Отзыв как мера конституционно-правовой ответственности.
УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ «ТИСБИ»
| Юридический факультет очно-заочная/заочная форма обучения |
Контрольная работа
По курсу: «Конституционное право»
на тему: «Отзыв депутатов и выборных должностных лиц как институт непосредственной демократии»
| Работу выполнила: студентка гр. ОЗЮ-91г Д.Р.Михайлова |
Казань, 2019
План:
1.1 Императивный и свободный мандат: природа и эволюция.
1.2 Отзыв как мера конституционно-правовой ответственности.
1.3 Проблемы современного применения отзыва.
Императивный и свободный мандат: природа и эволюция.
Теории конституционного права и политической практике часто связывают с природой мандата выборного лица. Довольно устойчивым является мнение: если избиратели имеют право не только избирать, но и досрочно отозвать избранное ими лицо, то оно обладает так называемым императивным мандатом. Если же у избирателей есть только право избирать и нет права отозвать избранное ими лицо, то оно обладает свободным мандатом.
Относительно свободного и императивного мандатов существует долгая дискуссия, которой столько же лет, сколько существуют выборы, предварительные органы, депутаты и иные выборные должностные лица.
Императивный мандат связывают с тремя главными характеристиками:
|
|
|
избранное лицо получает наказы от своих избирателей, т.е. наставления относительно линии поведения в органе власти.
избранное лицо обязано периодически отчитываться перед избравшими его о своей деятельности, а в ряде отношений – также и о деятельности органа, в котором оно состоит, причем отчету может быть дана оценка избирателями.
в неудовлетворенные деятельностью и линией поведения избранного лица его избирателями большинством голосов могут его отозвать, а затем состоятся выборы нового представителя.
Таким образом, воля избирателей обязательна (императивна) для избранного лица, отсюда и пошло наименование мандата.
Зародился императивный мандат в средние века, когда стали создаваться представительные учреждения. При их формировании часто использовалась система сословного представительства. Для защиты своих интересов сословия, направляя своего депутата в представительный орган, давало ему инструкции с которым надлежало выступить. Наряду с сословным существовало и территориальное представительство. В этом случае избранный представитель обязан был руководствоваться в своей деятельности интересами соответствующей территории. Существовали трения между представителями сословий и территорий.
Ситуация обострилась в период становления буржуазного строя. Постепенно вводятся всеобщие выборы, когда депутаты избираются всеми гражданами, проживающими на соответствующей территории.
В этих условиях депутаты и иные выборные лица уже не хотят быть заложниками инструкций избирателей. Они желают быть более свободными в своей деятельности, хотя и с учетом пожеланий и интересов избирателей.
Так порождается теория свободного мандата, которой можно связать со следующими чертами:
|
|
|
Депутаты, выборные должностные лица учитывают в своей работе пожелания избирателей – в сочетании с общегосударственными интересами, однако не связаны какими-либо обязательными инструкциями, поручениями избирателей.
Они могут регулярно встречаться с избирателями, информировать их о своей работе, о деятельности органа, в котором состоят или который возглавляют, но делают это в меру своих возможностей, а самое главное – без каких-либо оценочных голосований избирателей, присутствующих на встрече.
Депутат, выборное должностное лицо не может быть отозвано избирателями досрочно независимо от качества своей деятельности – у избирателей остается лишь возможность предпочесть им на очередных выборах других кандидатов.
|
|
|
Свободный мандат был призван освободить депутатов и выборных должностных лиц от узких интересов отдельных категорий граждан в пользу общих государственных либо территориальных задач. Но свободный мандат показывает и свою оборотную сторону – реальный отрыв выборных от избирателей. Если учесть еще, что в формировании представительных учреждений активно участвует капитал, поддерживания избрание тех лиц, которые будут защищать его материальные интересы, то становится очевидным: вопрос о свободном либо об императивном мандате может стать вопросом политической борьбы.
