Статья 1. Швейцарская Конфедерация 33 страница
Во всех названных парламентах верхние палаты наделены меньшими правами в законодательном процессе, поэтому речь в данном случае идет не о процедуре примирения, а о преодолении возражения верхних палат.
6. Санкционирование и промульгация законопроектов, одобренных парламентами, представляет собой заключительную стадию законодательного процесса. Вопрос о санкционировании законопроектов и применении права вето был рассмотрен в гл. 9 учебника. Что касается промульгации, т.е. опубликования закона в официальном органе, то она осуществляется главой государства в установленные законом сроки, но может быть и ускорена, если парламент признает закон срочным. Статья 73 Конституции Итальянской Республики содержит по этому вопросу следующее, типичное для большинства стран положение: "Законы промульгируются Президентом Республики в течение месяца со дня их утверждения. Если палаты, каждая абсолютным большинством своих членов, объявляют закон срочным, то он промульгируется в срок, указанный в этом законе. Законы публикуются немедленно после промульгации и вступают в силу на пятнадцатый день после их опубликования, если в самом законе не установлен другой срок".
Согласно Конституции Франции 1958 г. закон должен быть промульгирован в течение 15 дней с момента его передачи правительству. Это положение не действует в том случае, если Президент использует свое право вето или если возбуждается дело о неконституционности закона перед Конституционным советом.
|
|
|
Контрольные вопросы к главе 10
1. Соотношение понятий "парламент" и "парламентаризм".
2. Способы формирования верхних палат.
3. Правовой статус парламентария.
4. Классификация парламентов.
5. Внутриполитические и внешнеполитические полномочия парламента.
6. Виды контрольных полномочий парламента.
7. Основные этапы законодательного процесса.
8. Парламентские комитеты в разных странах.
Глава 11. ПРАВИТЕЛЬСТВО В ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Место правительства в системе государственных органов
Правительство представляет собой коллегиальный орган исполнительной власти.
Для определения места правительства в системе государственных органов необходимо проанализировать его отношения с парламентом, главой государства, органом конституционного контроля (такой орган существует не во всех странах) и политическими партиями.
Отношения правительства с парламентом зависят от формы правления. В президентских республиках правительство, возглавляемое президентом, формируется внепарламентским путем и не несет за свою деятельность ответственности перед парламентом. Юридически в этих странах правительство должно только исполнять законы, принимаемые парламентом. Поэтому само правительство, согласно применяющемуся в президентских республиках принципу разделения властей, рассматривается как исполнительный орган, лишенный каких-либо средств воздействия на законодательное учреждение, кроме права отлагательного вето. Президентская форма правления предполагает создание системы, при которой обе ветви власти - законодательная и исполнительная - действуют независимо друг от друга, но имеют возможность уравновешивать одна другую. Система сдержек и противовесов, как ее называют в США, исходит из презумпции равенства парламента и правительства в системе высших органов государства. Действительность, однако, отличается от законодательных установлений. Хотя относительная самостоятельность парламента в президентских республиках значительнее, чем в парламентарных странах, правительства тем не менее занимают центральное положение и играют решающую роль как в управлении, так и в процессе законотворчества.
|
|
|
В парламентарных странах правительства занимают по отношению к парламенту еще более сильные позиции, чем в президентских республиках. При том что в этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, формируется парламентским путем и обязано уйти в отставку в случае выражения ему вотума недоверия, оно фактически контролирует и направляет деятельность парламента. Нельзя забывать, что правительство состоит из представителей одной или нескольких правящих партий, а это означает, что парламентское большинство в своем поведении связано партийной дисциплиной. Эта закономерность находит свое наиболее полное выражение в тех странах, где действуют однопартийные правительства (в настоящее время лейбористское правительство Великобритании). В тех странах, где у власти находятся коалиционные правительства, парламенты обладают большей долей относительной самостоятельности по отношению к правительству. Чем сложнее парламентская коалиция, тем она менее устойчива, тем она более зависима от соотношения партийных сил в парламенте. Однако общая закономерность, в силу которой правительство при всех политических ситуациях играет главную роль в практическом осуществлении государственной власти, действует повсеместно.
