Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 5 страница
Во-вторых, административно-правовое регулирование предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, волеизъявление одной стороны не равнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это прежде всего тем, что юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполнительной власти.
В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируемых административным правом, наиболее типичное выражение находит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически-властные полномочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа исполнительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.
|
|
В-четвертых, все названные черты, характеризующие метод административного права, проявляются и в тех случаях, когда административно-правовыми средствами регулируются отношения имущественного характера. Так, антимонопольные органы могут вводить ограничения на создание новых хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также устанавливать запреты на осуществление отдельных видов деятельности или производство определенных видов товаров; федеральный антимонопольный орган вправе давать хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания об их принудительном разделении, о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству, о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом, о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства.
Федеральный антимонопольный орган осуществляет государственный контроль за созданием, слиянием и присоединением объединений коммерческих организаций (союзов или ассоциаций). В случаях, когда подобные действия могут привести к ограничению конкуренции, по требованию антимонопольного органа учредители коммерческой организации, лица или органы, принявшие решение о слиянии, присоединении, обязаны принять меры по восстановлению необходимых условий конкуренции. В случае, когда коммерческие и некоммерческие организации, занимающиеся предпринимательской деятельностью, занимают доминирующее положение и совершили два или более нарушений антимонопольного законодательства, федеральный антимонопольный орган вправе принять решение об их принудительном разделе или выделении из их состава одной или нескольких организаций. Антимонопольное законодательство также предусматривает, что федеральные органы исполнительной власти, исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления могут принимать решения по вопросам создания, реорганизации и ликвидации хозяйствующих субъектов.*
|
|
________________________
* См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 22. Ст. 1977.
Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом распоряжается объектами федеральной собственности; принимает решения о приватизации находящихся в федеральной собственности государственных предприятий; передает объекты федеральной собственности Российскому фонду федерального имущества для продажи; оформляет закрепление государственного имущества, находящегося в федеральной собственности, в хозяйственное ведение и оперативное управление, дает согласие на продажу недвижимого имущества, закрепленного в хозяйственном ведении, на передачу его в аренду или залог; реорганизует по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти федеральные предприятия без изменения их формы собственности и т.д.*
|
|
___________________
*См.: там же. № 50. Ст. 4930.
Федеральные органы исполнительной власти также решают вопросы передачи государственных предприятий и хозяйственных организаций, находящихся в федеральной собственности, в государственную собственность субъектов Российской Федерации; о передаче в залог акций, находящихся в федеральной собственности; о продаже на аукционе имущества ликвидируемых и ликвидированных предприятий* и т.п.
_____________________
*См.: там же. № 45. Ст. 4355, 4356; № 50. Ст. 4906; № 22. Ст. 2059.
|
|
Гражданский кодекс Российской Федерации также признает, что имущественные отношения могут основываться на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, т.е. что они могут быть административными (ч. 3 ст. 2).
В-пятых, властность и односторонность, как наиболее существенные признаки административно-правового регулирования, не исключают использования в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения-равенства участников регулируемых управленческих отношений, т.е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).
Таким образом, суть методов административно-правового регулирования управленческих общественных отношений может быть сведена к следующему:
а) установление определенного порядка действий — предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным данной административно-правовой нормой. Несоблюдение такого порядка не влечет за собой юридических последствий, на достижение которых ориентирует норма. Так, Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что административные взыскания могут быть наложены (должны быть наложены) не позднее двух месяцев со дня совершения проступка. Превышение этого срока не позволяет применять к виновному меры административной ответственности (ст. 38);
б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств воздействия (например, дисциплинарной или административной ответственности). Так, запрещено направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, чьи действия являются предметом жалобы; виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность;
в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой. Как правило, данный метод рассчитан на регулирование поведения должностных лиц, причем последние не вправе уклоняться от такого выбора. Это — «жесткий» вариант дозволения, дающий возможность проявления самостоятельности при решении, например, вопроса о применении к лицу, совершившему административное правонарушение, той или иной меры административного воздействия (взыскания), либо освобождения его от ответственности;
г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действии в определенных ею условиях. Как правило, это имеет место при реализации субъективных прав. Например, гражданин сам решает вопрос, нужно ли обжаловать действия должностного лица, которые он оценивает как противоправные. Это — «мягкий» вариант дозволения. В связи с этим надо подчеркнуть, что фактически дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. Разрешительный метод является наиболее перспективным.
