II. Разъяснения ФАС России по вопросу отнесения организации к субъектам естественной монополии в случае отсутствия указанной организации в реестре субъектов естественных монополий
ДОКЛАД
ПО ВОПРОСУ ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКИ
УЛЬЯНОВСКОГО УФАС РОССИИ
( III квартал 2018 года)
Раздел 1. Контроль за соблюдением антимонопольного законодательства
I. Практика выявления и пресечения нарушений Закона о защите конкуренции
1.1. Дела в отношении субъектов, занимающих доминирующее положение на товарном рынке.
В 3 квартале Ульяновское УФАС России выдало 2 предупреждения ОАО «РЖД» по результатам рассмотрения заявления ИП Кирмарова Ю.И.
Заявитель оспаривал уклонение ОАО «РЖД» от заключения договоров на организацию работ по погрузке-выгрузке грузов на 9 и 20 пути станции Барыш КБШ ж.д.
10.09.2018 было выдано предупреждение ОАО «РЖД» о повторном рассмотрении заявления ИП Кирмарова Ю.И. о заключении нового договора на указанные виды работ по 20 пути.
В ранее направленных ответах ОАО «РЖД» указывало, что площадку, запрошенную ИП Кирмаровым Ю.И., планируется использовать для собственных нужд. Однако исходя из того, что 20 путь является погрузочно-выгрузочным путем общего пользования, должна обеспечиваться возможность пользоваться данным путем по прямому назначению не только ОАО «РЖД».
ОАО «РЖД» направило ИП Кирмарову Ю.И. проект договора на организацию работ по погрузке-выгрузке на пути №20, а после указания заявителем, что срок договора и отсутствие условия о пролонгации не соответствует типовым условиям, также направило и дополнительное соглашение с включением условия о пролонгации договора на новый срок, а также указанием действия срока предлагаемого к заключению договор до 31.12.2019.
|
|
|
Кроме того, Ульяновское УФАС России выдало также предупреждение ОАО «РЖД» о повторном рассмотрении заявления ИП Кирмарова Ю.И. о заключении нового договора на указанные виды работ по пути.
Ранее ОАО «РЖД» указывало, что в связи с повреждением целостности путей и направлением заявления в правоохранительные органы заявление ИП Кирмарова Ю.И., рассмотрение указанного заявления будет отложено, однако и после окончания рассмотрения заявления правоохранительными органами проект договора в адрес ИП Кирмарова Ю.И. направлен не был.
ОАО «РЖД» направило ИП Кирмарову Ю.И. проект договора на организацию работ по погрузке-выгрузке на пути №9 с включением условий договора по сроку и о пролонгации с учетом ранее полученных возражений по 20 пути (в редакции аналогичной дополнительному соглашению по 20 пути).
1.2 Дела в отношении органов власти и местного самоуправления.
В 3 квартале 2018 года Ульяновским УФАС России завершено рассмотрение дела в отношении Правительства Ульяновской области, Администрации города Ульяновска, а также Министерства развития конкуренции и экономики Ульяновской области, Министерства промышленности, строительства, жилищно-коммунального комплекса Ульяновской области по факту финансирования автономной некоммерческой организации.
|
|
|
Действия данных лиц были признаны нарушением статьи 16 Закона «О защите конкуренции», что выразилось в достижении и реализации соглашения о создании АНО «Цивилизация» в целях реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения функционирования системы фото- и видеофиксации правонарушений Правил дорожного движения, а также для обеспечения проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере» без использования процедур, предусмотренных Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ.
Передача существующим либо вновь созданным органами госвласти и местного самоуправления АНО с целью передачи им функций заказчика, в связи с тем, что на АНО не распространяется 44-ФЗ и 223-ФЗ и АНО имеет возможность заключать договоры без каких-либо конкурентных процедур.
|
|
|
Обеспечение потребностей Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в работах (услугах), удовлетворение их государственных (муниципальных) нужд возможно исключительно путем размещения государственного (муниципального) заказа в порядке, установленном Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ (далее — Закон №44, Закон о контрактной системе).
Часть 1 статьи 72 Бюджетного кодекса РФ: «Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса».
Таким образом, расходование бюджетных средств в целях приобретения товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд осуществляется в специальном порядке, предусмотренном Законом о контрактной системе, путем проведения конкурентных процедур, за исключением случаев, прямо предусмотренных указанным законом (например, статья 93 Закона №44).
|
|
|
Частью 1 статьи 8 Закона №44 закреплено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Также указанной нормой предусматривается возможность любого заинтересованного лица стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок.
