Анализ льготной системы до проведения реформы по «монетизации» льгот
Описывая систему социальных льгот до момента монетизации, в первую очередь, нужно ответить на два вопроса: 1) кто имеет право на льготы?; 2) каковы эти льготы?
Особенностью существующего в России мониторинга программ неденежных социальных льгот является то, что он основан на ведомственной статистике организаций и учреждений, оказывающих услуги в рамках системы социальных льгот для населения.
Несмотря на масштабность данной социальной программы, длительное время отсутствовала система персонального учета льготников. В первую очередь это относится к льготам на проезд в городском и пригородном транспорте. В ходе подготовки процесса монетизации реестр льготников начал формироваться в экстренном порядке, и до настоящего времени не все конфликты урегулированы.
У автора в распоряжении оказалась база данных Национального обследования благосостояния и участия населения в социальных программах (НОБУС), содержащая информацию о 40 тысячах домохозяйств и их включенности в систему льгот по состоянию на II квартал 2003 года. Данный источник информации позволяет моделировать большинство параметров, характеризующих значимость льгот для российских семей. В первую можно ответить на вопрос: сколько людей и домохозяйств имеют право на льготы, а сколько получают их? В данном случае необходимо вести наблюдение за категориями льготников, которые объединяют не менее 0,1% населения, при этом более мелкие группы объединены в тип «прочие льготные категории».
|
|
|
Необходимо начать с оценки распространенности права и фактов получения льгот на индивидуальном уровне. Основные результаты, полученные на основе данных НОБУС, приведены в таблице 1.
Таблица 1 - Средние значения концентрации категорий льготополучателей, льгот и видов льгот по данным обследования НОБУС, %
|
| Концентрация категорий льготополучателей | Концентрация льгот | Концентрация видов льгот | |||
| Все домохозяйства | Домохозяйства-получатели | Все домохозяйства | Домохозяйства-получатели | Все домохозяйства | Домохозяйства-получатели | |
| Всего | 0,69 | 1,36 | 1,97 | 4 | 1,54 | 3,1 |
| В том числе среди бедных и небедных: | ||||||
| Бедные | 0,51 | 1,32 | 1,24 | 3,4 | 1,01 | 2,8 |
| Небедные | 0,73 | 1,37 | 2,13 | 4,1 | 1,66 | 3,2 |
Итак, о своем праве на льготы заявило 27,2% населения, при этом 6% (8,6 млн. человек) одновременно принадлежат к нескольким категориям, что существенно усложняет процессы бюджетирования и администрирования данной системы.
Городские жители имеют больший доступ к системе льгот, чем сельские жители, но эти различия не особенно значительны: в крупных городах право на льготы имеют 29,4% населения, а в сельской местности 25,1%. Самой распространенной является такая группа льготополучателей, как «ветеран труда», к которой относится 15% всего населения или 34% населения в возрасте 40 лет и старше[7].
|
|
|
Широко представлены среди льготников инвалиды и категории граждан, имеющих определенные заслуги перед государством. Важно подчеркнуть, что ряд льготных ресурсов принял характер дефицитного товара, кроме того, нередкими оказались случаи, когда право на льготу есть, но нет возможности в конкретном населенном пункте получить данную услугу. В результате практически треть ветеранов труда не пользовались в полном объеме льготами, которые им полагались в соответствии с законодательством, а в крупных городах таковых оказалось 40% от общей численности проживающих в данных населенных пунктах ветеранов труда.
Существенно ограничены в доступе к льготам такие категории населения, как инвалиды I и II групп, граждане, подвергшиеся воздействию радиации, и те, кто имеет профессиональные льготы. Анализ доступности льгот в поселенческом разрезе указывает на неоднозначность данного процесса в городской и сельской местности.
Что касается ветеранов труда, то, как уже отмечалось, горожане имеют больше ограничений, однако живущие на селе инвалиды и граждане, подвергшиеся радиации, наоборот, чаще не получают полагающихся им льгот.
|
|
|
Вместе с тем, оценки вовлеченности населения в систему льгот, опирающиеся на учет людей, не совсем корректны, поскольку ресурсы, получаемые через участие в анализируемой социальной программе, перераспределяются внутри домохозяйства. Следовательно, эффекты от доступа к данному ресурсу имеют отношение ко всем членам домохозяйств, в составе которых есть представители льготных категорий. Переход на домохозяйственный уровень существенно расширяет масштабы участия населения в программе социальных льгот: по данным НОБУС, 50,7% домохозяйств имеют в своем составе людей, законодательно получивших право на различные льготы, и почти треть из них принадлежит к двум и более категориям льготополучателей.
Если говорится о том, что бедные должны иметь приоритетный доступ к льготам, то система льгот, действовавшая до начала процесса монетизации, не выполняла данной функции.
