Глава 2. ПРОЯВЛЕНИЯ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯ ПРАВОМ

УЧАСТНИКАМИ ЗЕМЕЛЬНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ

 

§ 1. Взаимосвязь злоупотребления правом

с содержанием земельных правоотношений

 

Необходимость рассмотрения вопроса о содержании земельных отношений, связанного с видом, объемом предоставляемых прав и полномочий, а также пределами их осуществления, имеет прямую зависимую связь с проявлением злоупотребления участниками земельных отношений. Изучение механизма реализации земельных прав и полномочий позволит выявить те стадии, на которых правомерное действие переходит в обход закона <1>, а также классифицировать злоупотребления правом в земельных правоотношениях. Безусловно, любые права и обязанности (как содержание правоотношений) имеют смысловое значение только при наличии обладателя соответствующего права, полномочия и круга тех благ и объектов, которые являются основой для построения правовых связей между участниками соответствующих правоотношений.

--------------------------------

<1> Термин "обход закона" был раскрыт А.И. Мурановым и заимствован из его научных трудов (см.: Муранов А.И. Указ. соч.). Под обходом закона в настоящей работе понимается реализация субъективного земельного права и обязанности участником земельных правоотношений вопреки цели, принципам и функциям земельного права.

 

Итак, для полноты изложения раскроем понятие земельных правоотношений. В доктрине земельного права земельные отношения - это возникающие на основе норм земельного права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу земли, земельных участков, частей земельных участков. В отличие от иных отраслей права земельные отношения возникают по поводу однородного родового объекта (земли как части природного комплекса), имеющего разные видовые формы (земельные участки, части земельных участков).

На сегодняшний день вовлечение земли в экономический оборот постоянно возрастает. Расширение территорий городов, возведение городской инфраструктуры, развитие предпринимательского сектора, реализация правительственных программ по обеспечению населения благоустроенным жильем обусловливают резкую потребность в земельных участках. Именно это обстоятельство является причиной увеличения количества правовых споров, связанных с приобретением земельных участков, так как в центре конфликта интересов находится главный объект недвижимости - земельный участок.

Зачастую правовые казусы в отношении земельных участков возникают в противовес интересам публичным и частным, так как злоупотребления правом в данном случае носят корреспондирующий характер и связаны с получением имущественной выгоды обоими участниками. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что злоупотребления правом в земельных правоотношениях могут совершаться только по поводу земли и прав на земельные участки и их части участниками, обладающими соответствующими правомочиями. Поэтому особое значение для выявления злоупотребления правом в земельных правоотношениях имеет наделение участников определенным объемом прав и обязанностей (именуемых содержанием правоотношений), которые, в свою очередь, зависят от правового статуса субъекта.

Содержание земельных правоотношений образуют следующие элементы <1>:

--------------------------------

<1> В работе рассматривается вопрос о содержании земельных правоотношений, так как исследуется проблематика, связанная с обязательным наличием права или прав и обязанностей (полномочий) у участника земельных правоотношений и их последующей реализацией.

 

1. Субъективное земельное право, которое включает в себя: правомочия на собственные фактические действия (например, собственник земельного участка вправе использовать его по прямому назначению); правомочия на юридические действия (например, в случае отчуждения объекта недвижимости собственником земельного участка); правомочия требования от другой стороны исполнения обязанности (например, собственник земельного участка, заключив договор аренды, требует выплаты арендной платы за владение и пользование недвижимым объектом); правомочия на защиту, возникающие при конфликте интересов.

Субъективное право представляет собой не что иное, как меру возможного поведения, предусмотренную нормами права. Мера здесь выступает в качестве границы, предела возможного поведения, т.е. предоставленное управомоченному лицу субъективное право для удовлетворения его интересов, несмотря на "предполагаемую свободу выбора из возможных вариантов поведения" <1>, имеет очерченные рамки.

--------------------------------

<1> Теория государства и права / Под ред. В.Д. Перевалова. М., 2009. С. 22.

 

Нельзя не согласиться с позицией В.П. Грибанова, который указал на то, что в случае, если управомоченный субъект действует в границах принадлежащего ему субъективного права в рамках тех возможностей, которые составляют содержание данного права, использует такие формы его реализации, которые выходят за установленные законом пределы осуществления права <1>, данные действия образуют не что иное, как злоупотребление правом.

--------------------------------

<1> См.: Грибанов В.П. Пределы осуществления гражданских прав. М., 2011. С. 22.

 

Например, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 12 ноября 2010 г. по делу N А45-24650/2009 действия садоводческих некоммерческих товариществ были расценены судом как злоупотребление правом, так как, реализуя свои субъективные права, товарищества чинили препятствия к проезду по земельному участку членам другого садоводческого некоммерческого товарищества <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

2. Юридическая обязанность - предусмотренная нормами земельного права мера должного, необходимого поведения участников правоотношений.

Несмотря на неоднозначный подход к вопросу о возможных злоупотреблениях обязанностью, А.В. Волков справедливо указывает на то, что "целостность субъективного права нарушается неисполнением лицом заложенной в нем же системной обязанности - не использовать свое право в качестве средства для причинения вреда другим участникам" <1>. С позиции А.В. Волкова, если "вид" юридической обязанности "подразумевает качественную характеристику поведения, его форму и содержание, внутреннюю сущность, то "мера" - некие границы, в которых обязанное лицо должно совершить те или иные действия" <2>.

--------------------------------

<1> Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом. М., 2011. С. 190.

<2> Там же. С. 191.

 

Следовательно, в этих, даже самых узких, границах всегда существует возможность исполнить свою обязанность тем или иным образом, в тот или иной срок, в том или ином месте, в таких или иных условиях <1>. Таким образом, злоупотребление обязанностью может выступать "средством злоупотребительного поведения и по своей сущности ничем, кроме своей юридической оболочки, не отличаться от "стандартного" злоупотребления правом" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом. М., 2011. С. 191.

<2> Там же.

 

Так, юридическая обязанность в земельных правоотношениях выражается в двух формах. Первая форма связана с активным совершением действий. Например, собственник земельного участка обязан использовать землю эффективно и в соответствии с целевым назначением, несоблюдение данного положения может быть связано со злоупотреблением правом собственности. Вторая форма характеризуется воздержанием от совершения действий. Например, не допускается осуществлять пользование земельным участком до установления границ этого участка в натуре и выдачи документов, подтверждающих право собственности, пользования или аренды.

3. В земельных правоотношениях выделяется совокупность и прав, и обязанностей (образующих полномочия), принадлежащих в силу договора или закона специальным участникам - должностным лицам.

В юридической литературе под полномочиями понимаются права, а также возложенные на должностное лицо юридические обязанности, предназначенные для совершения юридически значимых действий. Право в данном случае - "это объем и форма свободы (юридической возможности) должностного лица (органа), предоставляемая исключительно для исполнения юридической обязанности. Право "не сливается" с обязанностью, но оно властно напоминает о необходимости осуществить действия, предписанные обязанностью. Выход за пределы объема нормативной свободы, вытекающей из данного права, есть злоупотребление правом" <1>.

--------------------------------

<1> Элементарные начала общей теории права // http://slovari.yandex.ru.

 

Например, решением Арбитражного суда Астраханской области от 15 февраля 2013 г. по делу N А06-5510/2012 <1> были удовлетворены заявленные требования, где суд указал со ссылкой на ст. 10 ГК РФ, что начальником Управления земельных, имущественных отношений и муниципальных заказов администрации допущено злоупотребление правом, так как заинтересованными лицами не представлено доказательств необходимости снятия с кадастрового учета вновь образованных земельных участков. Снятие с кадастрового учета вновь образованных земельных участков препятствует предприятию в оформлении документов землепользования с целью передачи их лицам, уже приобретшим у предприятия коттеджи, а также осуществлению предприятием дальнейшего строительства коттеджей. Кроме того, на момент вынесения судебного решения уже приостанавливаются сделки по купле-продаже коттеджей по причине неоформления земельных участков, о чем свидетельствуют представленные в дело заявления и претензионные письма. В данных заявлениях и претензионных письмах ставится вопрос о том, каким образом будут возмещаться уже оплаченные собственниками жилых домов расходы, связанные с оформлением землеустроительной документации.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Проведенный анализ споров, рассмотренных арбитражными судами, свидетельствует о том, что злоупотребления должностными полномочиями - наиболее распространенное препятствие для осуществления земельных прав гражданами и юридическими лицами.

Земельные правоотношения являются специфической областью проявления злоупотребления правом, они характеризуются как различным правовым статусом участников, со стороны которых возможно злоупотребление правом, так и многогранностью складывающихся внутри земельных отношений правовых связей.

В соответствии со ст. 3 ЗК РФ в области правового регулирования находятся, во-первых, отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природных ресурсов. Злоупотребление правом в данной области связано прежде всего с процедурой вывода и перевода земель из одной категории в другую. Как верно отмечает В.А. Буров, "земли как объект перевода не обладают достаточными индивидуальными характеристиками для правоприменения и учета интересов правообладателей земельных участков, а неопределенность в федеральном законодательстве относительно содержания ходатайства о переводе земель из состава прилагаемых к нему документов приводит к злоупотреблениям со стороны уполномоченных на перевод органов власти, монополизму в строительной сфере, коррупции и установлению избыточного пакета согласований, который должен предоставить инициатор перевода" <1>.

--------------------------------

<1> Буров В.А. Реализация принципа деления земель и земельных участков на категории по целевому назначению: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 80.

 

В отношении отдельных категорий земель устанавливаются ограничения, связанные с их использованием в гражданско-правовом обороте (земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте), что позволяет обеспечить общественные интересы. Однако, несмотря на установленные ограничения (например, в обороте земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий), использование гражданско-правовых договоров позволяет "обходить" существующие ограничения.

Во-вторых, земельные отношения складываются в имущественной сфере по поводу земельных участков как объектов недвижимости. В свою очередь, имущественные отношения разделяются на вещные и обязательственные правоотношения. Здесь следует сразу оговориться, что использование гражданско-правовой конструкции деления земельных отношений имеет определенную специфику. "Земельный участок не является "обычным" имуществом, он продолжает оставаться с точки зрения права природным объектом, природным ресурсом. Индивидуализированная часть земли (земельный участок) не утрачивает своих юридических признаков как части окружающей природной среды и ее компонента - земли" <1>. Как верно указывает А.К. Голиченков, "законодатель исходил из множества значений земли и ее характеристики в первую очередь как природного объекта и природного ресурса, и только на этой основе - как объекта юридических прав" <2>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право России: Учебник. С. 28.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козырь включен в информационный банк.

 

<2> Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. С. 30.

 

По мнению О.И. Крассова, "сегодня главная цель социального развития состоит преимущественно в достижении быстрого экономического эффекта, получении максимально возможной прибыли отдельными индивидами и группами лиц" <1>. Например, на сегодняшний день "наблюдается тенденция вовлечения в хозяйственный оборот земель особо охраняемых территорий - постепенно устраняются существовавшие ранее запреты и ограничения" <2>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 33.

<2> Там же. С. 34.

 

Соглашаясь с О.И. Крассовым в том, что в законодательстве отсутствует "правовой механизм, обеспечивающий необходимый баланс в сфере регулирования отношений по поводу земли (земельного участка) как недвижимости и как объекта природы и природного ресурса", полагаем, что именно данное обстоятельство создает условия для злоупотреблений в земельных правоотношениях.

Г.А. Волков приводит пример Постановления ФАС Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11: им оставлены без изменения решение Арбитражного суда Московской области и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда, которыми отказано в удовлетворении требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными постановления главы муниципального образования об утверждении границ земельных участков, решения уполномоченного органа кадастрового учета о проведении государственного кадастрового учета земельного участка, постановления главы муниципального района о предоставлении в собственность образованного земельного участка, договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки - об обязании возвратить поверхностный водный объект - ручей, приток р. Коломенка, с расположенным на нем русловым прудом, находящийся на земельном участке, в федеральную собственность. В предложенном примере "русловый" пруд не мог быть причислен к пруду, так как фактически является частью другого водного объекта, находящегося в федеральной собственности. Однако суд посчитал "русловый" пруд, который фактически является природным объектом, принадлежностью земельного участка - объекта недвижимости, основываясь лишь на том, что прокурором не было предоставлено доказательств принадлежности водного объекта и земельного участка, занятого им, к федеральной собственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков Г.А. Правовой режим прудов и обводненных карьеров: кто собственник? // Экологическое право. 2012. N 5. С. 24.

