Институционализация процесса устойчивого развития
Завершающую роль в реализации Проекта устойчивого развития города играет институционализация, которая обеспечивает успех всего процесса.
Настоящие рекомендации рассчитаны на профессионалов городского управления и лиц, которым предстоит заниматься разработкой и реализацией Проекта устойчивого развития города в своей повседневной деятельности.
После того как Проект устойчивого развития города завершён, нужны гарантии того, что выработанные подходы будут применяться и в дальнейшем. Это достигается в процессе институционализации.
Институционализация –этосредство продолжения процесса осуществления проектных решений официальными учреждениями и организациями города, которые должны внедрить проектные идеи и подходы в свою деятельность в такой степени, чтобы они стали привычной практикой.
Институционализация проекта потребует глубоких изменений на ряде уровней:
· на уровне отношений, идей и представлении о задачах городского развития, планирования и управления;
· на уровне поведенческих алгоритмов – в том, как люди ведут себя в сотрудничестве, на переговорах и как достигают согласия;
· на организационном уровне – в методах и процедурах работы организаций;
· на структурном уровне – в полномочиях различных организаций; в кадровом составе и в материальных ресурсах.
Ясно, что такие далеко идущие изменения проходят не всегда легко. Опыт показывает, что обеспечить успешный процесс институционализации очень трудно (нужно приложить большие усилия, чтобы процесс институционализации стал перманентным и начал приносить всё более ощутимые результаты).
|
|
|
Институционализация должна медленно, но устойчиво закреплять нарастающие изменения в отношениях и поведении участников, постепенно внедрять новые подходы и методы, вносить изменения в установившуюся рутинную практику проектирования и методы межорганизационного сотрудничества, накапливать новые возможности и навыки. В этой перспективе институционализация является неотъемлемой частью всего процесса устойчивого развития города, а не отдельно существующим элементом или компонентом, стоящим в стороне в ожидании своей очереди на его выполнение в конце проекта.
Концептуальная структура институционализации.
Можно выделить три категории элементов процесса институционализации: ключевые элементы, элементы технического обеспечения и проектная продукция Рабочих Групп, полученная при разработке демонстрационных проектов.
1. Ключевые элементы – фундаментальные принципы, которые формируют и изменяют методы работы учреждений:
· широкое вовлечение стейкхолдеров в принятие решений;
|
|
|
· концентрация внимания на взаимоувязке при решении определённых проблем между различными отраслями и организациями;
· смещение отраслевых подходов в планировании к решению межотраслевых проблем и созданию системы проблемно-ориентированного стратегического планирования и управления.
Эти принципы воплощаются Рабочими Группами Проекта устойчивого развития, поэтому поддержка их деятельности является необходимым основанием дляинституционализации основных элементовПрограммы.
Использование межотраслевых Рабочих Групп в дальнейшем может быть продолжено в качестве:
· платформы участия стейкхолдеров в консультациях и переговорах;
· механизма для специализации информации и знаний.
2. Элементы технического обеспечения – технические инструменты и новые знания, которые создаются в ходе развития Проектов устойчивого развития для поддержки различных процессов (сбора информации; определения, разъяснения и приоритизации проблем; оценки планов и предложений; формулировки стратегий, планирования действий; реализации пилот-проектов).
Эти инструменты и знания можно разделить на два типа:
· специализированные, которые позволяют работникам различных отраслей сотрудничать более эффективно, взаимно дополняя возможности друг друга;
|
|
|
· широкого и общего типа, необходимые всем или большинству стейкхолдеров,например, геоинформационные системы (ГИС). Они служат взаимоувязке (по горизонтали) отраслей, знаний, организаций, которая отсутствует при современной системе организации работы, но важна для стейкхолдеров и для процесса разработки Проекта в целом. Сюда же относятся: помощь и посредничество в переговорах и достижении консенсуса, анализ и формулировка стратегий и планов действий, которые должны быть доступны широкому участию населения.
3. Проектная продукция Рабочих Групп относится к конкретной продукции Рабочих Групп, которая производится в ходе разработки городского демонстрационного Проекта и создаёт основание для продолжения работы и включает:
· проблемно-ориентированные стратегии и планы;
· инвестиционные проекты и предложения;
· денежные средства, мобилизуемые для осуществления проектов;
· обобщение правил на основе практического опыта, полученного при разработке демонстрационных проектов.
Институционализация этой третьей группы элементов нуждается в эффективном механизме для оценки полученной продукции и для проверки ее относительно существующих планов, правил и процедур, а также для их формализации. Метод институционализации изменяется в зависимости от природы вышеперечисленных элементов, например:
|
|
|
· для ключевых элементов – это законодательные и административные реформы;
· для элементов программного обеспечения – обучение и выстраивание новых возможностей;
· для проектной продукции – мобилизация ресурсов.
Оказание научной поддержки и осуществление образовательного процесса.
Процесс работы над Проектом в значительной степени является учебным процессом: он соединяет участвующих в нём людей, обладающих разнообразными знаниями и ноу-хау, облегчает их совместную работу над решением приоритетных проблем путём использованием общей структуры и единого подхода. Новизна этого процесса заключается в том, что он преднамеренно построен по принципу «учиться ради дела».
Двумя определяющими путями укрепления и дополнения этого процесса обучения являются: документирование и оценка полученного опыта и налаживание сотрудничества с местными научно-исследовательскими учреждениями.
Опыт городов SCP показал, что большинство вовлеченных в процесс организаций публичного сектора обременено повседневной текущей работой и редко располагает временем и возможностями дляпроведения социологических исследований и документирования их результатов. Поэтому города должны шире использовать профессиональных специалистов и экспертов, имеющихся в университетах и образовательных центрах, научно-исследовательских институтах и консалтинговых фирмах. Это может быть сделано различными способами, с применением различных форм: от формального заключения субподрядного договора с выбранными учреждениями до создания коллективов людей, которые могли бы действовать в рамках неправительственных организаций, а также обмениваться опытом на семинарах.