Таковы отличительные особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, нередко характеризуемые в качестве властеотношений. За подобным их обозначением скрыто то, что во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписание, запрет, дозволение или разрешение). Однако, властеотношения в таком понимании вовсе не являются прерогативой административно-правового регулирования. Элементы властеотношений (в изложенном смысле) нетрудно обнаружить в механизме правового регулирования, используемом и иными отраслями российского права (например, финансового, земельного, уголовного и т.п.), что служит еще одним свидетельством реальности подхода к проблеме методов правового регулирования как к единой юридической категории.
1.2.3. Место административного права в правовой системе Российской Федерации
Административное право, сохраняя свою «самобытность», выраженную в его предмете и методе, тесно взаимодействует с другими отраслями российского права. Характеризуя это взаимодействие, необходимо иметь в виду, что административное право охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной и общественной жизни, что предопределяется многообразием практического проявления действующего в Российской Федерации механизма исполнительной власти.
На содержание административного права существенное влияние Оказывают те процессы, которые происходят сейчас в России прежде всего в экономической области, что неизбежно сказывается и на характере административно-правового регулирования. Однако, как очень метко отметил французский административист Г. Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы «административно-правового контроля». И далее: «...административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека».*
_______________________________
* Брэбан Г. французское административное право. М., 1988. С. 21
Мнение западного ученого в принципе справедливо и для наших условий. Служебная роль административного права — юридического «спутника» исполнительной власти — сохраняется в период реформации государственных институтов. Что же касается масштабности действия его норм, то пока нет достаточных оснований, чтобы утверждать очевидность ее сокращения. Наоборот, в так называемый переходный период массив подзаконных административно-правовых норм имел тенденцию к своему расширению. Особенно это было заметно в условиях, когда Президент Российской Федерации являлся главой исполнительной власти. Совокупность норм административного права различного уровня (федеральный, республиканский, региональный, ведомственный и т.п.) достаточно велика и многообразна, несмотря на частое внесение в нее определенных корректировок (отмена нормативных актов, их изменений и т.п.). В то же время нельзя игнорировать тот факт, что резкое сокращение государственного сектора (особенно в области экономики) за счет приватизации и акционирования различных объектов, влекущее за собой их «выход» из-под прямого управляющего воздействия со стороны субъектов исполнительной власти, вовсе не означает отказ от административно-правового регулирования управленческих общественных отношений вообще.
С большой долей достоверности можно утверждать, что в условиях развития рыночных отношений соответствующим образом меняются формы и методы осуществления исполнительной власти под прямым влиянием изменений в юридическом статусе различных объектов, ранее находившихся в организационном подчинении многочисленных органов государственного управления отраслевого, межотраслевого, территориального и иного характера. Такого рода изменения затрагивают прежде всего содержание административного права, не лишая его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве такого рода процессов можно назвать, например: сокращение масштабности централизованного (общефедерального) административно-правового регулирования, отнесенного к совместному ведению Российской Федерации и субъектов федерации; существенное возрастание роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; «выход» на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного характера;
обеспечение реальной, а не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях государственной организации и т.п.