В среднем на одно домохозяйство-льготополучатель приходится 1,36 представителя льготных категорий (таблица 1). Это означает, что домохозяйства в основном (68%) получают льготы за счет одного члена семьи. Среди небедных семей представительство граждан, имеющих право на льготы, выше, чем среди бедных. Эту тенденцию подтверждают как характеристики вовлеченности домохозяйств в систему льгот, так и показатели концентрации льготополучателей на уровне домохозяйства. Следовательно, с точки зрения участия, бедные не являлись приоритетной группой для государственных социальных программ натуральных льгот и субсидий.
|
|
|
Граждане, имеющие право на льготы, в большей степени концентрируются в семьях, состоящих только из пенсионеров, пенсионеров с другими иждивенцами, а также в сложных семьях, в состав которых входят родственники старших возрастов. Это объясняется тем, что, согласно действующему законодательству, право на льготы, в основном, имеет пожилое население страны, так как именно люди преклонного возраста имеют заслуги перед государством или ограничены в жизнедеятельности в связи с состоянием здоровья. Социальная помощь в виде льгот и дотаций в меньшей степени затрагивает молодое поколение: по данным НОБУС, средний возраст льготополучателей - 62 года, в то время как средний возраст населения, не охваченного льготами, - в два раза моложе.
Теперь необходимо изучить, не менее важный вопрос: что и в каком объеме получают домохозяйства через программу категориальных льгот? Наиболее распространенными являются льготы на оплату жилищно-коммунальных услуг и транспорта. В поселенческом разрезе наиболее дифференцировано потребление транспортных льгот: они распространяются на 52,8% домохозяйств, живущих в городах с населением 1 млн. человек и более, и 27,4% сельских семей.
Получатели льготных путевок представлены только среди 2,6% семей. Те, кто имеют льготы на оплату лекарств и медицинских услуг, представлены среди 19,8%, и нельзя говорить об ограничении доступа сельских жителей (таблица 2 и диаграмма 2), хотя в ходе подготовки монетизации тезис об ограничении сельских жителей в доступе к лекарствам выдвигался не раз[8]. Возможно, они не могут без труда добраться до аптек, но, в конечном счете, пользуются данной услугой так же, как и городские жители.
Распространенность льгот представлена в таблице 2
Таблица 2 - Распространенность видов льгот, %
| Виды льгот | Доля д/х , в которых есть получатели льгот, пособий и социальных услуг % | |||
| всего | по типам поселения | |||
| мегаполисы | крупные города | сельская местность | ||
| Льготы на ЖКУ | 41,4 | 45,7 | 42,1 | 38,8 |
| Льготы на медицинские услуги и лекарства | 19,8 | 22,2 | 18,4 | 17,9 |
| Льготы на транспорт | 38,7 | 52,8 | 44,1 | 27,4 |
| Льготы на путевки | 2,6 | 4,9 | 2,7 | 1,5 |
| Льготы на обеспечение недвижимым имуществом | 4,0 | 1,7 | 4,1 | 4,7 |
| Единовременное денежное пособие | 1,6 | 1,6 | 1,3 | 1,8 |
| Другие виды социальной помощи (бесплатная еда, бесплатные услуги д/х, физкультурно-озд. услуги, культурно-массовые мероприятия, образовательные услуги) | 4,1 | 4,3 | 3,1 | 4,6 |
Здесь важно подчеркнуть, что программа социальных льгот приходит в некоторое противоречие с объявленным национальным приоритетом сокращения бедности. В рыночной экономике именно бедные слои населения становятся основными участниками самых дорогих социальных программ государства.
Судя по всему, у нас льготы, в основном, способствуют повышению уровня жизни небедных. Следовательно, одновременно сокращать бедность за счет участия в социальных программах и сохранять действующую систему льгот - это нерешаемая задача[9].
Распространенность льгот на ЖКУ представлена в диаграмме 2
Диаграмма 2 - Льготы на ЖКУ
Результаты исследования, позволяющие оценить доступность льгот для бедных и небедных домохозяйств, указывают на то, что небедные в меньшей степени включены в программы социальных льгот, и это несправедливо для всех основных видов льгот (таблица 3).
Таблица 3 - Распространенность основных видов льгот среди бедного и небедного населения, % от численности бедных и небедных домохозяйств
| Виды льгот | Бедные домохозяйства | Небедные домохозяйства |
| Льготы на ЖКУ | 28,2 | 49,5 |
| Льготы на медицинские услуги и лекарства | 11,7 | 21,3 |
| Льготы на транспорт | 24,2 | 47,5 |
Необходимо принимать сложные и дорогие управленческие решения, способствующие выведению небедных слоев населения из социальных программ.
