющиеся юридическими лицами (ч. 2 ст. 39 названного Закона).
Сокращенное обозначение "организации" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона общественных объединений, а также организаций независимо от форм собственности.
В соответствии с п. 2 ст. 50 части первой ГК РФ юридические лица, являющиеся коммерческими организациями, могут создаваться в форме хозяйственных товариществ и обществ, производственных кооперативов, государственных и муниципальных унитарных предприятий. В пункте 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 175-ФЗ) установлено, что юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (п. 3 ст. 2 в ред. Федерального закона от 3 июня 2009 г. N 107-ФЗ) <1> дополняет этот перечень общинами коренных малочисленных народов РФ, казачьими обществами, некоммерческими партнерствами, автономными некоммерческими организациями. И этот перечень не является закрытым - существует еще немало других организационно-правовых форм, в которых могут создаваться некоммерческие организации и которые предусмотрены иными законодательными актами.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145; 2009. N 23. Ст. 2762.
В статье 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ) <1> предусмотрены следующие организационно-правовые формы, в которых могут создаваться общественные объединения в одной из следующих организационно-правовых форм: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган общественной самодеятельности; политическая партия.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 2002. N 11. Ст. 1018.
Сокращенное обозначение "должностные лица" введено в норме ч. 3 комментируемой статьи в юридико-технических целях для обозначения в тексте комментируемого Закона должностных лиц органов и организаций, указанных в данной норме.
Обобщающее представление о понятии должностных лиц позволяет составить примечание к ст. 15.3 КоАП РФ, определяющее лиц, которые понимаются в данном Кодексе под должностным лицом. Среди этих положений представляются подлежащими использованию следующие (в ред. Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 160-ФЗ <1>): под должностным лицом в КоАП РФ следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т.е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях РФ; совершившие административные правонарушения в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники иных организаций несут административную ответственность как должностные лица; лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, совершившие административные правонарушения, несут административную ответственность как должностные лица, если данным Кодексом не установлено иное.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3597.
Статья 2. Основные направления деятельности полиции
Комментарий к статье 2
1. В статье определен перечень основных направлений деятельности полиции. Ранее подобное регулирование содержалось в ст. 2 Закона 1991 г. о милиции в рамках определения задач милиции. Так, в части 1 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 31 марта 1999 г. N 68-ФЗ) устанавливалось, что задачами милиции являются:
обеспечение безопасности личности;
предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
выявление и раскрытие преступлений;
охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;
защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;
оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных названным Законом.
Как отмечалось в пояснительной записке к проекту комментируемого Закона, существующие основные направления деятельности милиции, которые аналогичны направлениям деятельности полиции большинства зарубежных стран, сохранены; вместе с тем некоторые направления деятельности, которые реализует милиция, скорректированы с учетом современных условий.
В рамках работы над законопроектом Общественная палата РФ отмечала, что, хотя федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел (МВД России) и относящаяся к нему полиция не призваны более заниматься такими вопросами, как выдворение из России иностранных граждан и лиц без гражданства, проведение техосмотра транспортных средств и др., в целом компетенция правоохранительных органов в лице полиции не претерпевает существенных изменений (см. письмо от 30 ноября 2010 г. N 3ОП-1/1980 <1>). Как указывалось при этом, из того, что ставится под сомнение в качестве сферы профессиональной деятельности полиции - охрана имущества и объектов на договорной основе; обеспечение безопасности дорожного движения (почему тогда не авиационного, водного и железнодорожного?) или такие, как исполнение административных наказаний и государственная защита судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов (почему не ФСО России и/или ФСБ России?).
--------------------------------
<1> СПС.
Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления обращал внимание на то, что в законопроекте не нашла отражения такая важная функция правоохранительных органов, как профилактика правонарушений (см. решение от 18 ноября 2010 г. N 99/1 <1>). При этом Комитет полагал, что профилактика правонарушений не может сводиться исключительно к правоохранительной деятельности; профилактика правонарушений включает комплекс мер как политического, так и экономического, социального, правового и информационного характера, способных эффективно содействовать устранению причин и условий совершения правонарушений и воздействовать на самих потенциальных правонарушителей, поэтому для ее осуществления требуются не только координация и объединение усилий различных ветвей государственной власти и органов местного самоуправления, но и привлечение институтов гражданского общества, включая бизнес и средства массовой информации.
--------------------------------
<1> СПС.
В отношении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи основных направлений деятельности полиции необходимо отметить следующее.
Дата добавления: 2015-12-17; просмотров: 13; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!