 

Анализ судебной практики также позволил выявить злоупотребление правом субъектами земельного права в вещных правоотношениях <1>. Например, распространены правовые споры с требованиями об устранении препятствий в пользовании земельным участком, принадлежащим другому лицу, при обременении данного участка сервитутом.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления ФАС Уральского округа от 11 мая 2004 г. N Ф09-1292/04-ГК, от 5 августа 2004 г. N Ф09-2445/04-ГК (Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

В-третьих, это общественные отношения организационного (процедурного) характера, которые связаны с воздействием государственных органов на материальные, земельные имущественные отношения посредством осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, государственного мониторинга земель, землеустройства, регистрации сделок с земельными участками.

В правоприменительной деятельности материальные отношения непосредственно связаны с земельными отношениями организационного характера, так как они "в совокупности образуют определенное единство" <1>. Возникновение материальных отношений напрямую зависит от компетентных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию материальных земельных отношений. В практике арбитражных судов весомую долю занимают иски, предметом которых являются требования об оспаривании действий, выраженных в создании препятствий органами государственной власти, местного самоуправления в осуществлении земельных прав.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 32.

 

Например, Арбитражный суд Ставропольского края <1>, рассматривая спор, указал на то, что "предоставление земельного участка для конкретных целей и последующий отказ в выдаче градостроительного плана для этих целей свидетельствует о злоупотреблении со стороны органов местного самоуправления, поскольку это препятствует освоению земельного участка в тех целях, для которых он предоставлен".

--------------------------------

<1> См.: решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15 апреля 2013 г. по делу N А63-249/2013 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Или, например, злоупотребления, проявляющиеся в отношениях, смежных с земельными. Так, по мнению Ю. Берга, за последние два года регулирование кадастровой оценки получило существенное развитие. Вместе с тем результаты кадастровой оценки вызывают много претензий и со стороны налогоплательщиков, и со стороны органов местного самоуправления. Кроме того, на местном уровне наблюдается отсутствие экономически обоснованных подходов к установлению ставок налога и арендной платы. Как показывает практика, эти ставки устанавливаются на максимальном уровне, что приводит к банкротству предприятий малого и среднего бизнеса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц".

 

В данной области также остается острой проблемой установление муниципальными органами земельного налога. Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 сентября 2009 г. N 5415/09 <1> судом в дополнении было указано на обстоятельство, которое заключалось в том, что взыскание земельного налога осуществлялось на основании Закона о плате за землю в Московской области, который противоречил федеральному законодательству в части установления трехкратного повышающего коэффициента при определении ставок земельного налога.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

В.А. Болдырев отмечает, что отечественная правоприменительная практика не свидетельствует об объективности отражения экономических характеристик земельных участков в кадастре. Несмотря на то что земельный налог относится к числу местных налогов, вопрос о расчете и доведении размера кадастровой стоимости до сведения владельцев земельных участков приобрел федеральное значение. Этому способствовала практика регионов, которая характеризовалась целенаправленным завышением кадастровой стоимости земельных участков <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Болдырева В.А. "Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2011, N 2.

 

<1> См.: Болдырев В.А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 64.

 

Право как возможность реализуется в активном поведении людей. Установленный в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ принцип недопустимости осуществления прав и свобод человека и гражданина во вред интересам других лиц связан с процессом правореализации. Это свидетельствует о том, что злоупотребление правом определяется не только содержанием права, но и его осуществлением, "так как при злоупотреблении правом лицо действует в пределах предоставленных ему прав, но недозволенным образом" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. М., 2005. С. 35.

 

Поэтому злоупотребление правом в широком его значении - это действие участника земельных правоотношений, противоречащее основным началам и принципам земельного законодательства. Так, например, предусмотренный в ст. 1 ЗК РФ принцип сочетания публичных и частных начал обусловливает установление ограничений реализации прав собственности на земельные участки, необходимые для обеспечения общественных интересов (установление публичного сервитута, ограничение оборотоспособности отдельных земельных участков и пр.). В свою очередь, соблюдение прав и интересов частных лиц обеспечивается посредством определения компетенции должностных лиц, границ их осуществления, а также регулирования вопросов, затрагивающих конституционные права граждан в сфере землепользования. Нечеткие границы реализации права, как правило, порождают злоупотребления. Так, по мнению С.В. Чергинской, отсутствие в законодательстве точных сроков, необходимых для проведения мероприятий по предоставлению земельных участков для строительства, "на практике приводит к тому, что эти сроки остаются на усмотрение соответствующих органов власти, что оказывается почвой для злоупотребления" <1>.

--------------------------------

<1> Чергинская С.В. Проблемы обеспечения прав граждан при предоставлении земельных участков для строительства // Экологическое право. 2010. N 1. С. 20.

 

В частности, в п. 6 ст. 31 ЗК РФ не предусмотрен срок принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений о предварительном согласовании места размещения объектов. Отсутствие четких сроков для осуществления возложенных на должностных лиц полномочий приводит на практике "к необоснованному затягиванию процесса приобретения заинтересованным лицом земельных участков для строительства и к значительным убыткам со стороны предпринимателей" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 20.

 

Или, например, как указывает И.Е. Манылов, деление земель на категории создает условия для злоупотреблений. Для изменения разрешенного использования земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие двух решений: соответственно об изменении категории и об изменении разрешенного использования земельного участка. В данном случае порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие вышеуказанных решений, - это создает препятствия для правообладателей земельных участков. При этом документально границы деления земель на категории, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неясность в принадлежности земельного участка к той или иной категории, это вызывает необходимость принятия дополнительных решений, что может являться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. N 1.

 

Проведенный анализ земельных правоотношений и судебной практики позволяет классифицировать злоупотребления правом по следующим основаниям.

В зависимости от вида земельных правоотношений:

1) злоупотребления в правоотношениях, возникающих по поводу использования и охраны земли как природного объекта и природного ресурса, выраженные в незаконном вовлечении земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и иных ограниченных в гражданском обороте земель;

2) злоупотребления правом, связанные с осуществлением правомочий собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков;

3) злоупотребления в организационных (процедурных) земельных правоотношениях (обеспечивающих функционирование материальных отношений);

4) злоупотребления в правоотношениях, связанных с земельными.

В зависимости от содержания земельных правоотношений:

1) злоупотребление правом;

2) злоупотребление полномочием.

В зависимости от цели, преследуемой недобросовестными участниками земельных правоотношений, это злоупотребления, связанные, в частности, с:

1) получением имущественной выгоды;

2) получением преимуществ одних участников земельных правоотношений перед другими;

3) обходом установленных ограничений в оборотоспособности земельных участков, в использовании земельных участков.

В зависимости от правового статуса участника земельных отношений:

1) злоупотребления участниками земельных отношений, которые наделены публичными полномочиями;

2) злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков.

В зависимости от характеристики земли как объекта правоотношений:

1) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного объекта;

2) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного ресурса;

3) злоупотребление правом по поводу земельных участков в качестве объекта недвижимости.

Злоупотребления полномочием публичными субъектами в земельных правоотношениях проявляются в трех формах:

1) злоупотребления полномочиями государственными органами по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям;

2) злоупотребления полномочиями, характеризуемые наличием взаимного интереса должностного лица и собственника или иного правообладателя земельного участка;

3) злоупотребления полномочиями должностными лицами в совокупности разных публичных субъектов.

Особенностью указанных злоупотреблений является то, что они складываются в правоотношениях вертикального характера, в которых один из участников земельных правоотношений наделен специальными властными административно-распорядительными полномочиями.

 

§ 2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами

при осуществлении функции управления в сфере использования

и охраны земель

 

Рассмотрение земельных правоотношений в предыдущей главе позволило прийти к выводу, заключающемуся в том, что злоупотребление правом может проявляться (исходя из специфики земельных отношений) как со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков, так и со стороны публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель. В свою очередь, злоупотребления со стороны должностных лиц носят наиболее распространенный характер. Это связано с тем, что вовлечение земельных участков в экономический оборот не устраняет вмешательства государственных органов в земельные правоотношения посредством введения ограничений в осуществление земельных прав, установление процедур, необходимых для реализации правомочий участников.

Например, органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, органы кадастрового учета недвижимого имущества и прочие органы обеспечивают материальные земельные правоотношения. По мнению А.А. Завьялова, функции вышеперечисленных органов в большинстве случаев пересекаются и дублируются, тогда как система регулирования в целом остается чрезвычайно громоздкой и ненацеленной на конечный результат - обеспечение гарантий прав на недвижимое имущество <1>.

--------------------------------

<1> См.: Завьялов А.А. Основные направления реформирования законодательства о государственном кадастровом учете, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними // Закон. 2011. N 12. С. 97.

 

Как верно отмечает Н. Козлов, государственные служащие могут использовать неоднозначность толкования норм права в правоприменительной практике, это ведет к злоупотреблениям "и в конечном счете к ненадлежащему исполнению функций органами исполнительной власти и неэффективному управлению" <1>. К тому же сложившаяся практика распоряжения землей препятствует вовлечению недвижимости в хозяйственный оборот, сдерживает развитие залогового права, ограничивает возможности предприятий в привлечении кредитных ресурсов, уменьшает налоговую базу регионов. При этом около четверти всех земельных долей подпадают под категорию бесхозяйного имущества, значительная часть владельцев никогда земельной долей не распоряжалась <2>.

--------------------------------

<1> Козлов Н. Социальные основы обжалования действий (бездействия) и решений органов государственной власти и их должностных лиц // Административное право. 2011. N 4. С. 63.

<2> См.: Эпштейн С. Конституционно-правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 34.

 

Следовательно, так или иначе вступая в земельные правоотношения, физические и юридические лица сталкиваются с должностными лицами, наделенными соответствующими полномочиями, которые влияют на реализацию правомочия правообладателей.

Например, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, государственный кадастровый учет земельных участков, предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними влекут за собой правовые последствия, связанные с возникновением, изменением и прекращением земельных прав и обязанностей физических и юридических лиц.

Основной задачей в данном параграфе является выявление тех деяний участников земельных правоотношений, которые могут быть (исходя из возможных форм проявления недобросовестного поведения, выделенного в первой главе настоящей работы) отнесены к злоупотреблению публичными субъектами.

При этом читатель может столкнуться с сомнениями в выделении такой категории, как злоупотребления публичными субъектами, ввиду объективных причин, поскольку автор приводит примеры из судебной практики, которые указывают на нарушение конкретной нормы, правовые казусы, свидетельствующие о незаконности действий государственных органов или органов местного самоуправления. В главе первой монографии автор попытался показать существующую проблему в одностороннем ее восприятии. Многообразие общественных отношений не всегда может получить свое отражение в норме права, и поэтому к таким формам применяются существующие правила, так как правоприменитель ограничен в использовании правовых инструментов.

Для того чтобы позиция исследователя была обоснована, назовем следующие признаки (выведенные из анализа текстов судебных актов), которые позволили сформировать классификацию злоупотребления правом.

На основе анализа судебной практики выделены следующие особенности споров, позволившие говорить о злоупотреблении полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель:

1) заявители, обращаясь в правоприменительные органы за защитой нарушенного права, ссылаются на злоупотребления со стороны должностных лиц;

2) суды употребляют в тексте судебного акта термины "злоупотребление полномочиями", "злоупотребление правом", "злоупотребление правом "сильного" во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности", "пределы осуществления полномочий", "превышение пределов при осуществлении полномочий";

3) суды употребляют в тексте судебного акта термины "добросовестность", "выход за пределы своих полномочий или компетенции" по отношению к публичному субъекту;

4) фактические обстоятельства дела свидетельствуют о том, что должностные лица препятствуют реализации земельных прав граждан и организаций.

Выявленные особенности подтверждают наличие существующих злоупотреблений со стороны публичных участников земельных правоотношений.

Итак, обратимся к разнообразным видам проявления злоупотребления полномочием со стороны публичных субъектов через сферы их распространения.

Обобщение судебной практики позволило очертить тот круг правоотношений, где складываются злоупотребления полномочием. Это правоотношения в области планирования использования и охраны земель, зонирования, изменения правового режима земель, деятельности по кадастровому учету земель и земельных участков, резервированию, изъятию земельных участков, а также осуществления надзорных и контрольных функций компетентными органами.

Одним из самых распространенных видов земельных правоотношений, где проявляются злоупотребления публичными участниками, являются правоотношения в области надзора и контроля.