Проводники инициативы институционализации .
Институционализация – это не нечто, привнесённое извне, это внутренний процесс и закрепляется он изнутри – группами людей (называемыми «проводниками изменений») и ведущими организациями. Они должны быть определены как можно раньше и создана специальная группа поддержки процесса институционализации.
Функции этой группы могут включать:
· четкое определение целей институционализации;
· информирование и убеждение стейкхолдеров для мобилизации их поддержки; организация рабочих встреч и семинаров для стейкхолдеров и специалистов с целью обсуждения межотраслевых проблем;
· представление результатов и рекомендаций лицам, принимающим решения на самом высоком уровне;
· обсуждение детальной рабочей программы по осуществлению процесса институционализации, с определением обязанностей различных исполнителей по видам действий (во времени) и источников финансирования;
· принятие контролирующего механизма и индикаторов для отслеживания прогресса институционализации.
В заключение следует подчеркнуть, что для успешной институционализации, прежде всего, необходимо формирование политической поддержки – это вопрос жизнеспособности процесса,нет никакого смысла в организации стратегического планирования, если Вы не имеете достаточной политической поддержки, чтобы институционализировать этот процесс. Политическая поддержка должна быть долговременной и последовательной, поскольку если она инициируется только вначале и длится недолго, то институционализация не жизнеспособна. Политическая поддержка должна воплотиться в изменениях организационного характера, в создании новых структур, административных процедур и правил и, в конечном счёте, в формализации институциональных отношений.
СПИСОК ТЕРМИНОВ
EPM ( Environmental Planning & Management ) – дословно переводится как «планирование и управление окружающей средой. Это общий термин, который относится к всеобъемлющему процессу, посредством которого происходит (или могло бы происходить) управление окружающей средой, то есть процессами природопользования и осуществлением мер по охране окружающей среды. В контексте SCP это выражение имеет концептуальное значение, отражая необходимость существования на муниципальном уровне такой системы органов власти, которые обладали бы действенными средствами управления устойчивым развитием территории, то есть рычагами формирования благоприятной среды обитания для своих жителей (включая как природную, так и «искусственную» урбанизированную среду городов), а также средствами контроля над потреблением природных ресурсов и всеми видами загрязнения окружающей среды на своей территории.
Всемирная Программа Устойчивых Городов ( SCP ) – международная программа, осуществляемая с 1991г Центром ООН по населенным пунктам (UNCHS) (ныне ООН-ХАБИТАТ), с целью помочь органам городского управления, а также их партнерам в «публичном» (государственном и муниципальном), частном и общественном секторах в разработке улучшенной системы планирования и управления процессами, связанными с загрязнением окружающей среды при развитии территорий муниципальных образований с тем, чтобы более эффективно решать вопросы роста городов.
Институционализация –этосредство продолжения (после завершения Программы устойчивого развития или Стратегического плана устойчивого развития) процесса осуществления проектных решений официальными учреждениями и организациями города, которые должны внедрить проектные идеи и подходы в свою деятельность в такой степени, чтобы они стали привычной практикой.
План Действий – переводит согласованные стратегические приоритеты в конкретные обязательства по их выполнению. Планы Действий концентрируются на мероприятиях в ближайшем времени и краткосрочной перспективе.
Стейкхолдеры – в контексте SCP это слово применяется к группам, организациям и отдельным лицам, вносящим важный вклад в процесс городского экологического управления, независимо от конкретной формы этого вклада. Понятие «стейкхолдер» включает официальные и неформальные организации и группы, относящиеся как к публичному (государственному и муниципальному), так и к частному и общественному секторам.
Стратегия развития города – долгосрочное видение широких целей и общих направлений развития города. Цель стратегии – определить долгосрочную перспективу устойчивого развития города. Кроме того, наличие стратегии обеспечивает общий вектор, который может объединить действия и интересы различных заинтересованных организаций или лиц, делает их действия непротиворечивыми и совместимыми с желательными долгосрочными целями устойчивого развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ
1. Книга 1 «Подготовка Экологического Профиля SCP» Справочной серии Программы Устойчивых Городов ООН-ХАБИТАТ, перевод с английского под общ. ред. В.А. Щитинского и Н.В.Романовской, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
2. Книга 2 «Организация, проведение и составление отчёта о Городской Консультации» Справочной серии Программы Устойчивых Городов ООН-ХАБИТАТ, перевод с английского под общ. ред. В.А. Щитинского и Н.В. Романовской, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
Книга 3 «Организация и поддержка деятельности Рабочих Групп» Справочной серии Программы Устойчивых Городов ООН-ХАБИТАТ, перевод с английского под общ. ред. В.А. Щитинского и Н.В. Романовской, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
4. Книга 4 «Формулировка проблемно-ориентированных Стратегий и Планов действий» Справочной серии Программы Устойчивых Городов ООН-ХАБИТАТ, перевод с английского под общ. ред. Н.В. Романовской и В.М. Гнедовского, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
5. Книга 5 «Институционализация процесса Экологического планирования и управления» Справочной серии Программы Устойчивых Городов ООН-ХАБИТАТ, перевод с английского под общ. ред. В.А. Щитинского и В.М. Гнедовского, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
6. Книга 8 «Интеграция гендерного фактора в Экологическое планирование и управление» Справочной серии «Экологическое планирование и управление» Программы ООН по окружающей среде, перевод с английского под общ. ред. В.А. Щитинского и Н.В. Романовской, СПб, РосНИПИУрбанистики, 2005.