Во всяком случае ряд буржуазных государств, признавая на общественном уровне свободный мандат, на местных уровнях допускал и допускает применение такого элемента императивного мандата, как отзыв избирателями своих депутатов.
Отзыв как мера конституционно-правовой ответственности.
Меры конституционно-правовой ответственности различны в зависимости от субъектов ответственности, но все они вносят определенное изменение в конституционно-правовой статус субъекта ответственности :
|
|
|
1) возмещение вреда, причиненного действиями органов государственной власти или их должностных лиц (субъект этой меры ответственности - государство);
2) отрешение от должности Президента РФ, досрочное освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, других высших должностных лиц, отзыв депутатов представительных органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а также глав субъектов Федерации и глав местного самоуправления, принудительное досрочное расформирование избирательных комиссий (субъекты - государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица);
3)отмена или приостановление действия актов государственных органов или их отдельных положений
4) ограничение или приостановление некоторых основных прав граждан (н-р избирать осужденным)
5) отмена решения о приобретении или прекращении гражданства РФ (субъекты - граждане).
* В литературе по конституционному праву нет единого мнения относительно конституционно-правовой ответственности как разновидности юридической ответственности. Однако существование в конституционном законодательстве мер ответственности, которая не может быть отнесена к другим известным ее видам (уголовной, административной, дисциплинарной, гражданско-правовой, материальной), позволяет говорить о наличии такого вида ответственности.
Основания: (основанием применения конституционной ответственности является действие или бездействие, которые причинили или могли причинить ущерб обществу или государству, независимо от того, были ли нарушены нормы конституционного права или нет).
Нормативное основание - это норма конституционного права, предусматривающая ответственность.
Фактическое основание - это, во-первых, правонарушение, характеризующееся набором признаков, образующих состав правонарушения, и, во-вторых, правоприменительный акт- применение к правонарушителю мер государственного принуждения.
Основанием конституционно-правовой ответственности является конституционное правонарушение - виновное деяние, противоречащее требованиям конституционно-правовых норм и влекущее специальную конституционно-правовую ответственность. За нарушение норм конституционного права наступает не только конституционно-правовая, но и иная - уголовная и административная ответственность: за нарушение конституционных обязанностей ее несут граждане. Поэтому конституционно-правовая ответственность отличается от иных видов ответственности именно спецификой своих мер (форм).
Конституционное право содержит несколько конкретных определений составов конституционных правонарушений. Например, приобретение гражданства России на основании заведомо ложных сведений и фальшивых документов может повлечь за собой ответственность в форме отмены решения о приеме в российское гражданство в отношении лица. Совершение Президентом РФ государственной измены или иного тяжкого преступления влечет при соблюдении процессуального порядка отрешение Президента РФ от должности. Деятельность общественного объединения в целях, запрещенных законом, или виновное нарушение им прав и свобод человека может повлечь его ликвидацию.
1.3. Проблемы современного применения отзыва.
Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами различными способами прямого волеизъявления, среди которых, помимо референдума и выборов, следует особо выделить и рассмотреть отзыв выборных лиц местного самоуправления. Отзыв представляет собой санкцию муниципально-правовой ответственности, основанием которой является совершение депутатом или иным выборным лицом местного самоуправления какого-либо противоправного деяния, а содержанием - досрочное прекращение полномочий данного лица по инициативе населения. Таким образом, отзыв является не только формой народовластия, институтом, позволяющим гражданам проявить и реализовать собственный демократический потенциал, но и способом общественного контроля за деятельностью народных избранников. Актуальность данной темы обусловлена как рядом теоретических вопросов (целесообразности, правовой природы, конституционности) отзыва, так и наличием множества проблем, возникающих на этапе его реализации. Настоящая статья посвящена комплексу проблем, препятствующих реализации ответственности выборных лиц местного самоуправления перед избирателями. Основное внимание автор уделяет анализу причин фактического отсутствия отзыва на практике и поиску решений, способных превратить номинальный институт в реально действующий механизм прямой непосредственной демократии на наиболее приближенном к населению уровне -уровне местного самоуправления. В статье делается вывод о необходимости реформирования правового порядка проведения отзыва в целях дальнейшего совершенствования данного правового института. На основе анализа нормативных правовых актов делается заключение о необходимости совершенствования действующего законодательства в сфере регулирования оснований и процедуры отзыва. Автор приходит к выводу о необходимости выработки единого механизма привлечения к муниципально- правовой ответственности в виде отзыва путем четкого регулирования данного института на федеральном уровне с некоторыми особенностями, предусмотренными уставами муниципальных образований.