Безусловно, в условиях развития рыночной экономики деятельность специализированных органов, осуществляющих предупредительные и пресекательные функции в отношении недобросовестных субъектов земельных правоотношений, приобретает большое значение. Земельный надзор и контроль за рациональным использованием земель, а также государственный мониторинг земель являются одним из сдерживающих механизмов от злоупотреблений правом со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников земельных отношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. С позиции С.А. Боголюбова многочисленные факты незаконного захвата водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вызывают необходимость усиления государственного надзора, муниципального, общественного контроля за землепользованием <1>. Однако правоприменительная практика свидетельствует и о возможных злоупотреблениях самими надзирающими и контролирующими органами. Так, федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Южный федеральный университет" обратилось с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области. По данному делу суд высказал следующую позицию. Предписание как ненормативный правовой акт должно соответствовать требованию исполнимости, т.е. содержать четкие указания на конкретные действия. Несоблюдение требований об исполнимости предписания ставит оценку действий обязательного лица в зависимость от субъективного мнения контролирующего органа, что создает потенциальную возможность для злоупотреблений со стороны государственных органов в данной сфере. Судом также было отмечено, что целью предписания является реальное обеспечение эффективности восстановления нарушенного права и что содержание ненормативного правового акта должно толковаться только буквально, поскольку в публичных правоотношениях применимый к гражданско-правовым отношениям принцип диспозитивности не действует. В публичных правоотношениях разрешено только то, что разрешено, и лицо обязано совершать только те действия, на необходимость совершения которых прямо указано в соответствующем властно-распорядительном акте. Несоответствие формулировки оспариваемого в деле предписания принципам конкретности и исполнимости позволило суду признать недействительным вынесенный Управлением ненормативный правовой акт <2>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. Указ. соч. С. 46.

<2> Решение Арбитражного суда Ростовской области от 10 апреля 2013 г. по делу А53-35424/12 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Также, например, решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 7 марта 2013 г. по делу N А10-5189/2012 <1> действия должностных лиц Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Республике Бурятия были признаны незаконными, так как при проведении проверки судом выявлены грубые нарушения, в частности отсутствие оснований для проведения проверки, неуведомление о проведении проверки и отсутствие согласования с органами прокуратуры внеплановых проверок. Осуществление данных действий является не чем иным, как способом использования своих полномочий вопреки законной цели их реализации. В данном случае норма, предусмотренная Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <2>, является правовым инструментом, препятствующим публичным субъектам злоупотребить своим правом. Здесь также следует отметить, что государственный орган вышел за пределы своей компетенции, что повлекло нарушение прав субъекта правоотношения.

--------------------------------

<1> Там же.

<2> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

 

Или, например, решением Арбитражного суда Краснодарского края от 30 сентября 2011 г. по делу N А32-15802/2011 <1> требования индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий Государственного учреждения Краснодарского края "Комитет по лесу" по проведению внеплановых и повторных проверок, признании недействительности предписания удовлетворены. Судом установлено, что действия ГУ КК "Комитет по лесу" несут в себе признаки злоупотребления правом, недопустимого в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 10 ГК РФ).

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Следовательно, злоупотребление полномочиями органами, осуществляющими функции надзора и контроля, связано с необоснованным наложением предписаний и иных санкций на собственника земельных участков и иных правообладателей. Распространенность обжалования таких действий в суд свидетельствует о выходе соответствующих органов за пределы осуществления функций контроля и надзора. Безусловно, массовый характер таких обращений со стороны граждан и организаций обусловлен тем, что при осуществлении своих полномочий государственные органы злоупотребляют административно-властными функциями по наложению санкций на граждан и организации. Такой вывод является обоснованным, поскольку если бы компетентный орган фиксировал правонарушения в пределах, очерченных законом, такого рода обращения не носили бы столь распространенный характер.

Планирование использования охраны земель связано с деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления по определению перспективы развития территории на основе социально-экономических программ и утвержденной градостроительной и землеустроительной документации. В связи с тем что органы государственной власти и органы местного самоуправления непосредственно вступают в правоотношения с субъектами, как правило, малого и среднего предпринимательства, наличие права вето и иных полномочий, связанных с рассмотрением поступающих заявлений на предмет реализации субъективных земельных прав, как показывает судебная практика, является инструментом для злоупотребления полномочием публичным субъектом.

На заседании президиума Государственного совета на предмет повышения эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц было отмечено, что в настоящее время нормами градостроительного законодательства реализуется системный подход к планированию развития территорий. Вопросы использования земли решаются в документах территориального планирования и градостроительного зонирования. В связи с этим деление земель на категории как дублирующий институт создает правовые коллизии и необоснованные административные барьеры. Усиление системы территориального планирования и зонирования территорий с последующим исключением процедуры деления земель на категории позволит устранить существующие проблемы <1>. Обозначенные проблемы подтверждаются примерами и правоприменительной практикой.

--------------------------------

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц".

 

Так, по делу N А43-9398/2010 <1> закрытое акционерное общество (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области о признании незаконными действий администрации г. Нижнего Новгорода по отказу в выдаче заявителю строительной документации. В подтверждение заявленных требований в материалах дела имеются многочисленные переписки участников процесса, из которых следовало, что предоставленная заявителем необходимая документация (корректировка проекта застройки и межевание квартала в границах улиц) не рассматривалась должностными лицами. По мнению суда, часть причин обусловлена злоупотреблением публичными полномочиями должностными лицами органов местного самоуправления с целью возложить на общество финансовые обязательства в интересах города. Ответчиком не были предоставлены доказательства правомерности предъявляемых заявителю замечаний, связанных с предоставленной заявителем корректировкой проекта застройки и межевания квартала в границах улицы. Судом требования общества о признании незаконными действий администрации в отказе выдаче строительной документации были удовлетворены <2>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Решение Арбитражного суда Нижегородской области от 9 июля 2010 г. по делу N А43-9398/2010 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Арбитражным судом Амурской области рассматривался спор о признании незаконными действий администрации г. Благовещенска, выраженных в подаче в федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии" заявления о снятии с учета земельного участка, а также о признании незаконным решения федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии". Суд пришел к выводу о том, что действия ответчика по обращению в ФГБУ "ФКП Росреестра" можно определить как действия, направленные исключительно на создание условий, формально препятствующих рассмотрению заявления общества, т.е. ответчик злоупотребил своим правом, так как действия ответчика препятствуют рассмотрению по существу заявления общества о приобретении спорного земельного участка для его использования в предпринимательской и иной экономической деятельности. Администрация на момент обращения с заявлением о снятии с учета земельного участка располагала информацией о наличии правопритязаний на спорный земельный участок, знала о своей обязанности исполнить решение суда о повторном рассмотрении заявления общества, однако злоупотребила своим правом, в связи с чем требования общества удовлетворены. Действия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии также признаны нарушающими права и законные интересы общества, так как органом не был исследован вопрос о наличии ограничений, правопритязаниях, правах требования, поданного заявления о государственной регистрации права на земельный участок <1>.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Амурской области от 3 июля 2012 г. по делу N А04-3587/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Можно привести и другой пример из правоприменительной практики. Общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Брянской области с заявлением к администрации Брянской области и Управлению имущественных отношений Брянской области о признании незаконным оформленного протокола заседания областной земельной комиссии. Суд пришел к выводу, что указание Управлением в письме фактически на то, что предоставление земельного участка будет определено в порядке и на условиях, которые изложены в протоколе заседания областной земельной комиссии, неправомерно. Управление не указало, каким нормативным правовым актом оно руководствовалось при принятии такого решения. Судом было отмечено, что акты органов государственной власти, носящие властно-распорядительный характер, устанавливающие и затрагивающие права и законные интересы субъектов, должны быть основаны на нормах действующего законодательства Российской Федерации, это является гарантией защиты лиц от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны институтов публичной власти. При таких обстоятельствах суд удовлетворил в части требования общества <1>.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Брянской области от 30 января 2012 г. по делу N А09-7153/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Или, например, в решении Арбитражного суда Краснодарского края от 17 мая 2012 г. по делу N А32-9641/2011 судом указано на то, что формирование за счет частного лица земельного участка для последующего отчуждения прав аренды на него с торгов либо для предоставления субъекту без торгов в любом случае образует признаки неосновательного обогащения у муниципального образования, поскольку по смыслу ст. 34, 38 ЗК РФ формирование и постановка на кадастровый учет земельного участка для последующего предоставления по публично-правовым основаниям на основе конкурсности осуществляется за счет муниципального образования. Суд посчитал, что действия органов власти, направленные на допуск к финансированию формирования земельного участка юридического лица, которое на данной стадии не имеет никаких прав на земельный участок, создают у этого юридического лица и неопределенного круга лиц представление о том, что вопрос о кандидатуре будущего арендодателя предрешен. В сложившейся ситуации у неопределенного круга лиц, помимо сомнений в общей добросовестности органов местного самоуправления, формируется имеющее юридическое значение убеждение о том, что лицо может получить имущество (право аренды), обремененное обязательством компенсации тех или иных затрат лица, понесшего ранее соответствующие расходы <1>.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Краснодарского края от 17 мая 2012 г. по делу N А32-9641/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Сходную позицию занял Двенадцатый арбитражный апелляционный суд, который, удовлетворяя заявление индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий администрации муниципального образования, направленных на снятие с государственного кадастрового учета земельного участка, и обязании последней устранить допущенные нарушения прав и законных интересов - принять меры к постановке на государственный кадастровый учет земельного участка для размещения спортивно-оздоровительного комплекса с благоустройством территории, указал, что администрация является публичным органом власти, т.е. органом, обладающим полномочиями властно-распорядительного характера; любые действия администрации должны быть мотивированными в целях недопущения злоупотреблений. В рассмотренном случае, несмотря на то что предпринимателем было согласовано место размещения и утвержден акт выбора земельного участка, а земельный участок был поставлен на кадастровый учет, администрация начала процедуру согласования места размещения объекта с обществом "Стройкомплект" в границах земельного участка, предварительно согласованного с индивидуальным предпринимателем <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 августа 2011 г. по делу N А57-2006/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Арбитражным судом Иркутской области также было рассмотрено дело по заявлению индивидуального предпринимателя к Правительству Иркутской области о признании незаконным бездействия по непринятию решения о предоставлении земельного участка для строительства в аренду сроком на пять лет, обязании устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя путем принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства в аренду сроком на пять лет в течение 15 дней с момента принятия решения суда.

Удовлетворяя заявленные требования, суд указал следующее: предложенный способ реализации заявителем своих прав является неприемлемым, не отвечающим принципу процессуальной экономии, поскольку направлен фактически не на защиту прав и законных интересов заявителя, а на создание у него дополнительных затрат, связанных с оспариванием в судебном порядке действий (бездействия) государственных органов, с учетом того, что незаконность отказа в предоставлении спорного земельного участка уже установлена вступившим в законную силу решением суда, которым на Министерство возложена обязанность в установленном порядке подготовить проект постановления о предоставлении земельного участка. При этом Министерство осуществляет указанные функции в силу делегирования ему ряда полномочий Правительства по вопросам предоставления земельных участков под строительство. Данные доводы третьего лица об отсутствии у него обязанности по передаче проекта постановления в Правительство свидетельствуют о злоупотреблении Министерством своими правами, направленном на создание для заявителя неоправданных искусственных препятствий в реализации своих прав, что противоречит конституционным положениям и нормам действующего законодательства об исполнении судебных актов. Подобные действия (бездействие) третьего лица порождают для предпринимателя массу судебных дел, инициированных им в целях реализации права на получение в аренду земельного участка, в отношении которого состоялся ряд судебных актов в пользу предпринимателя <1>.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Иркутской области от 26 февраля 2013 г. по делу N А19-22569/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Следовательно, как показали приведенные выше примеры, злоупотребления в данной области связаны с реализацией публичными субъектами разрешительных процедур. Принимаемые публичными субъектами решения, выраженные в правоприменительных актах, в данном случае выступают неким манипулирующим инструментом в руках государственного органа или органа местного самоуправления. Здесь необходимо сказать о том, что суд, указывая на нарушение и констатируя злоупотребления со стороны публичного субъекта, не устанавливает причин их совершения, так как это вопрос иной подведомственности и подсудности.

Резервирование земельных участков для государственных и муниципальных нужд как одна из форм реализации государственно-властных полномочий в сфере земельных отношений представляет собой способ перераспределения земельных ресурсов. Как правило, резервирование земельного участка осуществляется в целях его последующего изъятия, и в данном случае резервирование является одной из стадий процесса перехода земельного участка в публичную собственность. Безусловно, и об этом уже велась речь в главе первой монографии, данные процедуры связаны с ограничением прав граждан и организаций, поэтому злоупотребления в данной области в своей основе влекут нарушение конституционных прав гражданина.

Резервирование земельных участков как самостоятельная процедура, посредством которой осуществляется ограничение правомочий правообладателей, должно иметь предельно формально определенный характер. Механизм реализации указанной процедуры при этом должен быть связан с обоснованными критериями претворения его в жизнь. Это также характерно для процедуры изъятия земельных участков. Иначе злоупотребления полномочием в данной области повлекут нарушение конституционных прав граждан.