|
|
|
Отношения правительства с главой государства можно рассматривать только применительно к странам с парламентарной формой правления (в президентских республиках президент лично возглавляет правительство). В этих странах глава государства осуществляет свою конституционную компетенцию только через правительство или с его санкции. Такие важнейшие полномочия главы государства, как право роспуска парламента, досрочного перерыва сессии, издание указов, право вето и т.д., осуществляются только по прямому указанию правительства. Институт контрасигнатуры нейтрализует любую попытку главы государства осуществить какие-либо дискреционные действия. Участие главы государства в формировании правительства носит чисто номинальный характер. В еще меньшей степени он может воздействовать на его практическую деятельность. Только при экстраординарных обстоятельствах глава государства может оказать влияние на формирование правительства или на его политику.
|
|
|
Отношения правительства и органа конституционного контроля в определенной степени зависят от способа формирования последнего и от объема его полномочий. Известную роль играет и партийный состав органа конституционного контроля.
В тех странах, где орган конституционного контроля формируется при прямом (Япония, США) или косвенном (Франция, Индия) участии правительства, последнее, как правило, имеет большие возможности для контроля над этим органом. Но даже в тех государствах, где орган конституционного контроля создается без участия правительства (ФРГ, Италия), имеются достаточные возможности для воздействия на него высшего исполнительного органа государственной власти.
Объем компетенции органа конституционного контроля и степень обязательной силы его решений также оказывают определенное влияние на его отношения с правительством. Практика показывает, что в тех странах, где орган конституционного контроля наделен широкой компетенцией, а решения его имеют окончательный характер, возможны в отдельных случаях (например, в период "нового курса" Ф.Д. Рузвельта) конфликты между этими высшими органами государственной власти.
Отношения правительства с политическими партиями зависят прежде всего от формы правления.
В парламентарных странах правительство тесно связано с политическими партиями, так как оно опирается на партийное большинство в парламенте, являющееся конституционной основой его существования. В этих странах правительство осуществляет жесткий контроль над своей фракцией, всеми доступными способами поддерживая партийную дисциплину. Система парламентской ответственности создает условия, при которых правительство формируется только из влиятельных представителей победившей партии (в данном случае речь идет об однопартийных правительствах). Таким образом, правительство представляет собой одновременно и руководство партии.
В британском Парламенте партийные фракции как лейбористов, так и консерваторов дисциплинированны и находятся в подчинении у лидеров партии даже тогда, когда партия пребывает в оппозиции. Так, деятельность лейбористской фракции в Палате общин регулируется "постоянными правилами парламентской Лейбористской партии", которые являются органическим дополнением общепартийного устава. В английской специальной литературе сложившаяся ситуация характеризуется следующим образом: "Жесткость (партийной дисциплины. - Ред.), конечно, означает возрастающий контроль кабинета над Палатой общин... Время независимых депутатов прошло" <1>.
--------------------------------
<1> Laski H. Parliamentary Government in England. London, 1950. P. 221.
Фракция Консервативной партии испытывает не меньший контроль. Лидер партии консерваторов обладает большими полномочиями. Фракция подчинена целиком либо правительству, либо "теневому кабинету", если партия находится в оппозиции.
Подобное же положение наблюдается почти во всех парламентарных странах с однопартийными правительствами.
Коалиционное правительство лишено возможности контролировать деятельность партийных фракций, составляющих парламентское большинство, с такой эффективностью, как это делают однопартийные правительства. Коалиционное правительство вынуждено лавировать, идти на компромиссы. При такой ситуации правительственный контроль над партиями неизбежно ослабевает, но это отнюдь не либерализм, а проявление слабости правительства.
В президентских республиках взаимоотношения правительства с партиями носят иной характер по той причине, что орган исполнительной власти не зависит от парламентского большинства. В свою очередь, парламент в этих странах не подвержен угрозе роспуска, что укрепляет его позиции по отношению к правительству. Правительство в президентских республиках в меньшей степени заинтересовано в контроле над парламентскими фракциями, но это не означает, что такой контроль отсутствует: для президентских республик характерны более гибкие методы контроля - уговоры, личные контакты, патронаж, взаимные уступки и т.д. Правительство в президентских республиках осуществляет контроль над парламентом не через партийные фракции, а непосредственно, причем этот контроль сохраняется и тогда, когда правительство и парламентское большинство принадлежат к различным партиям.