Необеспечение конкурентных процедур со стороны органов власти приводит к ограничению доступа всех возможных лиц, претендующих на выполнение работ или оказание услуг, к участию в размещении заказа.
Соответствие действий органов власти положениям статьи 69.1 и 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не свидетельствует о правомерности таких действий с точки зрения соблюдения антимонопольных запретов, установленных Законом о защите конкуренции.
Из материалов дела следует, что АНО «Цивилизация» изначально создавалось с целью заключения «прямых» договоров с поставщиками. Доводы Правительства Ульяновской области о том, что письмо заместителя Правительства Ульяновской области не свидетельствует о таком намерении, опровергаются содержанием письма («единственная возможность передачи финансовых средств из областного бюджета Ульяновской области за услугу видеонаблюдения в организациях социальной сфере- создание автономной некоммерческой организации»), а также тем, что последующие поручения Правительства Ульяновской области, направленные по итогам заседания рабочей группы по содержанию совпадают с предложениями указанного письма. Все последующие действия, осуществленные учредителями АНО «Цивилизация» по предоставлению субсидий, также полностью соответствуют намерениям, изложенным в рассматриваемом письме.
В поручениях Правительство Ульяновской области непосредственно дает поручение АНО «Цивилизации» о вводе в эксплуатацию камер видеонаблюдения для реализации проекта в сфере контроля дорожного движения, а также разработать соответствующие нормативные правовые акты.
Соответственно, инициатива в осуществлении деятельности по установке камер видеонаблюдения и реализации обоих проектов исходила непосредственно от органов государственной власти и местного самоуправления. Объемы и виды осуществляемой деятельности АНО «Цивилизация» обусловлены поручениями учредителей и Правительства Ульяновской области, т.е. вся деятельность организации направлена на обеспечение реализации полномочий органов власти в сфере реализации проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере» и проекта по организации фото-видеофиксации нарушений правил дорожного движения.
Кроме того, необходимо отметить, что Концепцией построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город", утвержденной распоряжением Правительства РФ от 03.12.2014 N 2446-р, предусмотрено, что целью построения и развития аппаратно-программного комплекса "Безопасный город" (далее - комплекс "Безопасный город") является повышение общего уровня общественной безопасности, правопорядка и безопасности среды обитания за счет существенного улучшения координации деятельности сил и служб, ответственных за решение этих задач, путем внедрения на базе муниципальных образований (в соответствии с едиными функциональными и технологическими стандартами) комплексной информационной системы, обеспечивающей прогнозирование, мониторинг, предупреждение и ликвидацию возможных угроз, а также контроль устранения последствий чрезвычайных ситуаций и правонарушений с интеграцией под ее управлением действий информационно-управляющих подсистем дежурных, диспетчерских, муниципальных служб для их оперативного взаимодействия в интересах муниципального образования.
Таким образом, реализация указанной концепции предполагает обеспечение муниципальной нужды.
В указанной сфере органы государственной власти Ульяновской области и органы местного самоуправления г. Ульяновска самостоятельно не проводили закупочные процедуры для обеспечения нужд в осуществлении фото и видеофиксации правонарушений на дорогах, а также в сфере реализации проекта «Видеонаблюдение в социальной сфере», как следует из информации, размещенной в Единой информационной системе закупок, после принятия решения о создании АНО «Цивилизация».
Из фактических обстоятельств дела следует, что АНО «Цивилизация» осуществляла деятельность по закупке тех товаров, работ и услуг, которые необходимы для реализации полномочий учредителей. Однако с учетом того, что деятельность данного лица не регулируется Законом №44, данное лицо заключало договоры без проведения публичных процедур, которые бы поставили участников рынка в равные условия. Стоимость товаров, работ, услуг по договорам, заключаемым АНО «Цивилизация» с контрагентами показывает, что если бы заказчиками выступали органы государственной власти или местного самоуправления, то проводились бы не запросы предложений, а такая процедура, как аукцион. (Необходимо отметить, что проведение аукциона приводит к экономии бюджетных средств за счет снижения нмц). Проведение таких процедур как запрос предложений ограниченному кругу лиц не направлен на обеспечение доступа неопределенного круга потенциальных участников, что обеспечивается при проведении закупок с использованием Единой информационной системе закупок.