Злоупотребления со стороны публичных субъектов в области изменений вида разрешенного использования земельного участка возможны как в случае необходимости перевода земельного участка из одной категории в другую, так и без такового.

Например, Арбитражным судом Республики Дагестан по делу N А15-224/20111 рассматривалось заявление индивидуального предпринимателя о признании незаконными действий администрации города, выразившихся в отказе в изменении вида разрешенного использования и постановления исполняющего обязанности главы администрации "Об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка" под строительство гостинично-жилого комплекса с подземным паркингом. Суд, удовлетворяя заявленные требования, указал на то, что "сам суд усматривает в действиях администрации злоупотребление правом "сильного" во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности". В рассмотренном случае злоупотребление со стороны публичного субъекта было выражено в несоблюдении процедуры ведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка.

Проведенный анализ практики арбитражных судов позволяет сделать вывод о том, что суды, рассматривая споры с публичным элементом, в мотивировочных частях судебных актов указывают на злоупотребления со стороны органов государственной власти. Автор настоящего исследования полагает, что применение ст. 10 ГК РФ при имеющейся вертикали земельных отношений невозможно в случаях злоупотребления правом публичным субъектом при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель, так как это нарушает систему деления правоотношений на частные и публичные. Однако следует отметить, что в выводах суда указывается и на убытки, которые понес субъект экономической деятельности в результате злоупотреблений со стороны публичных субъектов, и на нарушение прав и законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Реализация уполномоченными органами исполнительной власти своих полномочий осуществляется в соответствии с административными регламентами. Однако утверждение и последующее исполнение данных регламентов одним и тем же субъектом создают возможность для введения в текст регламентов "усмотрения" публичных субъектов, ведущего к злоупотреблению правом.

Постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг", Правилами разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций, Правилами разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг, Правилами проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг <1> были установлены общие требования к разработке и утверждению, а также к применению административных регламентов во исполнение государственных функций.

--------------------------------

<1> Российская газета. N 436. 2011. 31 мая.

 

В соответствии с данными актами административные регламенты должны содержать сроки и порядок осуществления федеральными органами государственной власти возложенных на них функций, порядок взаимодействия между структурными подразделениями исполнительной власти. Для граждан и организаций принимаемые административные регламенты, которые особенно распространены в земельных правоотношениях, должны обеспечить доступность и открытость процедур оформления прав на земельные участки.

Однако, как правило, принятие подобных актов на уровне субъектов РФ не устанавливает четкой регламентации процессов, а напротив, способствует дополнительным возможностям для злоупотреблений со стороны должностных лиц. Значительное количество согласований документации с должностными лицами, особенно в градостроительной деятельности, создает благоприятную среду для злоупотреблений правом.

Например, А.К. Ибрагимов и К.Х. Ибрагимов верно указывают на то, что "слово "согласование" с административными учреждениями в Градостроительном кодексе РФ встречается около 30 раз. Любое из этих "согласований" и "разрешений" может встретить на своем пути чиновника, преследующего свои корыстные интересы" <1>.

--------------------------------

<1> Ибрагимов А.К., Ибрагимов К.Х. Междисциплинарные и межотраслевые связи правового института охраны земель сельскохозяйственного назначения // "Черные дыры" в российском законодательстве. 2004. N 3. С. 406.

 

Административный формализм, усложненные процедуры согласований документации обусловливают необходимость (аналогично англосаксонскому праву) усилить систему сдержек, которая будет обеспечивать необходимый контроль и устанавливать персональную ответственность должностных лиц за ненадлежащее осуществление возложенных на них функций. А.К. Ибрагимов и К.Х. Ибрагимов предлагают совершенствовать правовую систему посредством внесения дополнений в действующее законодательство. Ученые предлагают предусмотреть в нормативных правовых актах презумпцию добросовестности осуществления должностными лицами своих полномочий без нанесения ущерба законным интересам граждан и организаций <1>. В случае разработки критериев добросовестности осуществления полномочий государственными органами и органами местного самоуправления мы можем говорить о том, что иные действия, не отвечающие требованиям законности и (или) добросовестности публичного субъекта, свидетельствуют о злоупотреблении полномочием. Предложенный способ является одним из вариантов введения в публичное право нормы о недопустимости злоупотребления полномочием.

--------------------------------

<1> См.: Там же. С. 408.

 

При проведении анализа судебной практики следует отметить, что заявители обращаются в судебные органы за защитой нарушенного права с требованиями признания изданных государственными органами ненормативных актов недействительными <1>. Так, ненормативный правовой акт de jure может соответствовать всем необходимым требованиям, однако фактически (de facto) создавать препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

--------------------------------

<1> Согласно Обобщению Президиума ФАС Поволжского округа от 4 июня 2010 г. за период с 2008 по 2010 г. судами Поволжского округа было рассмотрено 1711 дел, связанных с применением законодательства о земле, из них преобладающей категорией дел являются споры, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов (716 дел, или 42%). Здесь отметим, что данные акты могут быть оспорены не только лицами, которым они адресованы, но и гражданами и организациями, чьи права нарушены (см.: Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

Примером сказанного является дело, рассмотренное Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ, от 17 декабря 2008 г. N 56-Г08-24 <1> по кассационному представлению прокурора Приморского края на решение нижестоящего суда о признании п. 2 Постановления администрации Приморского края от 7 июля 2008 г. N 152-па "О порядке определения размера арендной платы, а также порядке, условиях и сроках внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на территории Приморского края" противоречащим п. 10 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" <2> и п. 4 ст. 7 Закона Приморского края от 29 декабря 2003 г. N 90-КЗ "О регулировании земельных отношений в Приморском крае" <3>.

--------------------------------

<1> Бюллетень ВС РФ. 2009. N 7.

<2> СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4148.

<3> Официальный сайт Приморского края: http://primorsky.news-city.info.

 

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, отменяя решение нижестоящего суда и удовлетворяя требования прокурора, ссылалась на следующее. В соответствии со ст. 65 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальной собственности, устанавливаются Правительством РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления. Органами местного самоуправления устанавливаются порядок определения размера арендной платы, порядок, условия и сроки внесения арендной платы за земли, находящиеся в муниципальной собственности. Правом определения соответствующих порядка, условий и сроков в отношении земель, государственная собственность на которые не разграничена, органы местного самоуправления не наделены. Поэтому требования прокурора были удовлетворены.

Проведенный анализ изданных публичными субъектами земельных правоотношений ненормативных правовых актов позволил прийти к выводу о том, что при исключительном праве их издания государственными органами и органами местного самоуправления и обязательности данных актов должен существовать способ, позволяющий контролировать механизм принятия такого рода актов и их реализации субъектами, в отношении которых они принимаются.

Проанализировав большой объем правоприменительной практики арбитражных судов Российской Федерации разного уровня <1>, нам удалось объединить требования, связанные с ненадлежащим использованием государственными органами своих полномочий в форме издания ненормативных актов. К ним относятся:

--------------------------------

<1> См., например: решение Арбитражного суда Московской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А41-8325/09; решение Арбитражного суда Смоленской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А62-449/2012; решение Арбитражного суда Тульской области от 3 апреля 2012 г. по делу N А68-12850/11; решение Арбитражного суда Самарской области от 6 апреля 2012 г. по делу N А55-1814/2012; решение Арбитражного суда Саратовской области 3 апреля 2012 г. по делу N А57-4538/2012; решение Арбитражного суда Владимирской области от 5 апреля 2012 г. по делу N А11-13723/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

а) необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в собственность физическим и юридическим лицам из государственной и муниципальной собственности.

В соответствии со ст. 29 ЗК РФ предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со ст. 9 - 11 ЗК РФ. Федеральным законом от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> (далее - Федеральный закон) установлены принципы признания равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления при приватизации земельных участков.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251.

 

Следовательно, Федеральным законом предусматривается недопустимость распределения имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, без соответствующих процедур, обеспечивающих право граждан и организаций приобрести земельный участок. Однако сложность и стадийность процедуры предоставления земельных участков из государственной и муниципальной собственности обусловливают возможность злоупотребить полномочием.

Поэтому отдельный вид в выделенной категории составляют злоупотребления, связанные с ненадлежащим использованием должностными лицами полномочий по приему документов, необходимых для оформления, переоформления прав граждан и организаций, т.е. деятельность органов государственной власти по процедурному оформлению материальных правоотношений.

К примеру, решением Арбитражного суда Республики Марий Эл от 31 января 2012 г. по делу N А38-6502/20 <1> действия Территориального управления Федерального агентства по распоряжению государственным имуществом в Республике Марий Эл, выразившиеся в отказе закрытому акционерному обществу в приватизации земельного участка на основании неполного комплекта документов, были признаны несоответствующими земельному законодательству. Аналогичное решение было вынесено Арбитражным судом Свердловской области от 27 сентября 2010 г. по делу N А60-24787/2010-С5 <2>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Там же.

 

Злоупотребления полномочиями также проявляются в правоприменительной деятельности органов государственной власти по переоформлению физическими и юридическими лицами права постоянного (бессрочного) пользования землей на право собственности или аренды. Для органов государственной власти и органов местного самоуправления, уполномоченных распоряжаться государственной и муниципальной землей, процедура переоформления прав является прямой обязанностью.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 187-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Гудкова Виктора Александровича на нарушение его конституционных прав положением пункта 6 статьи 36 Земельного кодекса Российской Федерации" <1> государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность ее реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ.

--------------------------------

<1> Вестник КС РФ. 2005. N 6.

 

В Постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства" <1> было указано на то, что рассмотрение заявлений о приобретении земельных участков в собственность (т.е. переоформление прав постоянного (бессрочного) пользования) для исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления является обязательным. Однако зачастую государственные органы уклоняются от выполнения своих функций;

--------------------------------

<1> Вестник ВАС РФ. 2005. N 5.

 

б) нарушение процедур принудительного прекращения прав на земельные участки по правилам, предусмотренным ст. 44 - 48, 51, 54 ЗК РФ, а также ст. 284 - 286 ГК РФ.

С.А. Боголюбов отмечает, что для России и постсоветских стран актуальны проблемы "обеспечения земельных прав при изъятии земельных участков для государственных нужд, где государство не должно злоупотреблять лоббированием бизнес-проектов, а обязано использовать рыночные механизмы и справедливую компенсацию потерь собственника, ограничить свое неоправданное и незаконное вмешательство в землевладение и землепользование, равно как и установить пределы частной собственности на землю в соответствии с функционально-целевым назначением" <1>.

--------------------------------

<1> Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О. Аграрное право / Отв. ред. М.И. Палладина, Н.Г. Жаворонкова // СПС "Гарант".

 

9 октября 2012 г. на заседании президиума Государственного совета по вопросам землепользования Ю. Берг отметил, что в "настоящее время в законодательстве отсутствует полноценный порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Не установлены документы, обосновывающие необходимость изъятия, нет порядка предоставления земельных участков взамен изъятых. В целях устранения этих недостатков необходимо ввести нормы, которые четко определят органы исполнительной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные рассматривать ходатайства об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также требования к содержанию и обоснованию ходатайств об изъятии таких участков, порядок рассмотрения ходатайств и сроки принятия решений, в том числе основания для отказа в удовлетворении ходатайств" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц".

 

Как показывает арбитражная практика, суды признают изданные акты государственных органов ненадлежащими в случае, если изъятие земельных участков не соответствует принципу исключительности, установленному ст. 49 ЗК РФ <1>. Как верно указывает А.И. Дихтяр, "принцип исключительности налагает на государственные органы, принимающие решение об изъятии земельных участков для публичных нужд, обязанность доказать отсутствие возможных вариантов размещения предполагаемого объекта, кроме как на данном земельном участке" <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 22 августа 2005 г. N А58-5774/04-Ф02-3965/05-С1; Постановление ФАС Центрального округа от 12 декабря 2005 г. N А54-1176/2005-С18; Постановление ФАС Уральского округа от 10 сентября 2007 г. N Ф09-7309/07-С6 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> Дихтяр А.И. Обзор судебной практики по делам, связанным с прекращением прав на земли сельскохозяйственного назначения в общественных интересах // Юрист. 2010. N 11. С. 59.

 

Например, Арбитражным судом Приморского края рассматривался правовой спор о признании незаконным постановления, изданного Департаментом земельных отношений, государственного строительства, надзора и контроля в области долевого строительства Приморского края, о признании незаконными приказов Министерства регионального развития РФ.

Обращаясь в суд, предприниматель указал, что возглавляемое им предприятие осуществляет стабильную хозяйственную деятельность на спорных земельных участках, в то время как ответчики под прикрытием государственных целей изымают объекты, не являющиеся объектами саммита или необходимыми для проведения встречи глав государств - участников форума АТЭС-2012, и передают их иному хозяйствующему субъекту, что указывает на заинтересованность в предоставлении преимущества одному хозяйствующему субъекту перед другим и противоречит не только требованиям антимонопольного законодательства, но и положениям ст. 8 Конституции РФ.