Анализ фактического положения правительства, как правило, позволяет сделать следующие выводы: правительство занимает центральное место в системе высших органов государственной власти, хотя это положение не закрепляется конституциями; правительство является основным инструментом осуществления как внутренней, так и внешней политики.
В развивающихся странах правительство повсеместно занимает центральное положение в системе высших органов государственной власти. Особенно важную роль оно играет в тех странах, которые в качестве формы правления приняли президентскую республику. Глава правительства в этих странах (президент) не только осуществляет полномочия главы государства, но и является, как правило, лидером единственной партии, которая представляет собой фактически интегральную часть государственного аппарата.
§ 2. Порядок формирования и структура правительства
В современных странах в зависимости от формы правления правительства формируются двумя основными способами, специфические черты которых определяются степенью участия парламентов в этом процессе.
Внепарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках. Уполномочие на формирование правительства в этих странах юридически имеет своим источником не парламент, а избирательный корпус, так как правительство формируется президентом, избираемым посредством непарламентских выборов. Роль парламентов даже юридически невелика.
В США назначение глав исполнительных департаментов осуществляется Президентом по совету и с согласия Сената, но фактически представляет собой его личную прерогативу. Сенат, который в соответствии с Конституцией одобряет назначения Президента на высшие государственные должности большинством в две трети голосов, редко отказывает ему в своей санкции. В новейшей истории США имели место отдельные случаи, когда некоторые предложения Президента, касающиеся замещения высших государственных постов, встречали возражение в Сенате, но это обычно объяснялось чисто партийными противоречиями или даже личными отношениями. За время своего восьмилетнего пребывания в должности (1981 - 1989) Президент Р. Рейган неоднократно реорганизовывал и перетряхивал свой Кабинет и всегда получал совет и согласие Сената. Он столкнулся с сопротивлением верхней палаты лишь при заполнении вакансий в Верховном суде. Следует отметить, что с середины XX в. по мере усиления действия феномена "имперского президентства" в США начали появляться околопрезидентские структуры, назначения в которые глава государства производил лично, не заботясь при этом о получении совета и согласия Сената <1>.
--------------------------------
<1> См.: Мишина Е.А. Исполнительная власть в США на современном этапе // Исполнительная власть: проблемы организации и деятельности: Труды кафедры конституционного и административного права. М.: ТЕИС, 2006. Вып. 1. С. 172 - 182.
Внепарламентский способ формирования правительства применяется и в странах, имеющих смешанную форму правления, наиболее типичным примером которых является V Республика Франции. Хотя Конституция 1958 г. и говорит об ответственности правительства перед Парламентом (ст. 20), правительство формируется внепарламентским путем и не из членов Парламента. В ст. 8 Конституции сказано: "Президент Республики назначает Премьер-министра. Он прекращает исполнение функций Премьер-министра по представлении им заявления об отставке Правительства. По представлению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает исполнение их функций".
Таким образом, Президент лично определяет кандидатуру премьер-министра, однако в соответствии со сложившейся практикой он должен учитывать расстановку политических сил в Национальном собрании. Во Франции отказались от обязательной парламентской инвеституры, существовавшей в IV Республике. В соответствии с действующей доктриной правительство самостоятельно решает, нужно ли ознакомить депутатов с общеполитическим заявлением или программой сформированного правительства, а в случае представления заявления или программы - следует ли поставить перед Национальным собранием вопрос об одобрении данного документа. Так, общеполитическое заявление правительства Л. Жоспена, сформированного 4 июня 1997 г., было одобрено Национальным собранием 17 июня (297 депутатов высказались за данный документ, 252 - против).
