Модели российского федерализма
Как отмечает Н.В. Михайлова, "дискуссионной является и проблема, какую модель федерации мы строим … с начала 90-х годов прошлого века до настоящего времени в политической и правовой действительности идет конкурентная борьба трех моделей федерализма[11].
Первая модель – это модель кооперативного федерализма.
Сущность кооперативного федерализма состоит в развитии отношений координации и сотрудничества между федерацией и ее субъектами, для чего создаются соответствующие правовые и институциональные условия.
Вторая модель – модель “параллельного” федерализма, главный признак которого – стремление к сужению или ликвидации сферы совместного ведения между федерацией и ее субъектами, к полному разграничению полномочий между разными уровнями государственной власти.
Третья модель – стремление к централизации и даже к унитаризму при сохранении внешних атрибутов федеративного государства.
По нашему мнению, в последние годы Россия склоняется к третьей модели.
Это выражается, в частности, в сфере налогов, где, например, сократилась доля НДПИ, оставляемая регионам, был отменен налог с продаж, доходы от которого зачислялись в региональные бюджеты.
В результате большинство регионов не имеют достаточной собственной налоговой базы для выполнения своих полномочий и полностью зависят от федерального центра. В то же время регионы-доноры не имеют достаточных стимулов для дальнейшего роста, т. к. значительная часть образующихся излишков у них отнимается.
|
|
|
"Финансовые взаимоотношения регионов и центра в России сложны и запутанны. Деньги с территорий поступают в федеральный бюджет для достижения общегосударственных целей. Зачастую получается, что налогов, которые остаются в субъектах, не хватает для решения социальных задач, стоящих перед региональной и местной властями. В этом случае деньги из федеральной казны начинают движение вниз", - пишет В. Лавровский[12].
Также тенденция к централизации выражается в отмене прямых выборов глав регионов и их утверждению региональными парламентами по представлению президента РФ, что сильно снижает уровень независимости региональных элит. .
Также начался процесс ликвидации так называемых "матрешечных" субъектов путем объединения областей и сходящих и их состав автономных округов в единый субъект.
Симптоматичным является и отказ от подписания нового Федеративного договора с Республикой Татарстан, одной из самых самостоятельных.
Однако тенденцию к чрезмерной централизации нельзя признать положительной. Проблему разного уровня развития регионов (что в конечном итоге является одной из основных причин распространения идей сепаратизма) она не решает.
|
|
|
Как справедливо отмечает С.А. Фрейвальд, "лекарством" от "болезни" асимметрии, как нам представляется, должна стать правовая эмансипация регионов, расширение полномочий субъектов Федерации, усиление их ответственности. Это приведет (и, как показывает практика зарубежных государств, действительно приводит) к тому, что территории получают от центра более высокий уровень автономии - в обмен на отказ от сецессии, на сохранение государственного единства и общих правил политической игры… Нужен переход на новые принципы федеральной поддержки регионов, отказ от практики государственного протекционизма, порождающей опасную тенденцию в регионах, суть которой заключается в том, что "бедным быть выгодно"[13].
Такая новая политика потребует крупномасштабного перераспределения государственных ресурсов на новых принципах возвратности, конкурсности, адресности, тщательного контроля и мониторинга за использованием выделенных средств, федерального и регионального софинансирования инвестиционных программ. Наряду с необходимостью федеральной поддержки наиболее кризисных территорий, целесообразно осуществить маневр по стимулированию саморазвития субъектов Федерации, городов и административных районов на основе поддержки региональных "точек роста".
|
|
|
В частности, что такой подход особенно необходим для северных регионов России, учитывая их климатическую специфику и потенциалы экономического роста.
Суть различий в подходах к реализации межправительственных отношений в других странах и в России состоит в том, что в нашей стране эти отношения строятся по иерархической линии простого соподчинения, в развитых федерациях суть межправительственных отношений состоит в согласовании интересов всех сторон на основе реализации договорных согласительных процедур.
Можно констатировать, что в России пока очень слаба практика "межправительственных отношений" в каноническом понимании, а именно согласование интересов и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето и т.д.). Между тем, в других странах четко оформлены институциональные формы межправительственных отношений и соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные учреждения, создаваемые федеральным правительством и правительствами провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон.
|
|
|
В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера вообще выводится из поля совместного ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов совместного ведения в сфере недропользования.
Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости ("сырьевых регионов"). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят сложную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. Важна и проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсов
В сфере недропользования полномочия субъектов (на территории которых и расположены месторождения) весьма ограничены; полномочия же федерального центра необоснованно расширены. Кроме того, нет четкого распределения доходов, полученных от платежей недропользователей; большая часть этих доходов направляется в федеральный бюджет, а не в региональный.
Серьезной проблемой является также и широко обсуждаемая в последние года концепция природной ренты, сущность которой заключается в дополнительном налогообложении ресурсодобывающих компаний.
Изъятие природной ренты означает диспропорциональное налогообложение секторов, связанных с добычей сырья.
При разделе рентных доходов необходимо в большей степени учитывать интересы добывающих регионов.
Обоснованием этому служит следующее:
■ основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нуждаются в сильной системе государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки при этом явно недостаточны;
■ в северных и восточных районах России накопился огромный массив проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе – отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных "Фондов регионального развития", формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае "территориальная привязка" ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России.
Другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из "выработавших свой ресурс" отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных "тыловых баз" северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д.
Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о "дележе" природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли "временщиков" на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения – только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении.
Как справедливо отмечает Н.В. Михайлова, "острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ"[14].
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 108; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!