Ключевые слова: местное самоуправление, население муниципального образования, депутаты, отзыв, порядок проведения, демократия.
Отзыв депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления (далее - отзыв) как санкция муниципально-правовой ответственности не закреплен в Конституции РФ, но вытекает из смысла ее норм (ч. 1.2 ст. 3, ст. 32, ч. 1 и 2 ст. 130 и т.д.), регулируется, помимо Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», уставами муниципальных образований и является важнейшей формой непосредственной демократии на муниципальном уровне.
Повышение ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением муниципального образования является одной из целей реформы местного самоуправления в России. На необходимость усиления ответственности избранных представителей перед гражданами указывал Президент РФ В. В. Путин, проводя заседание Совета по развитию местного самоуправления 26 мая 2014 г. [9]. Вопрос об использовании права отзыва депутатов и выборных должностных лиц регионального и местного уровней был решен положительно и Конституционным Судом РФ. Таким образом, отзыв, наравне с другими организационными формами, посредством которых осуществляется местное самоуправление в Российской Федерации, прямо или косвенно признается верховной
властью как один из элементов механизма непосредственной демократии на низовом уровне, способом прямой реализации власти народа.
На наш взгляд, отзыв - это достаточно перспективный и обладающий высоким потенциалом правовой институт, который при наличии эффективной правовой базы и активной самоуправленческой деятельности граждан способен стать одним из действенных механизмов обратной связи, элементом официального взаимодействия власти с населением и неотъемлемой составляющей общественно-политического диалога электората с избранными представителями. Основной вопрос, по нашему мнению, заключается не в том, нужен или нет отзыв, а в том, способен ли он стать работоспособным инструментом демократии не на бумаге, а на деле?
На сегодняшний день становится ясно, что одного лишь провозглашения отзыва как важнейшего механизма народовластия явно недостаточно, необходимо, чтобы этот механизм «заработал», получил возможность практического применения. По словам болгарского правоведа Б. П. Спасова, «закон живет лишь тогда, когда он применяется» [7, с. 54], добавим, однако, что эффективность закона коррелирует не только с практикой его применения, но и, во-первых, с требованиями, предъявляемыми к нему как к акту высшей юридической силы, а во-вторых, очевидна прямая зависимость результативности действия закона от качества его норм. При этом специфичность отношений в сфере реализации отзыва такова, что его эффективное и качественное применение возможно только при соблюдении еще одного условия - гражданской активности местного населения.
Проблема участия населения местного самоуправления в различных организационных формах непосредственного волеизъявления, включающих и отзыв, вполне обоснованно привлекает все большее внимание в научных кругах. Гражданская активность, отмечает О. Ю. Кузин, важна не только в качестве фактора легитимизации власти и повышения эффективности управления. Мобилизация потенциала естественной солидарности и разнообразного гражданского опыта способствует повышению эффективности системы регулирования общественных отношений и устойчивости социального развития государства [4, с. 251]. Однако, к сожалению,
реалии на сегодняшний день таковы, что действительное участие граждан в жизни местного сообщества характеризуется низким уровнем инструментальной активности. Согласно данным исследований лишь около четверти опрошенных респондентов по всей территории России использовали различные публичные практики поведения [3, с. 12]. «Граждане, - замечают А. В. Буров, М. А. Овакимян, -зачастую не знают и не задумываются, в каком муниципальном образовании они проживают, кто входит в состав его представительного органа и местной администрации, не понимают своей роли в решении вопросов местного значения» [2, с. 184]. Как показывает практика, население не знает о своих правах и возможностях участия в осуществлении местного самоуправления [8] (например, результаты эмпирического социологического исследования, проведенного в мае 2016 года в г. Екатеринбурге, показывают, что 42 % респондентов никогда не принимали участие в местном самоуправлении ни в одной форме [1, с. 65]).