Раздел 3
ТЕХНОЛОГИИ РАЗРАБОТКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Тема 3.1
СТРАТЕГИЧЕСКОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ТЕХНОЛОГИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ [188]
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
В рамках данной темы изучаются основные положения и принципы построения стратегического планирования в муниципальном управлении. Важно уяснить смысл, назначение и место стратегического планирования в системе современного муниципального управления как специфической профессиональной управленческой деятельности.
Работа системы муниципального управления состоит в системной соорганизации разных процессов, определяющих жизнь муниципального образования. Эти процессы относятся к очень разным сферам: материальной (изменения в материалах, из которых построены здания, движение тепло- и энергоносителей и т.д.), социальной (настроения и стремления людей, взаимоотношения групп людей и проч.), деятельностной (намерения и деятельность других людей, формы ее организации и т.п.), правовой (принципы и формы государственного устройства и распределения властных полномочий) и т.п. Сложность задач, которые необходимо решать в таком сложном пространстве определяет запрос на высокий профессиональный уровень управляющих, осуществляющих эту работу. Соорганизация столь разноприродных процессов, складывающих жизнь муниципального образования, требует специальных подходов, технологий и форм организации профессиональной управленческой работы. Этой работе нужно учить муниципальных управляющих в системе подготовки и «перенастраивать» на нее в программах переподготовки и повышения квалификации.
Стратегическое планирование и управление представляет ядро этой работы, задает ее базовые смыслы и ориентиры. Практика разработки и реализации стратегий развития муниципальных образований требует определенной дисциплины мышления и деятельности, которые только формируются в муниципалитетах. Задача повышения квалификации участников стратегического планирования и управления состоит в том, чтобы привить начала такой дисциплины и дать участникам процесса начальный опыт работы на ее основе.
Так, сформированная задача повышения квалификации делает обучение специфическим «поддерживающим слоем», опора на который обеспечивает запуск и разворачивание процессов разработки стратегий в муниципалитетах. В ходе образовательных мероприятий, базирующихся на таком подходе, осуществляется мотивация участников, прорабатывается постановка задачи, осваиваются инструменты стратегического планирования и управления, формируются программы и планы самостоятельной работы участников. Это вносит в обучающие программы консультационную составляющую и позволяет использовать их как модули более широких программ развития. Поэтому успех работы с темой «стратегическое планирование» определяется не только хорошим владением предметным материалом, но также «заряженностью» стратегической проблематикой и стратегическим подходом, готовностью разбираться с проблемами, возникающими в ходе его реализации, ставить и анализировать задачи, возникающие, в связи с этой реализацией, в конкретных обстоятельствах конкретных муниципальных образований.
Цель темы – показать место и значения стратегического планирования в системе современного профессионального муниципального управления.
После изучения темы слушатели должны понимать смысл и назначение стратегического планирования в системе муниципального управления и быть знакомы с основными принципами стратегического планирования.
ОСНОВНОЙ ТЕКСТ
«К концу столетия [двадцатого. – А.Б.] основная часть населения мира будет проживать в городах. Хотя в городах, особенно в развивающихся странах, проявляются многие симптомы глобального кризиса в области окружающей среды и развития, в них, тем не менее, создается шестьдесят процентов валового национального продукта и при надлежащей организации может быть развит потенциал для поддержания их производительности, улучшения условий жизни их обитателей и рационального использования природных ресурсов». Это утверждение взято из «Повестки XXI века» – документа Организации Объединенных Наций, посвященного основным горизонтам и направлениям ближайшего развития человеческой цивилизации. Слова «при надлежащей организации» можно заменить синонимичным словосочетание «при надлежащем муниципальном управлении». Такая замена позволяет проявить масштаб и значение проблематики муниципального управления и увидеть значение муниципального управления как важнейшей составной части системы жизнеобеспечения населенных пунктов и территорий. При этом концентрация внимания на городах как центрах организации жизнедеятельности и развития в современных условиях не должна затенять того факта, что город – это центр определенной территории, на которой располагаются связанные с ним сельские населенные пункты и незаселенные территории, без которых жизнь города невозможна и для которых город выступает как центр коммуникации и соорганизации. Поэтому, говоря о городах, важно видеть всю эту систему взаимоотношений.
Специальное внимание к проблемам муниципального управления особенно значимо для современной России в связи происходящими на ее территории глобальными изменениями. Эти изменения вносят дополнительные сложности в работу муниципального управляющего. Муниципальным органам власти в условиях крайнего дефицита ресурсов приходится одновременно решать целый ряд разноуровневых и разнонаправленных задач по нормализации хозяйственно-экономической деятельности, стабилизации социальных отношений, модернизации инфраструктуры, разработке и запуску программ развития, преодолению локальных кризисных ситуаций и т.п. Сложность ситуации связана с необходимостью преодолевать этот комплекс проблем в условиях жесткого лимита времени и отсутствия отработанных управленческих технологий, соразмерных решаемым проблемам. Для решения такого пакета задач совершенно недостаточно традиционного набора инструментов управления. Необходимы поиск и обращение к новым инструментам управленческой деятельности: системному анализу, работе с проблемами, программированию процессов развития, организационному проектированию, формированию нормативно-правового пространства деятельности, стратегическому планированию и управлению, выработке локальных политик, организации социальной работы и т.п. Освоение этого инструментария – ключевая задача системы муниципального управления и конкретных муниципальных управляющих, работающих в условиях современной России.