Суд, удовлетворяя заявленные требования, мотивировал их тем, что Департамент фактически в одно время дал согласие на передачу прав и обязанностей арендатора по договорам аренды земельных участков предпринимателю и провел работу по предварительному согласованию места размещения объекта обществу "Соллерс-Дальний Восток" на тех же земельных участках, что с учетом компетенции Департамента расценивается судом как злоупотребление правом, повлекшее в том числе нарушение прав заявителя <1>.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Приморского края от 9 января 2013 г. по делу N А51-27825/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Е.Л. Сидорова отмечает, что трудно достичь оптимального сочетания публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как имеются коллизии и противоречия в действующем законодательстве; ситуация усложняется и неоднозначностью толкования норм. В ряде случаев собственники лишаются возможности получения возмещения в рамках производства изъятия и вынуждены обращаться за судебной защитой, когда данные меры должны быть предусмотрены и обеспечены до возбуждения судебного производства <1>.

--------------------------------

<1> См.: Сидорова Е.Л. Баланс публичных и частных интересов при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд // Журнал российского права. 2010. N 4. С. 144.

 

Заявители также обращаются в суд с требованиями о признании недействительными нормативных актов <1>, принятие которых создает условия для использования должностного положения в противоречии его назначению.

--------------------------------

<1> Здесь необходимо выделить существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, дабы исключить возможные затруднения с соотношением злоупотреблений правом, связанных с изданием ненормативных и нормативных правовых актов. В п. 9 Постановления Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в качестве существенных признаков нормативного правового акта выделяются следующие: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в изданном акте правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных для неоднократного применения, направленных на урегулирование общественных отношений. В то же время издание органами государственной власти ненормативных правовых актов обусловлено однократным применением и распространением на определенный круг лиц, т.е. ненормативный правовой акт является актом индивидуального характера (Бюллетень ВС РФ. 2008. N 1).

 

Подобные условия выражены в виде "нормативно-правовых конструкций (отдельных нормативных предписаний или их совокупности), которые сами по себе или во взаимосвязи с иными нормативными положениями либо управленческими обыкновениями создают риски совершения субъектами, реализующими нормативные предписания" <1>, коррупционных действий. Согласно действующему законодательству такие условия именуются коррупциогенными факторами.

--------------------------------

<1> Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Антикоррупционная экспертиза: понятие, процедура и методика проведения // Российское право: образование, практика, наука. 2009. N 2.

 

Как полагает Р.Р. Ямалетдинов, практика антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов свидетельствует о том, что признаки коррупциогенных факторов в основном встречаются в положениях, регулирующих административно-властные отношения, где одной из сторон является орган государственной власти.

Следует подчеркнуть, что после принятия антикоррупционного пакета документов наблюдается положительная тенденция в устранении административных барьеров. Данные меры были введены в связи с системностью распространения злоупотреблений публичными субъектами и необходимостью их пресечения.

Например, Постановлением Правительства РФ от 3 апреля 2008 г. N 234 "Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности" <1> установлено, что в целях обеспечения жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности и не используемых для реализации полномочий Российской Федерации, определенных федеральными законами, Правительство РФ вводит запрет на согласование сделок, связанных с распоряжением земельными участками, находящимися в федеральной собственности. Пунктом 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласований.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 14. Ст. 1424.

 

Однако правовая неопределенность и широта дискреционных полномочий, заложенная в тексте нормативного правового акта, ведут к злоупотреблению полномочием.

Характерными для подобных дефектных норм являются: во-первых, отсутствие или неопределенность сроков принятия решений, дублирование полномочий; во-вторых, "диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления действий в отношении граждан или организаций" посредством использования конструкции "вправе"; в-третьих, фиктивность, неисполнимость норм.

В нормативном правовом акте могут иметься положения, позволяющие государственным органам принимать немотивированные управленческие решения, отступать от установленного порядка принятия решения либо изменять этот порядок по своему усмотрению, необоснованно предоставлять преимущества, привилегии определенным лицам, расширительно толковать предоставленные полномочия, создавать возможность должностному лицу предъявлять гражданам трудновыполнимые или обременительные требования <1>. Вышеуказанные признаки характеризуют действия публичных субъектов, выраженные в форме злоупотребления полномочием.

--------------------------------

<1> См.: Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Указ. соч.

 

Например, документы территориального планирования (проекты генеральных планов) в силу ст. 24 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <1> подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Однако, как верно отметил О.И. Крассов, "результаты публичных слушаний не имеют юридически обязательного значения. Юридическое значение имеет факт проведения публичных слушаний" <2>. В данном случае заложенный законодателем механизм контроля не выполняет своего практического назначения, которое состоит в том, чтобы не допускать злоупотребления со стороны публичных субъектов. Кроме того, может иметь место "выборочное изменение объема прав - возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления" <3>. Это может быть связано с установлением для отдельных категорий лиц ограничений или, напротив, с предоставлением льгот и привилегий.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16.

<2> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 221.

<3> Хазанов С.Д., Помазуев А.Е. Указ. соч.

 

В судебном порядке оспариваются также действия (бездействие) уполномоченных органов, направленные на создание препятствий в реализации земельных прав.

К ненадлежащим действиям или бездействию относятся коллегиальные или единоличные действия государственных органов, в результате которых создаются препятствия к осуществлению физическими и юридическими лицами принадлежащих им прав и свобод, необоснованное возложение какой-либо обязанности или непринятие мер в порядке возложенной компетенции.

Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <1> к действиям органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, государственных или муниципальных служащих относится властное волеизъявление названных органов и лиц, которое не облечено в форму решения, но повлекло нарушение прав и свобод граждан и организаций или создало препятствия к их осуществлению. К действиям, в частности, относятся выраженные в устной форме требования должностных лиц, органов, осуществляющих государственный надзор и контроль.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

К бездействию, согласно названному Постановлению, относится неисполнение органом государственной власти, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим обязанностей, возложенных на них нормативными правовыми и иными актами, определяющими полномочия этих органов и лиц (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). В качестве бездействия может быть квалифицировано, в частности, нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом.

Например, решением Арбитражного суда Рязанской области от 26 января 2012 г. по делу N А54-408/2012 <1> были удовлетворены требования общества с ограниченной ответственностью по иску о признании незаконным бездействия Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, выраженного в намеренном неисправлении кадастровой ошибки о кадастровой стоимости земельного участка.

--------------------------------

<1> Там же.

 

Рассмотренные примеры из судебной практики, а также доктринальные суждения позволяют выделить первую форму злоупотреблений публичными субъектами, которая проявляется в использовании властных полномочий в противоречии с основными началами земельного права.

Злоупотребления полномочиями выделенной категории связаны с тем, что они исходят от лиц, наделенных властными полномочиями, и могут проявляться в любой области земельных правоотношений, которые связаны с разрешительными процедурами. Такого рода злоупотребления проявляются, когда использование государственными органами своих прав и обязанностей (полномочий) вступает в противоречие с целями и сущностью предоставленных правомочий.

Следовательно, злоупотребление публичным субъектом характеризуется тем, что должностное лицо, обладая специальным правовым статусом (который связан с большим объемом полномочий по отношению к иным участникам), использует те правомочия, которыми оно было наделено в силу закона, для личного обогащения.

Выделяя вторую форму злоупотреблений полномочиями, связанную с ненадлежащим использованием полномочий со стороны как публичных субъектов, так и граждан и организаций (использование прав), необходимо отметить латентный характер таких злоупотреблений. Причина этого состоит в том, что для выявления подобных злоупотреблений требуется либо заинтересованность в защите прав третьей стороны, законные интересы которой по отношению к недобросовестным участникам были нарушены (например, путем предоставления привилегий), либо деятельность уполномоченных органов, в компетенции которых находится устранение злоупотребления полномочием. В.И. Крусс определяет подобные злоупотребления как "совместные публично-частные злоупотребления правом" <1>, которые могут проявляться в том числе и при организации и проведении торгов.

--------------------------------

<1> Крусс В.И. Злоупотребление правом: Учебное пособие. М., 2010. С. 139.

 

Так, основной целью проведения земельных торгов является гласное и открытое распределение земель.

Однако, как верно подчеркивает О.А. Беляева, некоторые авторы излишне идеализируют торги, видя в них передовой и антикоррупционный способ определения рыночной цены объекта торгов. Между тем в отсутствие спроса и при наличии градостроительных ограничений, связанных с предоставлением земельного участка, торги могут превратиться в формализованную и неудобную процедуру <1>.

--------------------------------

<1> См.: Беляева О.А. Земельный аукцион без объявления начальной цены // Законодательство. 2010. N 1.

 

Например, предписанием Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 28 февраля 2012 г. N ТМ-04/2012 указано на ограничение равного доступа к участию в торгах потенциальных участников аукциона при продаже земельного участка, находящегося в государственной собственности, что способствует возникновению злоупотреблений при проведении торгов и коррупционной заинтересованности <1>. Также Федеральной антимонопольной службой при рассмотрении дела были выявлены и доказаны согласованные действия органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, заранее предопределившие результаты аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории <2>.

--------------------------------

<1> Из отзыва Управления Федеральной антимонопольной службы по Амурской области от 22 мая 2012 г. по делу N А04-1062/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> См.: Кинев А.Ю. Опыт Федеральной антимонопольной службы России по организации конкурса "Лучшие дела по антиконкурентным соглашениям" // Закон. 2011. N 12. С. 147.

 

Кроме того, например, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области обратилось в Арбитражный суд Ростовской области по делу N А53-21501/10 <1> с заявлением о признании недействительными постановления мэра города, постановления администрации города, договора аренды между администрацией и гражданином.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

В ходе судебного заседания было установлено, что администрацией при наличии двух заявлений на предоставление земельного участка не были проведены торги. Управление Федеральной антимонопольной службы в обоснование заявленных требований указало на то, что проведение торгов при передаче спорного земельного участка направлено на расширение доступа участников рынка строительства к данному муниципальному имуществу, является основой эффективного использования такого имущества и развития конкуренции. Предоставление недвижимости одному из претендентов без проведения торгов является передачей имущества в приоритетном порядке и создает дискриминационные условия деятельности для других лиц (участников рынка), которые могли приобрести передаваемое в аренду имущество на общих условиях при проведении торгов, что ограничивает конкуренцию на рынке строительства. Арбитражный суд Ростовской области, приняв доводы Федеральной антимонопольной службы, признал действия мэрии и заключенный договор аренды недействительными.

По мнению В.И. Крусса, "стало очевидной угрозой именно такое деловое сотрудничество в обход намерений законодателя" <1>.

--------------------------------

<1> Крусс В.И. Указ. соч. С. 139.

 

Следовательно, данный вид злоупотреблений характеризуется тем, что ненадлежащие (недобросовестные) действия исходят со стороны как гражданина или организации, так и лица, наделенного властными полномочиями.

Злоупотребление полномочием участниками земельных правоотношений может складываться и между публичными образованиями: Российской Федерацией и субъектом РФ, между субъектами РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями, между муниципальными образованиями, что образует тем самым третью форму злоупотреблений со стороны публичных образований.

По мнению С. Эпштейна, властные отношения в сфере землепользования зачастую складываются исключительно исходя из отраслевой специфики, без опоры на конституционное и муниципальное право <1>. Поэтому вышесказанное, а также отсутствие сбалансированного разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов способствует проявлению злоупотреблений полномочиями между публичными образованиями.

--------------------------------

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

В соответствии с п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Между тем, по мнению С. Эпштейна, разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в отношении земли наиболее запутанно, противоречиво, неполно, трудно реализуемо <1>. Отсутствие четких положений о разграничении предметов ведения (особенно в отношении земельных участков, право собственности на которые не разграничено) способствует тому, что имеющиеся пробелы могут использоваться со стороны должностных лиц публичных образований. С. Эпштейн указывает на то, что действующий порядок разграничения земельной собственности не позволяет субъектам РФ и муниципалитетам стать полноправными собственниками <2>.

--------------------------------

<1> См.: Там же.

<2> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 35.

 

Например, в производстве Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ <1> находилось дело о признании недействующим п. 1.5 Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена. Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда РФ было установлено, что реализация главой местной администрации полномочий по принятию решения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в границах территории муниципального образования, осуществлялась в соответствии с полномочиями.

--------------------------------

<1> Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 19 декабря 2007 г. N 83-Г07-8 // Официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www.vsrf.ru.