Руководствуясь таким подходом, очень удобно объявить отзыв никому не нужным архаичным институтом, и ратовать за его отмену. Однако это было бы весьма преждевременно. Активизация участия населения в территориальных самоуправленческих практиках и демократических процессах, включающих и отзыв, есть результат повышения общественного самосознания и, как следствие, осознания личной причастности к положениям дел в своем городе, регионе и государстве в целом. Люди, как существа социальные, проявляют высокую активность, когда вовлечены в коллективное обсуждение или разрешение волнующих их вопросов, и при этом они ощущают собственный вклад в деле достижения результата. Несмотря на то, что реальная социально-политическая активность населения является крайне низкой, уровень потенциальной включенности граждан в жизнь местного сообщества имеет тенденцию к росту, хотя и незначительному [6, с. 55]. В любом случае стимуляция процесса взаимодействия власти с населением выгодна прежде всего, самим органам местного самоуправления. Так, согласно данным социологических исследований деятельность местных властей оценивается более позитивно в том случае, когда опрошенные допускают возможность влияния обычных граждан на деятельность местных чиновников [3,
с. 15]. Таким образом, отказ от отзыва как непосредственного способа воздействия населения на представительные органы местного самоуправления или его номинальное наличие лишь поспособствует увеличению дистанции между местным сообществом и местной властью и снижению гражданской активности в целом.
Считаем необходимым отметить, что зарубежные исследования межстрановых сравнений основных факторов эффективного участия граждан в местном самоуправлении указывают на похожие проблемы в большинстве стран с незначительным опытом демократического управления. Серьезным препятствием являются низкие социальная активность и уровень доверия граждан институтам местной власти, а также проблема коррупции и дефицитов местных бюджетов [10]. Задачами, на решение которых должно быть направлено максимальное внимание специалистов, являются следующие: развитие нормативно-правовой базы для разработки форм прямого участия граждан в принятии решений; развитие социальной и гражданской базы местного самоуправления, в том числе через значительную просветительскую деятельность. Развитие системы общественных институтов, рост уровня правосознания, укоренение демократических процессов станут тем фундаментом, на котором зиждется реализация социального потенциала гражданского корпуса.
При этом любая, даже самая активная гражданская инициатива не сможет реализовать право отзыва при наличии явных несовершенств соответствующей правовой базы. По меткому выражению О. Е. Кутафина, «демократические институты - орудие слишком острое, и нужно уметь ими пользоваться, тщательно изучать и совершенствовать практику их применения» [5, с. 37]. Увы, обкатать практику применения отзыва сегодня практически невозможно в связи с серьезными недостатками действующего законодательства. В частности, Федеральный закон № 131-ФЗ не раскрывает, какие именно противоправные действия или решения, достаточные для постановки вопроса о досрочном прекращении полномочий, должно совершить отзываемое лицо. Уставы же муниципальных образований, положения которых согласно п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ должны содержать основания и процедуру отзыва на-
селением выборных должностных лиц местного самоуправления, зачастую ограничиваются дублированием федерального закона без какой-либо конкретики или же вообще не содержат упоминаний об отзыве. В частности устав г. Екатеринбурга не предусматривает отзыв депутата городской Думы, что в
2014 году стало основанием для отказа избирательной комиссии регистрировать инициативную группу по отзыву муниципального депутата.