Одним из следствий недостаточности профессионального управленческого инструментария современного муниципального управления является практика работы органов муниципального управления в условиях отсутствия стратегических ориентиров деятельности: от задачи к задаче, от ситуации к ситуации, от выборов до выборов. Кроме прочего, такое положение дел ведет к тому, что реальными управляющими на местах часто оказываются те, кто имеет свои собственные целевые установки по отношению к местному развитию, в том числе, теневые структуры. В этом случае, система муниципального управления начинает работать не в интересах муниципального образования в целом, а в частных интересах соответствующих групп людей. Преодоление этой ситуации – одна из задач стратегического планирования.
Стратегическое планирование муниципального развития – новая технология муниципального управления. Придя в него из сферы бизнес-управления, стратегический подход принес с собой ряд принципиальных идей, сложившихся в этой сфере:
· отношение к муниципальному управлению как профессиональной управленческой деятельности;
· отношение к населенному пункту и системе управления его жизнедеятельностью и развитием как субъектам самостоятельных решений;
· отношение к населенному пункту как существующему в динамичной конкурентной среде, в которой возможны разные траектории развития, зависимые от действий, предпринимаемых его управляющими.
Эти положения задают определенное ядерное представление о стратегическом планировании в муниципальном управлении. Оно связано с:
· самостоятельностью позиции, т.е. реальным построением деятельности «самостоятельно и под свою ответственность»;
· профессиональным отношением к своему делу, т.е. выстраиванием деятельности с требуемой полнотой и системностью, а не в угоду тем или иным частным пониманиям или предпочтениям;
· пониманием современной среды, в которой существуют муниципальные образования, и выстраиванием деятельности в соответствии с реальными запросами этой среды, а не с отдельными частными представлениями и интересами.
В советской управленческой культуре управление городским и территориальным развитием входило в круг забот государственного управления (по линии партийных и советских организаций), либо управления крупными территориально-производственными комплексами. В этой системе взглядов территории и поселения рассматривались как места реализации задач, возникающих за их пределами (например, индустриального развития), а не как самостоятельные центры жизни и источники развития.
Появление местного самоуправления привело к тому, что на смену представлениям о населенном пункте или территории как служащих «более высоким» интересам государства, производственной отрасли, региона и решающих задачи, сформированные «сверху», стало приходить представление о муниципальных образованиях как самостоятельных источниках и субъектах развития, на возможности которых опираются государство, регионы и отрасли.
Появление местного самоуправления меняет всю систему административных отношений. Для системы централизованного административного устройства характерно движение целеполагания и соответствующих «указаний» сверху вниз. Результатом этого является высокая концентрация центров принятия решений на верхнем уровне управления. Это эффективно лишь в относительно простых управленческих системах, действующих в условиях жестко фиксированных целей, оперирующих высокоцентрализованными ресурсами, не считающихся с высокими издержками достижения поставленных целей.
Управление развитием населенных пунктов и территорий не таково. Цели здесь очень разнообразны, часто недостаточно определены и изменчивы, ресурсы распределены и принадлежат разным субъектам, издержки требуют к себе бережного отношения, поскольку самым непосредственным образом определяют повседневную жизнь людей. Поэтому более адекватным здесь являются стратегические отношения, обеспечивающие системность общего действия, когда разные уровни управления строят свои действия относительно самостоятельно, согласовывая их друг с другом. Стратегическое планирование является управленческой технологией, обеспечивающей формирование такого типа административных отношений.
В условиях рыночных отношений населенные пункты также становятся их субъектами, предлагая специфический набор товаров и услуг и получая на условиях конкуренции с другими населенными пунктами определенные ресурсы. Это легко увидеть, например, в отношении привлечения инвестиций. То, куда придут средства инвестора, определяется очень разнообразным набором факторов, складывающих «инвестиционный климат» территории. Эти факторы (и инвестиционный климат, в целом) и являются рыночным продуктом населенного пункта, а средства (точнее, результаты деятельности) инвестора представляют собой получаемый с рынка ресурс.
Достижение согласованности управленческих решений, принимаемых на разных уровнях системы административного управления, в системе стратегического планирования и управления является специальным предметом внимания. По мере развития практики стратегического планирования в муниципальных образованиях, начинает становиться очевидными существующие изъяны в этой части работы. Вопиющим фактом является, например, то, что стратегии регионального развития, которые, при активной роли Министерства регионального развития, разрабатываются сегодня едва ли не во всех субъектах Федерации, за редчайшими исключениями, никак не учитывают особенностей муниципального уровня управления.
Другим проявлением такой неотстроенности отношений в системе управления является практика перераспределения бюджетных отчислений, когда дополнительные поступления в бюджет, появившиеся в результате активной работы муниципалитета, изымаются из его бюджета при планировании следующего финансового цикла. Это отбивает у органов муниципального образования стремление прилагать усилия, направленные на улучшение инвестиционного и предпринимательского климата, и порождает стремление скрыть дополнительные доходы. И то, и другое отнюдь не способствует развитию населенных пунктов и территорий.
Стратегическое планирование исходит из положения о принципиальной неоднозначности ситуации планирования. Его центральная идея связана с проблемой построения управленческого действия в условиях, которые не являются вполне прозрачными, меняются и зависят от действий других субъектов, принимающих самостоятельные решения и стремящихся к собственным целям. К тому же управляющий, планирующий свое действие, всегда обладает ограниченным и недостаточным объемом ресурсов.
Ограниченность ресурсов – одно из ключевых обстоятельств, заставляющих обращаться к стратегическому планированию. Если управляющий располагает объемом ресурсов, достаточным для того, чтобы решить интересующую его задачу, он решает ее, не разрабатывая какой-либо специальной стратегии. Другое дело, когда ресурсов недостаточно. Тогда, прежде чем начать действовать, приходится анализировать разные варианты развития событий, оценивать балансы затрат, рисков и приобретений, взвешивать наличные ресурсы, выделять критические точки, в которых может сорваться все дело, формировать специальные сценарии действий в этих точках и т.д. Это подчеркивает значение стратегического планирования для муниципалитетов, тем более небольших, которые, чаще всего, располагают очень ограниченными ресурсами. В этих условиях точный выбор приоритетов и направлений деятельности, которые могут быть реально обеспечены имеющимися ресурсами, приобретает жизненно определяющее значение. Стратегия развития позволяет максимально эффективно использовать возможности имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей.