Ранее уже отмечалось, что не все граждане, имеющие право на льготы, получают их в полном объеме, и это достаточно распространенное явление. В результате, формулировка «получают льготы не в полном объеме» оказалась расшифрована следующим образом: 1,7% опрошенных семей при наличии права на льготы не получали их вообще, а 20% домохозяйств сталкивались с фактом неполного получения. В данном случае учитывалось только объективное неполучение, т.е. исключались случаи, когда несколько членов семьи имеют право на льготы на оплату ЖКУ, а реально используется только самое ресурсоемкое право одного человека. В таблице 4 приводится матрица сочетания различных видов льгот на домохозяйственном уровне, из которой следует, что пять наиболее распространенных видов льгот одновременно получает всего лишь 0,3% от общего числа российских домохозяйств, а четыре вида льгот - 2,5%.
Таблица 4 - Концентрация отдельных видов льгот
| Льготы на ЖКУ | Льготы на мед. услуги и лекарства | Льготы на транспорт | Льготы на путевки | Льготы по обеспечению недвижимым имуществом | Доля категории домохозяйств в совокупной численности домохозяйств, % |
| 1 | 2 | 3 | 4 | 5 | 6 |
| нет льгот | 51,0 | ||||
| + | 6,3 | ||||
| + | 1,1 | ||||
| + | 5,0 | ||||
| + | 0,0 | ||||
| + | 0,1 | ||||
| + | + | 0,0 | |||
| + | + | 0,2 | |||
| + | + | 0,1 | |||
| + | + | + | 0,0 | ||
| + | + | 0,0 | |||
| + | + | 0,0 | |||
| + | + | + | 0,0 | ||
| Продолжение таблицы 4 | |||||
| + | + | 0,8 | |||
| + | + | + | 0,1 | ||
| + | + | + | 0,1 | ||
| + | + | + | + | 0,0 | |
| + | + | 0,2 | |||
| + | + | 0,0 | |||
| + | + | + | 0,0 | ||
| + | + | 17,9 | |||
| + | + | + | 1,5 | ||
| + | + | + | 0,3 | ||
| + | + | + | + | 0,0 | |
| + | + | 2,1 | |||
| + | + | + | 0,2 | ||
| + | + | + | 0,0 | ||
| + | + | + | + | 0,0 | |
| + | + | + | 10,0 | ||
| + | + | + | + | 1,3 | |
| + | + | + | + | 1,2 | |
| + | + | + | + | + | 0,3 |
| Всего | 100,0 | ||||
Самой распространенная - модель участия в анализируемой социальной программе, согласно которой домохозяйство получает одновременно льготы на транспорт и оплату ЖКУ. Она доступна 17,9% всех российских семей[10]. При добавлению к данному набору льгот на получение лекарств формируется вторая по популярности модель участия в программе льгот, в которую включены 10% домохозяйств. Важно отметить, что 6,3% имеют только льготы на оплату ЖКУ.
Максимальное количество льгот концентрируется в семьях «чистых» пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу.
Таблица 5 - Удельный вес получателей льгот
| Доля льгот в в % от объема располагаемых ресурсов получателей | Льготы и субсидии, в рублях на д/х | |
| Одиночки пенсионного возраста | 12,1 | 332 |
| Одиночки не пенсионного возраста | 11,9 | 332 |
| Супруги – пенсионеры | 8,3 | 481 |
| Супруги – не пенсионеры | 6,8 | 353 |
| Супружеская пара с 1 ребенком | 6,7 | 439 |
| Супружеская пара с 2 и более детьми | 7,1 | 459 |
| Супружеская пара с 1 ребенком и другими родственниками | 5,8 | 483 |
| Супружеская пара с 2 и более детьми и другими родственниками | 5,3 | 504 |
| Одиночка с детьми | 11,7 | 437 |
| Одиночка с детьми и др. родственниками | 7,3 | 475 |
| Домохозяйства взрослых | 6,8 | 449 |
| Итого | 8,7 | 448 |
В то же время семьи с детьми остаются практически без такого рода государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, а именно они имеют максимальный риск бедности и, согласно обозначенным политиками приоритетам развития, должны стать ключевой группой для системы социальной защиты.
Это свидетельствует о том, что существует чрезвычайно высокое неравенство в доступе к льготам.
Оставляя за рамками анализа контекст справедливости подобного распределения, отметим, что «монетизация» такого процесса чрезвычайно сложна, а схема «монетизировать так, чтобы никто не пострадал», практически невозможна. Она реализуема только в том случае, если каждое домохозяйство будет иметь индивидуальную схему монетизации, но в таком случае особого смысла в замене натуральных поступлений денежными компенсациями нет. Поэтому запись в Федеральном законе № 122-ФЗ о том, что в ходе замены натуральных льгот денежными компенсациями не должно ухудшиться положение льготников, - невыполнимая декларация. Если реализовать данную схему, то объемы ресурсов, направляемых на компенсационные выплаты, должны будут в 5 раз превышать объемы сложившегося финансирования[11].
Дата добавления: 2019-07-15; просмотров: 247; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!