 

Для устранения существующих противоречий между субъектами, наделенными административными полномочиями разного уровня, а также для исключения злоупотреблений со стороны таких субъектов С. Эпштейн предлагает повысить качество реализации властных полномочий всех публичных субъектов земельных отношений с помощью комплекса мер: нормативного закрепления механизма проведения земельной реформы, установления четких критериев по управлению использованием земли на всех уровнях, устранения криминального оборота земли, обеспечения судебного порядка разрешения споров между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

Таким образом, третья форма злоупотреблений полномочиями заключается в том, что в качестве субъекта злоупотребления полномочиями выступает орган государственной власти или орган местного самоуправления. Следует заметить, что именно законодательные пробелы, а также их заполнение посредством подзаконных актов способствуют тому, что органы государственной власти и органы местного самоуправления используют полномочия, превышая пределы компетенции, установленной законом. С. Эпштейн верно отметил, что "сфера федеративных отношений по-прежнему характеризуется недостаточной системностью, целостностью, взаимосогласованным подходом" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Эпштейн С. Указ. соч. С. 34.

 

По мнению А.В. Соколова, государство остается монополистом на рынке недвижимости, распоряжаясь земельными ресурсами независимо от того, прошли они процедуру разграничения по уровням публичной собственности или нет <1>. Управление государственным имуществом, как полагает А.В. Соколов, является самой коррумпированной средой, это связывается со сложной (двойной) системой согласований, отраслевыми и межотраслевыми органами, где один орган формально не принимает окончательного решения, однако его полностью предопределяет, а другой принимает это готовое решение <2>.

--------------------------------

<1> См.: Соколов А.В. Причины коррупции при управлении государственным имуществом // Право и государство: теория и практика. 2011. N 12(84). С. 12.

<2> См.: Там же.

 

Таким образом, среди основных причин злоупотребления полномочием со стороны публичных образований обозначаются дублирование функций управления, порой их противоречивость, а также неэффективность процессов государственного контроля, управления, экономической оценки и налогообложения объектов недвижимого имущества. Это приводит к одностороннему присвоению и концентрации земельных ресурсов у отдельных лиц, к нарушениям законных прав и интересов граждан и юридических лиц в области землепользования.

Раскрытие проблематики злоупотреблений полномочиями основывалось на обобщении судебной практики и рассмотрении отдельных правомочий государственных органов, связанных с непосредственными действиями (бездействием), изданием нормативных и ненормативных актов. Поэтому, обобщая изложенное, автор настоящего исследования приходит к выводу о том, что злоупотребления публичными субъектами земельных правоотношений проявляются в трех формах.

Во-первых, это злоупотребления полномочиями государственными органами и органами местного самоуправления по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям. Во-вторых, это злоупотребления полномочиями, характеризуемые "сговором" должностного лица с собственником земельного участка, иным правообладателем земельного участка. И наконец, в-третьих, это злоупотребления полномочиями при отношениях между публичными образованиями. Особенностью указанных злоупотреблений является то, что они складываются в правоотношениях вертикального характера, где один из участников земельных правоотношений наделен специальными административно-распорядительными полномочиями.

Злоупотребление полномочиями характеризуется следующими особенностями:

1) одной из сторон при злоупотреблении полномочиями в земельных отношениях является должностное лицо;

2) злоупотребление связано с использованием прав и обязанностей (полномочий) вопреки основным началам земельного права - целям и функциям государственной деятельности, подрывает тем самым государственное устройство, дискредитирует институты государственного управления перед обществом;

3) злоупотребление в публичной сфере имеет тесную связь с административными правонарушениями и преступлениями.

Здесь необходимо отметить, что выявление судом нарушений норм земельного законодательства публичным субъектом не влечет применение последствий, связанных с пресечением самого злоупотребления полномочием в системном его понимании. В данном случае восстанавливается лишь нарушенное право участника земельных правоотношений (например, правоприменитель выносит решение об обязании публичного субъекта заключить договор аренды земельного участка с предпринимателем).

Таким образом, злоупотребления полномочиями публичными субъектами в земельных правоотношениях проявляются в ненадлежащем использовании органами государственной власти и органами местного самоуправления своих прав и обязанностей (полномочий), что выражается в создании препятствий для реализации правомочий собственников земельных участков, иных правообладателей и (или) в создании преимуществ для одних лиц перед другими.

Установление судом общей юрисдикции или арбитражным судом факта злоупотребления правом участником земельного правоотношения является квалификацией нарушения публичных интересов, противоправности интереса участника земельных правоотношений, соответственно противоправности принятого юридического акта или совершенного юридического поступка участником земельного правоотношения, основанием для возмещения убытков.

 

§ 3. Злоупотребление правом собственниками земельных

участков, иными правообладателями земельных участков,

а также публичными участниками земельных правоотношений

при осуществлении полномочий собственника

земельных участков

 

Имущественные отношения, объектом которых являются природные ресурсы (наиболее распространенные из них - это земельные участки), составляют одну из важнейших групп общественных отношений жизнедеятельности человека. Содержание правомочий собственников и иных правообладателей земельных участков определяется нормами как частного, так и публичного права.

Однако, как верно отмечает Д.В. Хаустов, при реализации публичным субъектом правомочий собственника земельных участков необходимо иметь в виду то, что "публичные субъекты не приобретают равный статус по отношению к гражданам и организациям, а лишь оформляют административные правоотношения при помощи правовых инструментов (договоров), внешне похожих на гражданско-правовые сделки. Вступление в правоотношения такого рода не ставит органы государственной власти и органы местного самоуправления в положение равенства, так как у публичных субъектов остается целый ряд преимуществ публичного характера при заключении таких договоров. К таким преимуществам относятся:

1) односторонний отказ публичного субъекта от договора и его приостановление;

2) осуществление одностороннего контроля публичным субъектом за исполнением договора;

3) односторонний выбор условий договора (в данном случае принцип свободы договора в этих сделках не действует);

4) содержание договоров вытекает не из договорного процесса, а из законодательства и актов органов государственной власти" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

 

По мнению Д.В. Хаустова, "сделки публичных субъектов представляют собой не самостоятельный инструмент правового характера, а юридический факт исполнения акта органов государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков" <1>.

--------------------------------

<1> См.: Хаустов Д.В. Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003.

 

Именно наличие большего объема прав публичного субъекта по отношению к гражданам и организациям обусловливает широкие возможности для злоупотребления правом и необходимость специального регулирования его недопущения.

Здесь необходимо упомянуть о правовой позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 25 июня 2013 г. по делу N 1756/13.

Так, общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд Курской области с заявлением о признании незаконным решения Комитета по управлению имуществом Курской области, выраженного в письме об отказе в изменении целевого использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания", и об обязании Комитета принять решение об изменении разрешенного вида использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "размещение административных и офисных объектов". Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ была изложена следующая правовая позиция: общество обращалось к Комитету не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции (в том числе путем принятия ненормативных правовых актов), а как к арендодателю и субъекту, уполномоченному распоряжаться спорным земельным участком, т.е. в рамках гражданских правоотношений, возникших из договора. При таких обстоятельствах у Комитета как у арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке.

Обращение общества с требованием об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "эксплуатации временной автостоянки" на "строительство административно-офисного здания" по существу направлено на обход процедур, предусмотренных земельным законодательством для предоставления земельных участков для целей строительства объектов недвижимости, в том числе процедуры торгов для ранее сформированных и поставленных на кадастровый учет земельных участков <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Анализ арбитражной практики позволил заключить, что злоупотребления публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении правомочий собственника земельных участков связаны с односторонним отказом от исполнения договора аренды земельного участка, заложением в договоры купли-продажи, аренды земельного участка условий, нарушающих права и законные интересы граждан и организаций, а также с необоснованным отказом в их заключении.

Для обоснования выделенного вида злоупотребления правом публичным участником земельных правоотношений при осуществлении правомочий собственника земельных участков обратимся непосредственно к правовым казусам.

Злоупотребления правом, выраженные в одностороннем отказе от исполнения договора аренды земельного участка. Арбитражный суд Оренбургской области <1> рассмотрел спор по иску общества с ограниченной ответственности к администрации г. Орска в лице Комитета по управлению имуществом г. Орска о признании одностороннего отказа от исполнения договора аренды земельного участка незаконным и понуждении ответчика к государственной регистрации договора аренды земельного участка. Установив, что на арендуемом обществом земельном участке расположен принадлежащий ему на праве собственности объект незавершенного строительства, суд применил толкование ст. 35 ЗК РФ, изложенное в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 23 декабря 2008 г. N 8985/08, согласно которому не допускается необоснованный отказ в предоставлении земельного участка в аренду для целей строительства или в продлении договора аренды в случае, если строительство не завершено в течение первоначального срока аренды земельного участка. При таких обстоятельствах в действиях ответчика, по мнению суда, усматривается злоупотребление правом. В данном случае суд удовлетворил требования общества в части признания одностороннего отказа администрации от исполнения договора аренды земельного участка, так как отказ администрации не соответствует ст. 35 ЗК РФ.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Оренбургской области от 23 мая 2012 г. по делу N А47-1979/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

В качестве злоупотребления правом в данной области также следует выделять и намеренное заложение в сделку дефектных условий. Так А.И. Дихтяр говорит о том, что на практике арендодатели включают в договор аренды положения, ограничивающие права арендатора относительно правомочий по распоряжению арендным имуществом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Дихтяр А.И. Указ. соч. С. 28.

 

В правоприменительной практике сложился подход, согласно которому данные условия, содержащиеся в договоре, являются недопустимыми <1>. В таких обстоятельствах арендодатели, устанавливая ограничения, ориентируются только на положения п. 2 ст. 615 ГК РФ и не учитывают положения ст. 22 ЗК РФ <2>.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление ФАС Уральского округа от 8 апреля 2009 г. по делу N Ф09-1267/09-27; Постановление ФАС Московского округа от 11 февраля 2005 г. по делу N КГ-А41/193-05-П; п. 18 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> См.: Дихтяр А.И. Указ. соч. С. 28.

 

Так, открытое акционерное общество "Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы" обратилось в Арбитражный суд Приморского края <1> с исковым заявлением к администрации Черниговского района об урегулировании разногласий, возникших при заключении договора аренды земельного участка. Суд, удовлетворяя исковые требования, указал на то, что предусмотренные п. 3.2 положения договора не соответствуют действующему законодательству, взимание администрацией суммы арендной платы, превышающей 2% от кадастровой стоимости земельного участка, нарушает права и законные интересы истца в сфере экономической и иной предпринимательской деятельности. Кроме того, с учетом положений ст. 10 ГК РФ, согласно которой не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах, принимая во внимание довод истца о том, что отсутствие в договоре в редакции ответчика 30-дневного срока для осуществления первого платежа влечет для истца риск начисления неустойки в соответствии с п. 4.3 договора, даже при добросовестном отношении к исполнению своих договорных обязательств, вследствие чего несогласие ответчика включить в договор условие об отсрочке первого платежа ставит истца в невыгодное положение еще на стадии заключения договора, суд пришел к выводу о наличии в действиях ответчика признаков злоупотребления правом.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Приморского края от 15 марта 2013 г. по делу N А51-352/2013 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Следует отметить, что злоупотребление правом со стороны публичных участников земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков может быть связано и с отказом от вступления в земельные правоотношения посредством уклонения от заключения сделок. В практике арбитражных судов <1> распространены обращения предпринимателей, получающих немотивированный отказ в заключении договоров.

--------------------------------

<1> См., например: решение Арбитражного суда г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14 июля 2011 г. по делу N А56-11049/2011; решение Арбитражного суда Самарской области от 19 октября 2010 г. по делу N А55-13209/2010; решение Арбитражного суда г. Москвы от 22 апреля 2011 г. по делу N А40-12627/11-145-120 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Например, Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом в решении от 29 мая 2009 г. по делу N А49-2737/2009 <1> было установлено, что Комитетом по управлению муниципальным имуществом г. Пензы был издан немотивированный отказ от заключения 24 договоров аренды земельных участков в отношении предпринимателя, занимающегося производством мороженого. В ходе рассмотрения дела выяснилось, что на рынке производства мороженого в г. Пензе имеются только два производителя, одним из которых является сторона по делу. Действия Комитета Одиннадцатым арбитражным апелляционным судом были признаны создающими препятствия в деятельности заявителя и способствующими ограничению конкуренции. При таких обстоятельствах суд квалифицировал действия Комитета как злоупотребление правом.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Также Арбитражным судом Брянской области <1> рассматривался спор по иску общества с ограниченной ответственностью к Управлению имущественных отношений Брянской области о признании отказа в заключении договора аренды земельного участка незаконным и обязании заключить договор аренды. Суд, удовлетворяя заявленные требования, указал на то, что расторжение ответчиком в одностороннем порядке договора аренды без согласования с истцом размера компенсации понесенных последним затрат и отказ в заключении договора аренды на спорный земельный участок для завершения строительства расцениваются как злоупотребление правом.