Парламентский способ формирования правительства применяется в странах с парламентарными формами правления. Полномочие на формирование правительства в этих странах получает та партия или партийная коалиция, которая победила на выборах и получила большинство мест в парламенте (точнее, в нижней палате). В конституциях многих стран это положение либо отсутствует, либо изложено в крайне расплывчатой форме. Например, ч. 2 ст. 92 итальянской Конституции содержит положение, согласно которому "Президент Республики назначает Председателя Совета министров и, по его предложению, министров". Буквальное толкование этой нормы может создать совершенно неправильное представление о том, что выбор председателя Совета министров и определение состава правительства осуществляются Президентом и назначенным им главой правительства помимо Парламента. На практике подбор кандидатур министров и председателя Совета министров осуществляют политические партии, победившие на выборах. В отличие от других стран с парламентарной формой правления, в Италии обе палаты парламента должны одобрить не только кандидатуру председателя Совета министров, но и весь состав правительства (ч. 1 ст. 94 Конституции).
В Великобритании глава государства имеет право назначения премьер-министра, но это право сугубо номинально и не может быть истолковано как дискреционное полномочие Короны, выбор которой всегда детерминирован партийным составом Палаты общин. Корона лишена возможности выбора даже в пределах узкого круга партийных лидеров, так как нежелательное партийному руководству лицо никогда не сможет сформировать правительство. Только раскол в руководстве партии может предоставить Короне ограниченную возможность выбора премьер-министра, но такие случаи крайне редки. Кандидатура премьер-министра Японии определяется обеими палатами парламента, после чего формальное назначение на должность производится императором.
В ФРГ кандидатура главы правительства - федерального канцлера предлагается Бундестагу Президентом, который решает этот вопрос только после консультации с лидерами крупнейших партийных фракций. Роль Президента в подборе кандидатуры совершенно пассивна. Предложенная кандидатура канцлера избирается без обсуждения Бундестагом, после чего он назначается на должность Президентом. Если в течение двух туров кандидатура федерального канцлера не соберет абсолютного большинства голосов членов Бундестага, то Президент может назначить на эту должность кандидата, получившего относительное большинство голосов, или распустить парламент.
Процедура назначения премьер-министра в Индии представляет собой республиканский вариант английской системы. Согласно Конституции (ст. 75) глава правительства назначается Президентом, но в силу действующего конституционного соглашения Президент может назначить на эту должность только лидера партии, располагающей большинством мест в Народной палате.
Новая тенденция в странах с парламентарной формой правления - прямые выборы премьер-министра. С 1992 по 2000 гг. такая практика существовала в Израиле, где избиратели одновременно выбирали членов парламента и премьер-министра. Получив поддержку избирателей, премьер-министр сам, без всякого участия Президента страны, назначал министров, однако Кнессет должен был одобрить эти предложения. Выражение вотума недоверия автоматически влекло досрочное прекращение полномочий парламента и новые выборы в Кнессет.
В настоящее время после избрания нового Кнессета или отставки правительства Президент государства после проведения консультаций с представителями парламентских фракций поручает формирование нового правительства члену Кнессета, который пользуется поддержкой наибольшего числа депутатов (обычно, но не обязательно, главе крупнейшей фракции в Кнессете). Если попытка этого члена Кнессета сформировать правительство в 30-дневный срок не увенчалась успехом, Президент может либо предоставить ему дополнительный месячный срок, либо сразу же возложить обязанность сформировать правительство на другого депутата Кнессета. Правительство считается сформированным, когда Кнессет выразит ему доверие, после чего министры официально вступают в должность.
Внутренняя структура правительств очень разнообразна, но ее можно свести к двум основным системам - континентальной и англосаксонской. В основу предлагаемой систематизации положен принцип определения состава правительства, а также способ образования вспомогательных учреждений, его обслуживающих.
Континентальная система характеризуется тем, что в состав правительства входят все главы центральных ведомств с общенациональной территориальной юрисдикцией. Министры, главы департаментов, государственные секретари, возглавляемые премьер-министром, составляют единый коллегиальный орган. При континентальной системе организации правительства вне его рамок не остается каких-либо высших должностных лиц, возглавляющих общегосударственные исполнительные ведомства. Подобный порядок организации правительства неизбежно приводит к увеличению его численности, что снижает его работоспособность. Поэтому во многих странах, имеющих эту систему, создается более узкий орган, состоящий из руководителей важнейших ведомств и министерств.
Дата добавления: 2020-11-23; просмотров: 60; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!