Возникает вопрос - должны ли виновные действия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления быть связаны с его непосредственной деятельностью или, если толковать закон буквально, возможно инициировать отзыв, например из-за допущенного административного правонарушения, как это предусмотрено, например, в уставе г. Перми? Если же мы будем исходить из того, что выборное лицо может быть отозвано из-за невыполнения своих прямых обязанностей, то возникает еще одна проблема - крайне небольшое количество уставов муниципальных образований содержит четкий перечень обязанностей муниципальных депутатов, невыполнение которых может теоретически привести к отзыву, или же эти обязанности прописаны весьма размыто (например, в уставе г. Краснодара среди обязанностей депутата значатся работа с избирателями и прием граждан, при этом не указаны формы такой работы и их минимальная частота). К недостаткам правового регулирования также можно отнести неясности в сфере судебного разбирательства (в частности, кто и в каком порядке полномочен подавать заявление в суд), а также небесспорно требование закона о необходимости набрать не менее половины голосов избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании при голосовании за отзыв. Встречаются и коллизии: так, в уставе г. Бердска в одной и той же статье указано разное количество подписей, которые необходимо собрать в поддержку инициативы голосования по отзыву: сначала идет указание на 5 %, затем на 1 % голосов. Устав г. Санкт-Петербурга не содержит оснований для отзыва и процедуры отзыва выборного лица местного самоуправления, что было отражено в отчете Прокуратуры г. Санкт-Петербурга в 2015 году. Положения устава при этом ссылаются на закон Санкт-Петербурга «О статусе депутата Законодательного Собрания Санкт-Петербурга», однако его положения в этой части утратил силу.
Круг замкнулся.
Представляется, что в назревшей необходимости установления четкого, понятного и реально работающего механизма проведения отзыва, важности укрепления связей власти с населением, повышения политической активности граждан и наращивания правовой культуры в обществе целесообразными являются разработка и принятие Федерального закона «Об обеспечении права на отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, члена выборного органа местного самоуправления населением муниципального образования».
Нормативные источники
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 6 октября 2003 г., последняя ред. от 18 июля 2006 г. // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822; 2004. №25. Ст. 2484; №33. Ст. 3368; 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 9, 12, 17, 25, 37; №17. Ст. 1480; №27. Ст. 2708; №30 (ч. 1). Ст. 3108; №42. Ст. 4216; 2006. №1. Ст.9, 10, 17; №6. Ст. 636; №8. Ст. 852; №23. Ст. 2380; Российская газета. 2006. 20 июля.
Конституции, законы субъектов РФ.
Законы субъектов РФ об отзыве депутатов.
Литература
Авакъян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. Сб. науч. трудов / Под ред. А.В. Иванченко. М., 2004.
Ваганова НА. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2004.
Комарова В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998.
Ленин В.И. Проект декрета о праве отзыва // Полн. собр. соч.Т. 35.
Ленин В.И. Доклад о праве отзыва на заседании ВЦИК. 4 декабря 1917 г. // Полн. собр. соч. Т. 35.
Мошна Т.В. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления как мера конституционной ответственности // Права человека и конституционная безопасность: Материалы докладов и сообщений участников межвуз. Науч.-практ. конф. / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов-н/Д., 2002.
Новикова С.С. Законодательство социалистических стран об отзыве депутата // Сов. государство и право. 1971. №6.
Новицкий А. И. Проблемные вопросы права отзыва депутата в СССР // Труд
Нудненко Л.А. Право отзыва депутата Верховного Совета СССР // Актуальные вопросы правоведения в общенародном государстве. Томск, 1979.
Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.
Петрова НА. Процедура отзыва в Российской Федерации: про-"блемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. №3.
Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.
Попова СМ. Отзыв депутатов местных Советов народных депутатов: Учебное пособие. М., 1982.
Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. №4.
Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
Шугрина Е. Если не оправдал доверие... // Российская Федерация. 1997. № 8.
Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 124; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!