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда Брянской области от 6 ноября 2012 г. по делу N А09-8424/2012 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Кроме того, например, ФАС Московского округа в Постановлении от 2 февраля 2012 г. по делу N А40-59700/11-1-340 <1> было установлено, что общество с ограниченной ответственностью обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с иском к Департаменту земельных ресурсов г. Москвы о признании незаконным отказа от договора аренды земельного участка, оформленного письменным уведомлением, со ссылкой на нарушение ст. 279, 281 ГК РФ, ст. 49, 55, 63 ЗК РФ, ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ "Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений" <2>. Проверив обоснованность доводов, ФАС Московского округа отменил решение и постановление нижестоящих судов, указав следующее: с учетом проектной площади застройки в 0,1693 га строительство административного здания без использования смежного спорного участка невозможно и необходимость его использования в ходе строительства была учтена в исходно-разрешительной документации и согласована всеми компетентными органами. Согласно п. 1 ст. 10 ГК РФ не допускаются действия граждан и юридических лиц, осуществляемые исключительно с намерением причинить вред другому лицу, а также злоупотребление правом в иных формах. При конкретных обстоятельствах данного дела с учетом компенсационного характера выделенного земельного участка, невозможности ведения строительства на смежном земельном участке без использования спорного земельного участка, при согласовании всей исходно-разрешительной документации отказ публичного субъекта от договора аренды следует расценивать как злоупотребление правом, в связи с чем исковые требования подлежат удовлетворению.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

<2> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.

 

Злоупотребления, связанные с односторонним расторжением договора аренды земельного участка, характеризуются необоснованным отказом публичного органа от исполнения ранее взятых обязательств по сделке.

Например, Арбитражным судом г. Москвы <1> рассматривалось дело по требованиям истца, основанным на признании недействительным одностороннего расторжения публичным органом договора аренды земельного участка. Удовлетворяя требования истца, суд указал, что необоснованное игнорирование Департаментом возражений арендатора против одностороннего расторжения договора носит характер злоупотребления правом. Суд также отметил, что совершенный Департаментом отказ от договора (одностороннее расторжение) противоречит нормам п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" и в данных конкретных обстоятельствах имеет признаки злоупотребления правом (ст. 10 ГК РФ), в связи с чем признается судом недействительным в силу ничтожности (ст. 167, 168 ГК РФ).

--------------------------------

<1> Решение Арбитражного суда г. Москвы от 14 декабря 2012 г. по делу N А40-126353/12 // Официальный сайт Высшего Арбитражного суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Обобщая исковые требования об отказе со стороны органов государственной власти в заключении договоров купли-продажи, аренды земельного участка <1>, необходимо подчеркнуть, что суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации либо по причинам его резервирования для государственных и муниципальных нужд. В случае если исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления необоснованно отказываются от заключения договоров, суд обязывает соответствующие органы подготовить проект договора и направить его в срок для последующего заключения.

--------------------------------

<1> См., например: Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства". Аналогичная практика: решения Арбитражного суда Ростовской области от 29 декабря 2009 г. по делу N 26191/09, от 30 июля 2009 г. по делу N 10501/09, от 13 октября 2009 г. по делу N 15441/09, от 15 апреля 2010 г. по делу N 355/10 (Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

На практике встречаются правовые случаи, когда публичное образование, выступая стороной по сделке, одновременно исполняет и свои публичные функции управления. Указанные действия могут быть квалифицированы как злоупотребление правом. Проанализируем один из самых распространенных видов договоров между предпринимателем и публичным образованием - инвестиционный контракт (договор о развитии застроенных территорий). Возмездный характер договора обусловливает необходимость каждой из сторон выполнить предусмотренные условия. В практике для достижения инвестиционного результата со стороны публичного образования или его администрации в качестве встречной обязанности выступает деятельность по подготовке и оформлению разрешительной документации и иных согласований. С позиции А.И. Бычкова данные обязанности, входящие в инвестиционной контракт, охватываются кругом публичных функций администрации, к выполнению которых она обязана в силу закона. Финансирование деятельности по реализации указанных функций осуществляется за счет средств соответствующего бюджета <1>. Следовательно, инвестиционный контракт является завуалированным способом получения преимуществ.

--------------------------------

<1> См.: Бычков А.И. Публичные функции администрации как ее частноправовые обязанности по контракту // Административное право. 2011. N 4. С. 47.

 

Например, Постановлением ФАС Северо-Кавказского округа от 24 августа 2010 г. по делу N А32-51800/200 <1> вынесено решение, указывающее на то, что сделка коммерческой организации с администрацией по сотрудничеству в развитии социальной и инженерной инфраструктуры является ничтожной в силу ст. 168 ГК РФ, поскольку предоставление земельного участка в аренду осуществлено без учета требований ЗК РФ об обязательном проведении аукциона и ввиду того, что принятые администрацией на себя гражданско-правовые обязательства по договору конкретно не определены, они сводятся к совершению действий, входящих в ее компетенцию.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 21 сентября 2010 г. по делу N А43-29877/2008 <1> отметил, что в случае участия государственного или муниципального органа в коммерческом контракте, охватываемом полномочиями в соответствующей области, этот орган выходит за пределы имущественных правоотношений, что является недопустимым.

--------------------------------

<1> Там же.

 

Иная позиция была изложена в Постановлении ФАС Поволжского округа от 21 декабря 2006 г. по делу N А12-6802/06-С56 <1>, согласно которому указание в договоре на обязанность муниципального образования по оказанию содействия в реализации контракта по вопросам, входящим в компетенцию администрации, правильно расценено нижестоящими судами как непротиворечащее закону, поскольку указание на такую обязанность, установленную законодательством для органов местного самоуправления, нельзя считать противоречивым.

--------------------------------

<1> А также в Постановлениях ФАС Поволжского округа от 1 февраля 2007 г. по делу N А12-6794/06-С16, от 15 февраля 2007 г. по делу N А12-6801/06 (Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

Автор соглашается с позицией А.И. Бычкова в том, что по данным договорам администрация исполняет свои публичные обязанности, которые по характеру своей деятельности она должна исполнять в отношении каждого, кто к ней обратится <1>. При этом необходимо отметить, что использование конструкции инвестиционных договоров может являться препятствием в развитии конкурентных отношений на рынке, так как создаются неравные условия к доступу государственных услуг. Поэтому представляется, что реализация публичных обязанностей не может одновременно рассматриваться как оказание услуг гражданско-правового характера.

--------------------------------

<1> См.: Бычков А.И. Указ. соч. С. 47.

 

Необходимо отметить, что злоупотребления правом в исследуемой группе отношений могут исходить и от граждан, претендующих на получение земельных участков. Так, в решении Арбитражного суда Приморского края от 28 декабря 2011 г. по делу N А51-17947/2011 <1> отмечено, что целью создания дачных некоммерческих объединений является реализация прав на получение земельных участков для ведения дачного хозяйства. Системный анализ положений Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" показывает, что некоммерческому объединению граждан возможность сорганизоваться и получить дачный участок для ведения дачного хозяйства предоставляется единожды, поскольку, как установлено в п. 4 ст. 14 данного Закона, для организации дачного хозяйства утверждается проект застройки территории, который переносится в натуру в отношении каждого члена товарищества. Из материалов дела следует, что ранее дачное некоммерческое товарищество "Спутник" обращалось с заявлением о предоставлении земельного участка. Вместе с тем товариществом "Спутник" в нарушение указанной нормы права в Департамент направлено несколько заявлений о предоставлении земельных участков для ведения дачного хозяйства на различных территориях. Таким образом, суд усматривает со стороны ДНТ "Спутник" злоупотребление правом. По мнению суда, действия товарищества "Спутник" направлены не на получение им спорного земельного участка для ведения дачного хозяйства, а на создание препятствий ДНТ "Солнечный" в получении земельного участка, оформлением которого товарищество "Солнечный" занимается с июля 2010 г.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Иной пример: ФАС Центрального округа <1> рассматривалась кассационная жалоба Управления имущественных отношений Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области и Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда по делу N А09-9127/2010, которыми требования индивидуального предпринимателя к Управлению имущественных отношений Брянской области о понуждении к заключению договора купли-продажи земельного участка удовлетворены (решение оставлено без изменения). Однако кассационная инстанция решение и Постановление судов отменила, усмотрев в действиях индивидуального предпринимателя злоупотребление правом. В мотивировочной части суд указал следующее: учитывая, что индивидуальный предприниматель использовал спорный земельный участок, предоставленный ему в соответствии со ст. 30 ЗК РФ для строительства медицинского центра, не по целевому назначению, определенному в договоре аренды земельного участка, заключенном по результатам аукциона, судебная коллегия усматривает в действиях индивидуального предпринимателя злоупотребление правом и расценивает его действия по возведению объекта недвижимости и регистрации права собственности на него - здания, построенного на основании разрешения на строительство от 25 августа 2009 г. и введенного в эксплуатацию на основании разрешения от 28 августа 2009 г., как направленные на создание формальных условий для возникновения у предпринимателя права в порядке ст. 36 ЗК РФ приобрести в собственность земельный участок площадью 519 кв. м.

--------------------------------

<1> Постановление ФАС Центрального округа от 16 апреля 2012 г. по делу N А09-9127/2010 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Соглашаясь с О.И. Крассовым, отметим, что "в чистом виде земельных правоотношений практически не существует. Традиционно применяемый термин "земельные отношения" не совсем адекватно отражает суть реально существующих отношений по поводу земли, которые значительно шире по содержанию. Пожалуй, единственным примером собственно земельных отношений может служить использование земли для растениеводства, выращивания сельскохозяйственных культур, требующих ежегодной культивации" <1>. Поэтому, выделяя виды злоупотреблений участниками земельных правоотношений, автор настоящей монографии исходит из межотраслевого подхода в исследовании злоупотребления правом участниками земельных правоотношений.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации О.И. Крассова включен в информационный банк согласно публикации - Норма, 2009 (2-е издание, переработанное).

 

<1> Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. 2-е изд., перераб. // СПС "Гарант".

 

Реализация правомочий собственника как определенный вид общественных отношений, выражающийся в свободном господстве над объектом, в земельном праве рассматривается с определенными изъятиями, обусловленными спецификой объекта правоотношений. Как верно отмечает О.И. Крассов, регулирование отношений собственности связано с признаками и особенностями земли как природного объекта, компонента природной среды <1>. Поэтому обладание правом собственности на земельный участок связано не только с правомочиями владения, пользования и распоряжения, но и с бременем содержания земельного участка (например, использование по целевому назначению, недопущение ухудшения качества земли, захламления участка). При этом объем правомочий может являться одновременно и правом, и обязанностью.

--------------------------------

<1> См.: Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 127.

 

Например, владение земельным участком должно проявляться в установлении межевых линий и межевых знаков, в возведении забора. В Определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 8 декабря 2009 г. N 13-В09-12 <1> было установлено, что собственник обособленного земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости вправе принять меры к охране своего имущества и ограничить доступ иных лиц на принадлежащий ему земельный участок путем возведения ограждения территории по меже земельных участков вдоль его границ. Данные действия со стороны собственника в случае непревышения пределов осуществления прав собственности являются одним из способов защиты законных интересов правообладателя от возможных злоупотреблений со стороны третьих лиц, связанных с самовольным занятием земельного участка. Однако в судебной практике имеются случаи злоупотребления правом при осуществлении оградительных процедур земельного участка. Например, в большом объеме представлены правовые казусы, связанные с отказом владельцев соседних земельных участков подписывать акт согласования местоположения границ земельных участков <2>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Верховного Суда РФ: http://www.vsrf.ru.

<2> См., например: решение Неверкинского районного суда Пензенской области по делу N 2-595-2010 // СПС "Гарант".

 

Согласно ч. 2 ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей их собственниками осуществляются свободно. Но при этом свободное хозяйствование не должно наносить ущерба окружающей среде и законным интересам других лиц. Однако специфика самого объекта общественных отношений (его потребность в осуществлении предпринимательской деятельности, ведении хозяйства, постройке жилых домов) и формы собственности (например, общая собственность на земельный участок) обусловливает не только добросовестное осуществление права собственности, но и желание (возможность) недобросовестных субъектов превысить правомочия собственника.

Например, злоупотребление правом может проявиться одним из лиц, владеющих земельным участком на праве общей долевой собственности, и быть связано с ненадлежащим использованием недвижимого объекта, последствия от которого могут распространяться и на других собственников.

Также можно привести в пример случаи ненадлежащего использования собственниками земель, предназначенных для ведения сельского хозяйства. Проявление злоупотреблений именно в этой области связывается с недобросовестным использованием сельскохозяйственных земель предпринимателями, в целях получения максимальной прибыли использующих химические или биологические средства, ухудшающие состав земли, что приводит к ее "одноразовому" использованию.