В общем смысле стратегия представляет собой искусство принятия самостоятельных решений и осуществления самостоятельных действий в меняющихся и недоопределенных условиях, умения адекватно ситуации отвечать на основные вопросы, организующие управленческую работу: Кто будет делать? Что будет делаться? Зачем (для чего, во имя чего) это будет делаться? Когда (в какой последовательности) будет строиться действие? Какими силами (каким ресурсом) будет обеспечено действие? Соответственно, вопрос о том, как должно быть организовано стратегическое планирование, это вопрос о том, как устроен инструмент, который дает управляющему получать ответы на поставленные вопросы.
Разработка и реализация стратегии деятельности требует обращения к базовым основаниям и характеристикам деятельности. Стратегическое планирование и управление – это работа по формированию представлений о смысле и назначении управления и превращению этих представлений в ориентиры, необходимые для осуществления конкретной управленческой работы. Осуществление стратегического планирования – необходимое условие взаимной согласованности отдельных действий, совершаемых на разных уровнях управления, возможность избежать хаоса разделенных операций, когда «правая рука не знает, что делает левая». Стратегическое планирование обеспечивает целостность деятельности, дает возможность строить ее максимально целеустремленно и эффективно, но, со своей стороны, требует проработанных ответов на вопросы о смысле, ориентирах и обстоятельствах деятельности (при этом подобные ответы невозможно дать один раз, к их формулированию необходимо возвращаться в связи с меняющими обстоятельствами деятельности). В этом смысле, стратегия – это высший инструмент управления, содержащий в себе большую долю составляющих, не поддающихся формализации и формирующих управление как «искусство».
Стратегия задает смысл и перспективу всей текущей управленческой работе, обеспечивает единство действий разных элементов системы управления при сохранении уровня мобильности, отвечающего темпам изменений внешней среды. Достижение такого единства требует формирования системы представлений, обладающих двумя основными характеристиками:
а) достаточно высокой степенью общности, необходимой для того, чтобы она могла непротиворечиво вместить в себя вопросы и представления, возникающие и работающие на различных уровнях управления, с одной стороны и представления о внешних условиях и обстоятельствах, с другой,
б) возможностью превращать эти представления в понимание того, какие конкретные действия надо осуществлять на разных уровнях управления.
Г. Минцберг, Б. Альстрэнд и Д. Лэмпел, анализируя и обобщая полувековой опыт стратегического планирования в западных корпорациях, выделяют «пять П стратегии», складывающих этот управленческий инструмент:
· стратегия как план: намечаемая стратегия,
· стратегия как принцип поведения: осуществляемая стратегия,
· стратегия как позиция: проявление и выбор разных возможностей,
· стратегия как перспектива: представление об основном способе действия, «теория и философия дела» организации,
· стратегия как приём: нетривиальный «маневр», предпринимаемый для того, чтобы занять лучшее положение на рынке.
Обратим внимание на то, что все эти позиции связаны не с объектом управления, а с самой управленческой деятельностью. Стратегия, в первую очередь, является характеристикой именно управленческой деятельности, а не ее объекта.
Другой интересный и важный аспект состоит в том, что среди «пяти П стратегии» нет ни одной позиции, связанной с длительностью. Стратегия это не то, что растягивается на долгие годы, стратегия – это характеристика управленческого действия, которое приводит к фундаментальным и долговременным последствиям, хотя само оно может происходить в коротком интервале времени. Длительность здесь – характеристика ориентации и объема мышления, а не продолжительности отрезка календаря. Если это необходимо, стратегия меняется достаточно быстро.
Стратегия – это форма организации мышления управляющего. Ориентация и объем тактического (оперативного) мышления связаны с вопросами подготовки и осуществления действия, тогда как ориентация и объем стратегического мышления, реагируя на оперативную обстановку, удерживают замысел и цель действия. Замысел и цель являются структурообразующими элементами стратегического мышления, они изначально определяют то, как стратег видит характер подготовки и осуществления действия. Стратегическое мышление обязательно включает в себя видение и замысел действия, понимает, как строится и в чем состоит смысл его осуществления. Но удерживает и собственно действие, направленное на реализацию этого замысла. Стратег не тот, кто, «решив» глобальные вопросы, не снисходит до «мелочей». Напротив, он обязательно обращает внимание и «мелочи», т.к. именно они часто определяют конечный результат действия, но он видит «частности» как элементы общей картины, включающей также замысел и цель действия, системно. Именно это видение позволяет ему понимать, какие из частностей, когда и каким образом могут оказаться ключевыми элементами, определяющими успех или неудачу всего действия.
Кроме этого, стратегическая позиция предполагает готовность управляющего увидеть осуществляемое им самим действие «со стороны». Это позволяет ему соотносить рисунок происходящих событий с исходным замыслом и целями, взвешивать, насколько возникающие новые обстоятельства способствуют или препятствуют их осуществлению, какой корректировки тактических планов они требуют и т.д.
Стратегия развития муниципального развития строится на основе анализа специфики муниципального образования и потребностей и ожиданий членов местного сообщества, с учетом национальной и региональной стратегий развития, а также особенностей рыночной конъюнктуры. В свою очередь, на базе стратегии формируются локальные муниципальные политики, определяющие конкретную работу органов управления.