Служебная роль административного права в современных условиях определяется также и другими существенными обстоятельствами, вытекающими непосредственно из его природы. Так, в связи с актуальностью проблемы правоохраны, как непременного элемента правового государства, административное право в отличие от многих других правовых отраслей имеет и укрепляет свои собственные юридические средства защиты от посягательств на правовой режим в сфере функционирования механизма исполнительной власти. Невыполнение или недобросовестное выполнение требований административно-правовых норм влечет за собой приведение в действие предупредительных, пресекательных и карательных средств административно-принудительного характера. Среди них особая роль отводится институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет то, что с помощью административной ответственности все в большей
мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранных и т.п.).
Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать в роли их регулятора. Так, действующее российское законодательство использует нормы административного права для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений. Ими, например, определяются: порядок взимания налогов и сборов, государственный контроль за соблюдением налогового законодательства; основные организационные начала предпринимательской деятельности; порядок возникновения и прекращения государственно-служебных отношений; многие стороны компетенции различных надзорных органов, действующих в рамках предмета иных отраслей права (природоохранительные инспекции) и т.п.
Изложенные ранее особенности административно-правового регулирования во многом предопределены ассимиляцией действующей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего наблюдается «перекрещивающееся» взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых «новых» правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоохранного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли права, а отрасли законодательства. На подобной основе конструировать систему правовых отраслей не представляется возможным. В противном случае мы будем иметь неограниченное число таковых, причемих существование будет определяться не объективными, а чисто субъективными факторами. Кроме того, в «чистом» виде практически не существует ни одна отрасль права. В каждой из них правовую базу составляют, как правило, нормы различного отраслевого профиля с преобладанием удельного веса «собственных» норм, т.е. полностью соответствующих предмету данной отрасли. На подобной основе фактически строится российское законодательство. В качестве иллюстрации этого вывода достаточно проанализировать содержание Закона Российской Федерации от 19 декабря 1991 года «Об охране окружающей природной среды», являющегося конгломератом правовых норм различного отраслевого профиля.*
__________________________
* См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 10. Ст. 457.
Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное право. В иных случаях всегда легко обнаружить взаимодействие норм различных отраслей
права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.
Следствием данной особенности действующей правовой системы является «проникновение» административного права в сферу регулятивного функционирования иных правовых отраслей. В основе подобного явления — фактическое наличие управленческих по своей природе отношений в сферах, относящихся в соответствии с предметом той или иной отрасли права к ее регулятивному воздействию. Поэтому даже в гражданском законодательстве имеется пусть небольшое, но определенное число административно-правовых по своей сути норм.
Административное право с учетом специфических особенностей государственно-управленческой деятельности как правовой формы реализации исполнительной власти охватывает своим регулятивным воздействием чрезвычайно широкий круг общественных отношений управленческого типа. Тем самым отчетливо проявляется многообразие административно-правового регулирования. Например, финансовое право регулирует строго ограниченные рамками его предмета общественные отношения. Административное право таких строгих границ не имеет. Соответственно трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей. фактически нас «окружают» со всех сторон нормы прежде всего административного права. Как ни парадоксален с внешней стороны подобный вывод, он имеет под собой прочные основания. Если, например, говорить в этом плане о гражданине, то наиболее широки и многообразны его административная право- и дееспособность: рождение, обучение, практическая работа, взаимоотношения с социальными, коммунальными, медицинскими, транспортными, правоохранительными и т.п. службами — все это неизбежно испытывает на себе соответствующее регулятивное воздействие административного права. Конечно, это не исключает такое же воздействие на поведение граждан и со стороны других отраслей права. Однако они строго ориентированы (например, гражданско-правовая сделка, налоговые обязанности и права и т.п.), что в целом не является отличительным признаком административного права.
Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных правовых отраслей.
Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Будучи ведущей отраслью российского права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном механизме, правовые основы их формирования, их взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. 10, 11, 71—72, 77, 83—88, 102—103, 110—117, 125 Конституции Российской Федерации); права и свободы человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется в сфере государственного управления (ст. 85, 103, 111, 117) и т.п. Многие стороны организации и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и иными законодательными нормами. Административное право берет исходные начала в нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя при этом правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.п.
Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 39; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!