Анализ правоприменительной практики свидетельствует о том, что недобросовестное поведение участников земельных правоотношений проявляется в области установления границ земельного участка, когда землевладельцы злоупотребляют своими правами и пытаются увеличить площадь своих участков за счет соседей (например, решение Волховского районного суда Орловской области от 10 сентября 2009 г. по делу N 2-166 <1>).

--------------------------------

<1> СПС "Гарант".

 

Злоупотребление правом участниками земельных отношений проявляется и в установлении ограниченных вещных прав.

Например, в судебной практике выявляются правовые казусы <1>, связанные с недобросовестностью заявителя, выраженные в приобретении ограниченного вещного права (сервитута) без надлежащих на то оснований. Их анализ показывает, что в большинстве случаев суды отказывают в установлении сервитута ввиду того, что заявитель имеет иные возможности к доступу недвижимого объекта.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления ФАС Уральского округа от 11 мая 2004 г. N Ф09-1292/04-ГК, от 5 августа 2004 г. N Ф09-2445/04-ГК (Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

Исходя из принципа недопустимости нарушения прав и интересов других собственников, государство вводит ограничения использования имущества, вытекающие из так называемого права соседства, на основе частноправовых сервитутов. При этом решение вопроса о дозволенности того или иного поведения собственника предусматривается договором, а в случае возникновения конфликта интересов - по решению суда. Однако в правоприменительной деятельности распространены правовые споры, связанные с превышением правомочия пользования владельцем сервитута. Поэтому "необходимость терпеть вредное воздействие предполагает установление некоего допустимого объема прав, который считается правомерным. Например, по законодательству Германии способом защиты прав собственника в том случае, когда воздействие превышает допустимые пределы, является требование выплаты соразмерной денежной компенсации" <1>.

--------------------------------

<1> Бобровская О.Н. Указ. соч. См. также: Германское гражданское уложение. Кн. 3: Вещное право // http://constitutions.ru/archives/3685.

 

В свою очередь, злоупотребление правом может исходить от собственника, чей земельный участок обременен сервитутом, посредством установления препятствий в его использовании. В отличие от российского законодательства в Китае имеются нормы, пресекающие такого рода ненадлежащее использование прав. Например, согласно ст. 168 Закона Китайской Народной Республики от 1 октября 2007 г. N 62 "О праве собственности" <1> кредитор земли, обремененной сервитутом, имеет право аннулировать договор о сервитуте и прекратить сервитут в случае следующих действий со стороны собственника сервитута: злоупотребления сервитутом в нарушение положений, предусмотренных законом или условиями договора; в случае неуплаты после двукратного напоминания о необходимости внести плату в течение разумного срока после истечения оговоренного срока уплаты при продолжении использования земли, обремененной сервитутом.

--------------------------------

<1> http://asia-business.ru/law/law3/property/

 

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что назрела необходимость регулирования "соседских отношений". Совокупность вышеперечисленных примеров свидетельствует о том, что, несмотря на ограничения правомочий собственника, злоупотребление правом в вещных правоотношениях находит свое отражение. Поэтому судебную практику в выделенной группе злоупотреблений образуют споры, связанные с конфликтом интересов между собственниками соседних земельных участков.

Безусловно, в судебной практике рассмотрение споров, предметом которых является недобросовестное использование участниками земельных правоотношений вещных прав, встречается реже, нежели злоупотребление правом при распоряжении земельными участками. Это обусловлено тем, что в условиях рыночных отношений земельный участок как объект недвижимости является одним из часто встречающихся предметов сделок, особенно между субъектами предпринимательской деятельности. Например, недобросовестное поведение участника правоотношения может проявляться, когда собственник земельного участка, не расторгнув договор аренды земельного участка, заключает новый договор аренды с третьим лицом, предметом которого является тот же земельный участок. Многочисленные споры при реализации правомочия распоряжения собственниками земельных участков определяют следующую группу злоупотреблений правом.

Регулирование данной сферы осуществляется комплексом нормативных правовых актов гражданского и земельного законодательства. По мнению Б.В. Ерофеева, рыночный оборот земельных участков является сложным и противоречивым процессом и должен осуществляться на основе приоритета земельно-правового регулирования <1>. Действительно, законодатель исходил из представлений о земле как об основе жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Поэтому в земельном законодательстве заложены рычаги сдерживания дозволенного поведения, пределы, препятствующие злоупотреблению той свободой, которую допускают диспозитивные нормы гражданского законодательства. Данные ограничения служат неким сдерживающим фактором от ненадлежащего использования принадлежащих прав, а также обеспечивают сочетание законных интересов граждан и общества, оптимизируя при этом естественное распределение земельных ресурсов. К ним относятся: недопустимость осуществления сделок с земельными участками государственных природных заповедников и национальных парков; сохранение целевого назначения земель при заключении сделок; запрет на заключение договоров купли-продажи при приватизации государственных и муниципальных предприятий земли, предоставленной для ведения сельского хозяйства; совершение сделок с землями, зараженными опасными веществами и подверженными биогенному заражению.

--------------------------------

<1> См.: Ерофеев Б.В. Земельное право России: Учебник для вузов. М., 2008. С. 193.

 

Общеправовое регулирование отчуждения земельных участков, в большинстве случаев находящихся в публичной собственности, осуществляется посредством проведения торгов. Злоупотребления в данной группе отношений связываются с несоблюдением предусмотренной земельным законодательством процедуры проведения торгов.

Например, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ <1> рассматривалось заявление закрытого акционерного общества о пересмотре в порядке надзора решения нижестоящего суда о признании недействительным решения конкурсной комиссии (в лице Комитета г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов) по выбору инвестора по реализации проекта строительства нового многофункционального комплекса на месте здания гостиницы "Россия", оформленного протоколом и распоряжением Правительства г. Москвы. В надзорной инстанции требования заявителя были удовлетворены. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ было установлено, что конкурс проводился в отношении объекта, имеющего нескольких собственников. Без согласия всех собственников объекта недвижимости проведение торгов, затрагивающих их имущественные интересы, является недействительным. Условиями конкурса необоснованно возложена обязанность урегулирования имущественных отношений со всеми заинтересованными лицами на победителя конкурса, тогда как последний в каких-либо правоотношениях с этими лицами не состоял.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 16916/05 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Допущенные нарушения закона с позиции Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ создают условия для приобретения земельного участка в обход установленного земельным законодательством порядка предоставления земельных участков для строительства. Поскольку нарушение императивных норм является самостоятельным основанием для признания конкурса недействительным, суды учитывают этот факт нарушения независимо от того, заявлены ли об этом требования истца. Учитывая, что при таких обстоятельствах не исключен произвольный выбор победителя конкурса, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ пришел к обоснованному выводу о признании торгов несостоявшимися.

Или, например, в решении Арбитражного суда г. Москвы от 31 октября 2012 г. по делу N А40-71976/12 <1> со ссылкой на ст. 10 ГК РФ было отмечено, что в обосновании о ничтожности инвестиционного контракта Правительством г. Москвы приводятся нормы права, действовавшие на момент заключения контракта с закрытым акционерным обществом, следовательно, объявляя аукцион и заключая контракт, Правительство г. Москвы не могло не знать о предусмотренном земельным законодательством порядке предоставления земельных участков для целей жилищного строительства.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 октября 2006 г. N 16916/05 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Субъектами злоупотребления в данном случае выступают стороны (участники) сделки - физические или юридические лица, потерпевшей стороной - государство ввиду причиняемого ущерба ее экономическим интересам. Реализация подобных сделок осуществляется путем "злонамеренного соглашения представителя одной стороны сделки с другой стороной" <1>. "Злонамеренность соглашения" выражается в достижении конечной цели договора, получении имущественной выгоды. При этом получение такого результата основано на отношениях, не имеющих социально-экономической пользы.

--------------------------------

<1> Крусс В.И. Указ. соч. С. 81.

 

Исходя из анализа судебной практики, можно сделать вывод о том, что большинство подобных злоупотреблений осуществляется при помощи конструкции договора дарения, купли-продажи, мены, аренды.

Например, Арбитражным судом Республики Карелия <1> по заявлению прокурора Республики Карелия признаны недействительными договоры аренды лесных участков, заключенные между Министерством по природопользованию и экологии Республики Карелия (далее - Министерство) и обществом с ограниченной ответственностью (далее - общество). В связи с попыткой передачи части охранной зоны Костомукшского государственного заповедника в аренду с целью заготовки древесины Гринпис России в 2011 г. обратился в Генеральную прокуратуру РФ с письмом о принятии мер прокурорского реагирования по признанию данных действий недопустимыми и требованием расторгнуть договор аренды лесного участка. В ходе рассмотрения дела было установлено, что между Министерством и обществом был заключен договор аренды, предметом которого выступал лесной участок площадью 10042,9 га, находящийся в охранной зоне Костомукшского государственного заповедника. Передача данного лесного участка сроком на 10 лет для заготовки древесины сплошными рубками в объеме 5,8 тыс. куб. м в год была осуществлена в рамках реализации приоритетного инвестиционного проекта "Организация производства заготовки леса и его переработки в условиях долговременной аренды лесов". Договор был включен в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов Приказом Министерства промышленности и торговли РФ от 11 августа 2009 г. N 729.

--------------------------------

<1> Лесная отрасль // http://wood.ru/ru/lonewside-40432.html.

 

Следовательно, не придав данному факту широкой огласки, заключенная сделка носила бы вполне законный характер. В рассмотренном правовом казусе выявляется явное двустороннее злоупотребление правом с использованием гражданско-правовых механизмов, направленное на обход императивных норм, заложенных в земельном законодательстве.

Помимо публичных образований, фактически обладающих определенными преимуществами, в земельных правоотношениях можно выделить и таких субъектов, как генеральный директор компании, арбитражный управляющий, орган опеки и попечительства. Правовой статус данных участников шире правового статуса любого другого физического лица, поэтому возможность злоупотребить правом у данных субъектов больше ввиду обладания административно-распорядительными полномочиями.

Например, Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ <1> было установлено, что генеральный директор общества с ограниченной ответственностью заключил договор купли-продажи здания и земельного участка на сумму более чем в 12 раз ниже рыночной стоимости. Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ действия генерального директора расценены как злоупотребление своим положением, поскольку использование должностного положения в целях вывода имущества из данного общества и приобретения его по заниженной стоимости другим обществом, руководителем и участником которого он также является, привело к нарушению конкуренции. Следовательно, занижение стоимости отчуждаемого недвижимого имущества в данном случае является одним из квалифицирующих признаков злоупотребления правом.

--------------------------------

<1> Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 ноября 2011 г. N 17912/09 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Например, судебная коллегия, рассмотрев апелляционную жалобу <1>, пришла к выводу о том, что при заключении договора купли-продажи земельного участка допущено злоупотребление правом, так как имело место недобросовестное поведение, направленное на увеличение кредиторской задолженности при недоказанности наличия достаточных для совершения сделки активов. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о недействительности договора купли-продажи земельного участка в связи с несоответствием ст. 10 ГК РФ. В данную группу злоупотреблений правом также можно отнести возможные злоупотребления иностранных компаний, работающих в сфере недропользования в России.

--------------------------------

<1> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 сентября 2012 г. по делу N А65-25639/2011 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Соглашаясь с О.С. Иоффе, отметим, что сделки, используемые в качестве инструмента для злоупотребления правом, оформляются так, что они приобретают внешний облик вполне законных сделок, хотя в действительности скрывают в себе противозаконное содержание <1>.

--------------------------------

<1> См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. М., 1967. С. 289.

 

Обобщая изложенное, следует сделать вывод о том, что правоприменители, ссылаясь на злоупотребления как со стороны публичных субъектов, так и со стороны граждан и организаций, выявляют нарушение конкретной нормы права, т.е. действия, выраженные в злоупотреблении правом, влекут за собой нарушение конкретных норм земельного права. При этом злоупотребления органами государственной власти, не нарушающие конкретной нормы, не могут найти свое отражение в правоприменительной практике, так как отсутствует правовой инструмент в форме недопустимости злоупотребления правом в земельном законодательстве.

Таким образом, проведенное исследование злоупотреблений правом позволяет выделить две возможные формы недобросовестного поведения участников земельных правоотношений. Первая форма связана с недобросовестным использованием прав обоими участниками земельных правоотношений (здесь речь идет о двустороннем злоупотреблении правом), когда вред наносится третьим лицам, обществу и государственному устройству. Вторая форма характеризуется односторонним злоупотреблением правом по отношению к добросовестному участнику земельных отношений.

 

---

Дата добавления: 2022-07-16; просмотров: 148; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!