Стратегия развития муниципального образования представляет собой систему представлений о желаемом будущем, приоритетах и направлениях работы, необходимой для достижения этого будущего, инструментах и механизмах, которые дают возможность осуществить эту работу. Центральными фокусами этой системы являются самоопределение муниципального образования, анализ ресурсов развития, которыми оно располагает, представление о наборе субъектов, которые связаны с этими ресурсами и системах кооперации между этими субъектами, а также организация деятельности по разработки и реализации стратегии развития.
Основные задачи, которые должна решать разработанная стратегия местного развития, состоят в следующем:
· систематизация представлений о населенном пункте или территории и их возможностях,
· выработка перспективы, определяющей организацию местного управления,
· формирование базиса для разработки программ и проектов развития,
· представление населенного пункта или территории во внешней среде,
· поиск новых ресурсов для развития.
Стратегия дает отчетливое представление о месте муниципального образования в стране и в мире (в соответствии с уровнем его претензий), целях действий, направленных на развитие муниципального образования, и самих действиях, позволяя реагировать на изменения ситуации, сохраняя исходные ценностные и целевые ориентиры.
Стратегия – это система представлений о желаемом будущем, направлениях действий, необходимых для его достижения, инструментов и механизмов, обеспечивающих эти действия.
Стратегия выступает как организатор местного сообщества, поскольку к ее разработке привлекаются очень разные (в идеале, все) силы и субъекты, складывающие местное сообщество.
Стратегия существует в виде документа, и, в силу того что к ее разработке привлекаются самые разные субъекты и силы, представляющие местное сообщество, это – документ общественного согласия и участия.
Стратегия является инструментом управления, без чего она попросту не имеет смысла.
Стратегия заявляет позицию и волю муниципального образования относительно возможностей и перспектив его развития. Тем самым муниципальное образование делается отчетливым в качестве субъекта взаимодействия с любыми другими заинтересованными в нем субъектами. Стратегия – это визитная карточка муниципального образования, которая дает представление о нем внешнему заинтересованному взгляду.
Стратегия задает рамки и определяет направления для разработки программ и проектов муниципального развития. Если это необходимо, на основе общей стратегии развития могут формироваться частные стратегии деятельности муниципального управления в отдельных направлениях.
Но стратегия – не самоцель, а инструмент, призванный оптимизировать развитие муниципального образования. К ней нельзя относиться как к догме, выработанной один раз и «застывшей в бронзе». Стратегическое планирование – процесс творческий, реагирующий на все изменения, связанные с объектом и субъектом управления – муниципальным образованием и органами его управления, – а также внешней среды, в которой они находятся. Поэтому реализация разработанной стратегии всегда сопровождается ее текущей корректировкой. Что-то из изначально намеченного отпадает, появляется что-то, неочевидное в начале разработки. Стратегическое планирование в целом составляет непрерывный цикл: от первых наметок будущей стратегии к ее продумыванию и реализации (включая текущие корректировки) и оценке полученных результатов, после которой осуществляется полномасштабная корректировка стратегии и начинается новый цикл стратегического планирования (рис. 3.1.1).
Рисунок 3.1.1. Цикл работы со стратегией
Принципиальная схема стратегического планирования, представленная на рис. 3.1.1, включают в себя следующие ключевые этапы.
1. Разработка стратегии.
2. Утверждение стратегии представительным органом местного самоуправления.
3. Реализация стратегии.
4. Мониторинг и оценка результатов, полученных в ходе реализации стратегии.
5. Корректировка стратегии.
Далее скорректированная стратегия дает начало новому этапу реализации, и цикл повторяется. Условием эффективности всего процесса является удержание стратегической позиции, соотнесение текущих событий, обстоятельств и корректировок с изначальными установками и структурой стратегии. Потеря такой позиции приводит к тому, что стратегия в ходе текущих корректировок исчезает, подменяясь текущей оперативной работой, и остается только на бумаге с гордым именем «Стратегия развития муниципального образования».
Содержательно цикл стратегического планирования включает в себя следующие основные элементы (рис. 3.1.2).
1. Анализ ситуации и предметное оформление ценностных ориентаций, лежащих в основе стратегии развития: формирование миссии и образа будущего населенного пункта.
2. Оформление целевых ориентиров стратегии.
3. Разработка программ и проектов, направленных на реализацию стратегии.
4. Реализация разработанных программ и проектов.
5. Анализ и оценка результатов и последствий реализации программ и проектов.
Анализ и оценка результатов и последствий реализации программ и проектов формирует основу для нового анализа ситуации и корректировки оформления ценностных ориентаций, лежащих в основе стратегии развития, и цикл повторяется.
Рисунок 3.1.2. Содержание цикла стратегического планирования
СПИСОК ТЕРМИНОВ
Муниципальное развитие – достижение нового качественного состояния населенных пунктов и территорий.
Муниципальное управление – профессиональная деятельность по поддержанию и развитию систем организации жизнедеятельности населенных пунктов и территорий. Осуществляется с привлечением людей, проживающих на данной территории и субъектов осуществляемой на ней деятельности.
Муниципальный управляющий – специалист, занимающийся муниципальным управлением на профессиональной основе, способный самостоятельно и ответственно принимать необходимые для этого решения.
Стратегическое планирование – 1) управленческая технология, направленная на формирование базовых представлений о перспективах и приоритетах развития, а также необходимых для него ресурсах и направлениях деятельности; 2) процесс формирования таких представлений.
Стратегическое управление – система управленческих действий, направленных на обеспечение достижения стратегических целей в условиях изменений внешней и внутренней среды.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ПО ТЕМЕ
1. Жихаревич Б.С. и др. Территориальное стратегическое планирование при переходе к рыночной экономике: опыт городов России. – СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2003.
2. Минцберг Г., Альстрэнд Б., Лэмпел Д. Школы стратегий. Стратегическое сафари: экскурсия по дебрям стратегий менеджмента. Питер, 2000.
3. Рохчин В.Е., Жилкин С.Ф., Знаменская К.Н. Стратегическое планирование развития города России: системный подход. – СПб.: ИРЭ РАН, «Скифия-принт», 2004.
4. Стратегическое планирование в муниципальном управлении. Введение в предмет. Учебное пособие для муниципальных управляющих. – М.: МОНФ, 2000
5. Экономические стратегии активных городов. – СПб.: Наука, 2002.
6. http://citystrategy.leontief.ru/
Тема 3.2
ОРГАНИЗАЦИЯ РАЗРАБОТКИ И РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ [189]
МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ
В рамках данной темы изучается организация разработки и реализации стратегий муниципального развития. Важный момент этого изучения состоит в том, чтобы показать слушателям конкретные варианты превращения общих знаний о стратегии муниципального развития в представления о способах, инструментах и формах организации разработки и реализации стратегии, избежав при этом догматического представления о таком превращении. Слушатели должны усвоить подход и принципы, а не шаблон осуществления этого перехода. Разработка и реализация стратегии развития – процесс творческий и «единственно верной» схемы его осуществления не существует. Задача преподавателя состоит в том, чтобы, показывая слушателям направления и инструменты организации разработки и реализации стратегий, побуждать их к формированию собственных схем построения этой работы, отвечающих особенностям их конкретных муниципальных образований. В работе с данной темой, полностью сохраняется наличие в преподавании консультационной составляющей работы преподавателя. В идеале, на базе такой работы может сложиться инфраструктура поддержки стратегического планирования муниципального развития, которая обеспечивает новые проектные разработки, а также анализ и трансляцию опыта осуществляемой деятельности.
Цель темы – сформировать у слушателей представление о направлениях превращения общих знаний о стратегии муниципального развития в конкретные формы организации деятельности по разработке и реализации стратегии.
После изучения темы слушатели должны быть готовы к участию в организации разработки и реализации стратегии муниципального развития.
ОСНОВНОЙ ТЕКСТ
Федеральное законодательство, регулирующее отношения в системе местного самоуправления, не содержит прямых регуляторов, определяющих процесс стратегического планирования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (131-ФЗ) выделяет среди полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения «принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования» (ст. 17, п. 6) и регулирует некоторые обстоятельства, связанные с процедурами разработки и принятия таких программ (ст. 28 и 35). О комплексных программах развития муниципальных образований говорят также ст. 20 и 24 Градостроительного Кодекса, предписывающие учитывать их при подготовке проекта генерального плана. Бюджетный кодекс регулирует отношения, возникающие в связи с «инвестиционными программами (проектами) развития общественной инфраструктуры муниципального значения» (ст. 139).
Таким образом, федеральное законодательство фиксирует значение работы по созданию программ социально-экономического развития муниципальных образований. При этом понятно, что для федерального (и регионального) уровня управления муниципалитет выступает, в первую очередь, единицей, особенности которой должны быть учтены как объективные составляющие территории страны (или региона). Для самих же муниципальных образований важна также другая грань, связанная с субъективным отношением к населенному пункту как месту собственной жизни. Такая ориентация делает значимым разработку программ развития на основе результатов стратегического планирования развития муниципальных образований, поскольку основной фокус стратегического планирования связан не только с «объективными» характеристиками территории, но и с «субъективными» характеристиками, предпочтениями и целеполаганием самих муниципальных образований. Разумеется, формируя и осуществляя управленческое действие, невозможно рассматривать «объективные» составляющие, не обращаясь к «субъективным», и наоборот. В этом плане подходы стратегического и комплексного планирования не противоречат, а, при правильно организованном взаимодействии, дополняют друг друга. Отсутствие внимания к «субъективной составляющей» серьезно ограничивает возможности муниципального управления и может превратить «программы социально-экономического развития» муниципалитетов в бессистемные сборники более или менее случайной статистической информации. И наоборот, без привязки к особенностям объекта управления, стратегические полагания рискуют остаться только благими намерениями.
С точки зрения муниципального управления, понимаемого как самостоятельный уровень системы управления, принимающий решения «самостоятельно и под свою ответственность», акцент на стратегическом планировании важен, поскольку он дает возможность удерживать самостоятельность управленческой позиции. Программы развития муниципального образования становятся в этом случае инструментами реализации выбранной стратегии и в этом качестве встраиваются в систему отношений с текущим устройством федерального уровня управления.
Взаимоотношения между муниципальным и региональным уровнями управления в сфере стратегического планирования определяются системой отношений и законодательства, сложившихся на региональном уровне. В качестве образца (пока не достигнутого) здесь можно рассматривать такое положение дел, когда удается сформировать региональную и муниципальные стратегии развития, взаимоувязанные друг с другом. В сегодняшней практике стратегического планирования на региональном уровне, к сожалению, не очень принято обращать внимание на муниципальные особенности. Из-за этого региональные стратегии лишаются существенных ресурсов собственной реализации, а муниципалитеты часто оказываются перед стеной неадекватного понимания их ориентаций и забот на региональном уровне. Все это ведет, в конечном счете, к неэффективному использованию ресурсов развития территории.
Накопленный опыт стратегического планирования позволяет сформулировать базовый набор установок (принципов), организующих этот процесс в муниципальном управлении.
1. Необходимо выявить основные характеристики муниципального образования и возможности и угрозы его развитию, связанные с его внешним окружением.
2. Необходимо обеспечить процесс планирования тщательным анализом работы всех элементов системы управления муниципальным образованием и, в дальнейшем, строить их работу в соответствии с выработанной стратегией.
3. Необходимо выбрать конкурентоспособную позицию муниципального образования в пространстве «рынка муниципалитетов».
4. Необходимо сформировать образ будущего муниципального образования, способный увлечь участников процесса и задать для них перспективу осмысленного действия.
5. Необходимо строить стратегию на основе использования разной информации, упорядочивая ее в соответствии с задачами процесса.
6. Необходимо строить процесс планирования как последовательность отдельных шагов, на основе анализа удач и ограничений работы, проделанной ранее, последовательно наращивая опыт планирования, доступный муниципальному образованию.
7. В процессе планирования необходимо учитывать интересы разных людей, групп, организаций и осуществлять специальную работу, направленную на организацию переговоров и достижение согласия между разными участниками.
8. Стратегия должна опираться на глубинные ценности и интересы людей, определяющих жизнь муниципального образования.
9. Стратегия должна быть чувствительна к изменениям внешней среды.
10. Стратегия должна сопровождаться специальной работой, направленной на реорганизацию структуры управления, при хорошем понимании ее состояния и возможностей.
Пункты 1-3 этого списка ориентированы на вопрос, что нужно делать, разрабатывая стратегию, пункты 4-7 – на вопрос, как нужно делать, а пункты 8-10 – на вопрос, какой должна быть разрабатываемая стратегия.
При этом результаты разработки и реализации стратегии развития могут достаточно сильно различаться, в зависимости от усилий, направленных на осуществление этого процесса, а также целого ряда разных привходящих обстоятельств, определяющих его.
Организационная схема процесса стратегического планирования в муниципальном управлении представлена на схеме, представленной на рис. 3.2.1.
Рисунок 3.2.1. Процесс стратегического планирования в муниципальном управлении
Точкой отсчета, определяющей разворачивание всей работы, является формирование стратегического замысла, включающего ядерные ценностные и целевые ориентиры развития муниципального образования. Ядро стратегического замысла составляет формулировка миссии муниципального образования (характеристики его роли, назначения или призвания для жителей, региона, страны, мира) и его перспективного облика (образа будущего). На этой основе, в сочетании с результатами анализа доступных ресурсов, формулируются приоритеты и стратегические цели развития, которые далее определяют разворачивание конкретных программ и проектов. Для того чтобы иметь возможность оценивать ход и результаты реализации стратегии, формируются ориентиры, на которые надо выйти по этапам реализации и разрабатывается система показателей (индикаторов), позволяющих отслеживать ход и результаты реализации.
Набор субъектов, участвующих в разработке и реализации стратегии муниципального развития является достаточно разнородным, и их соорганизация требует обращения к достаточно тонким управленческим инструментам, поскольку органы муниципального управления не являются ни дирекцией, ни управляющей компанией муниципального образования. Их прямая власть простирается только на муниципальные предприятия и учреждения, которые представляют лишь небольшую часть местной экономики. Поэтому разработка и реализация стратегий муниципального развития, в управленческом плане является достаточно сложным процессом, а обращение к нему – признаком готовности муниципального управления осваивать высшие этажи управленческого искусства.
Ядром процесса разработки и реализации стратегии муниципального развития является специализированный орган муниципального управления (позиция 1 на рис. 3.2.1). Его задача – профессиональная соорганизация разных представлений и имеющихся ресурсов для наиболее эффективного обеспечения воспроизводства и развития жизнедеятельности муниципального образования. Организационно это может быть подразделение администрации муниципального образования, специализированная группа стратегического планирования или отдельная специализированная организация.
Другой профессиональной группой участников стратегического планирования являются консультанты, которых организаторы работы считают необходимым привлечь для решения конкретных задач: анализа, исследований, разработок, экспертизы и др. (позиция 2 на рис. 3.2.1).
Важнейшая непрофессиональная группа участников процесса – представители местного сообщества муниципального образования (позиция 3 на рис. 3.2.1). Их участие в процессе разработки и реализации стратегии – залог возможности увидеть задачи развития с необходимой полнотой и системностью, а также существенно расширить набор ресурсов реализации стратегии. Без широкого участия и поддержки местного сообщества планы и программы развития будут наталкиваться на явное или скрытое противодействие, а их масштаб не будет соответствовать масштабу муниципального образования в целом, – в лучшем случае они будут работать на достижение локальных целей локальных групп, в худшем – будут просто растрачивать имеющийся потенциал.
Формирование целей, приоритетов и основных направлений муниципального развития не может не ориентироваться на представления, интересы и потребности местного сообщества – разные у разных людей и групп людей. Найти единый, «правильный» ответ на вопросы о желаемых направлениях и горизонтах развития муниципалитета невозможно: мы всегда вынуждены иметь дело с набором разных ответов, не сводимых друг к другу. Только совместное обсуждение, удерживающее в себе эти ответы, дает возможность выявить и согласовать разные мнения и позиции, представленные в местном сообществе. Поэтому организация обсуждения стратегии занимает очень важное место на всех стадиях ее разработки и реализации.
Сложность работы по проявлению и анализу интересов и ожиданий представителей местного сообщества, а также вовлечению их в процесс разработки и реализации стратегии заставляет выделить выявление и анализ этих интересов и ожиданий как специальное направление работы (позиция 1-2 на рис. 3.2.1). Такая работа (через организацию специальных опросов, анализ писем и обращений жителей, проведение круглых столов, публичных слушаний, референдумов и т.д.) может проводиться как самими организаторами разработки стратегии, так и специалистами-социологами. Осуществление этой работы делает разработку и реализацию стратегии развития процессом, консолидирующим деятельность разных представителей местного сообщества.
Дата добавления: 2020-04-08; просмотров: 137; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!