Из анализа сведений, размещенных в Единой информационной системе закупок, следует, что в иных регионах РФ, в том числе в регионах ПФО, поставка оборудования с программным обеспечением, строительно-монтажные работы в рамках проекта «Безопасный город» осуществляется с использованием конкурентных процедур, проводимых в соответствии с Законом №44. Ответчиками также не представлено доказательств, что в каком-либо из регионов РФ в сфере фото-, видеофиксации правонарушений правил дорожного движения, а также в сфере видеонаблюдения в социальной сфере создано АНО, аналогичное АНО «Цивилизация».
II. Разъяснения ФАС России по вопросу отнесения организации к субъектам естественной монополии в случае отсутствия указанной организации в реестре субъектов естественных монополий
Согласно статье 3 Федерального закона от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» (далее — Закон о естественных монополиях) под естественной монополией понимается состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.
Субъектом естественной монополии является хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.
В соответствии со статьей 4 Закона о естественных монополиях к сферам деятельности субъектов естественных монополий относятся: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей; захоронение радиоактивных отходов; водоснабжение и водоотведение с использованием централизованных системы, систем коммунальной инфраструктуры; ледокольная проводка судов, ледовая лоцманская проводка судов в акватории Северного морского пути.
В соответствии со статьей 10 Закона о естественных монополиях органы регулирования естественных монополий формируют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль. Основаниями для введения государственного регулирования деятельности в отношении субъекта естественной монополии и включения его в данный реестр являются заявление хозяйствующего субъекта, предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов.
В соответствии с Приказом ФСТ России от 13.10.2010 № 481-э «Об утверждении Порядка рассмотрения документов, представляемых для принятия решения о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности
субъектов естественных монополий, и перечня таких документов» Реестр субъектов естественных монополий представляет собой базу данных, содержащую в бумажной и электронной форме информацию о хозяйствующих субъектах (юридических лицах), занятых производством (реализацией) товаров (услуг) в условиях естественной монополии в топливно-энергетическом комплексе, на транспорте, связи, в сфере водоснабжения и (или) водоотведения (наименование, юридический и почтовый адреса, банковские реквизиты, телефоны, коды, данные об объемах оказываемых услуг, выручке и т.д.).
Реестр субъектов естественных монополий носит заявительный характер и формируется на основании информации, полученной от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных объединений потребителей, их ассоциаций и союзов, а также по заявлению самих организаций о включении их в Реестр либо исключении их из Реестра.
При этом, отсутствие хозяйствующего субъекта в Реестре субъектов естественных монополий не может свидетельствовать об отсутствии у него статуса естественной монополии.
Указанный вывод подтверждается судебной практикой, а именно: Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2017 N 305-ЭС17-12788 по делу № А41-40556/2016, Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 04.04.2018 № Ф03-1117/2018 по делу № А73-14308/2017.
В случае отсутствия хозяйствующего субъекта в реестре субъектов естественной монополии, принадлежность хозяйствующего субъекта к субъектам естественных монополий определяется путем установления факта осуществления им деятельности в сферах, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях, а также соответствия его признакам, указанным в статье 3 Закона о естественных монополиях.
При рассмотрении вопроса об отнесении хозяйствующего субъекта к субъектам естественной монополии в соответствии со статьей 3 Закона о естественных монополиях устанавливается наличие двух основных критериев:
1. Наличие у хозяйствующего субъекта во владении на праве собственности или ином законном основании объектов имущества, используемого для осуществления регулируемой деятельности в сферах, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях;
2. Наличие факта осуществления регулируемой деятельности в сферах, указанных в статье 4 Закона о естественных монополиях.
Кроме этого, следует иметь ввиду, что в отношении субъектов естественных монополий органами регулирования естественных монополий может применяться ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельных уровней.
Таким образом, факт наличия установленного тарифа (его предельного уровня) является косвенным подтверждением отнесения хозяйствующего субъекта к субъекту естественной монополии.
В этой связи, вопрос об отнесении хозяйствующего субъекта к субъекту естественной монополии, при наличии информации об осуществлении им деятельности на основании тарифа (его предельного уровня), следует рассматривать во взаимосвязи и в совокупности с критериями отнесения хозяйствующего субъекта к субъекту естественной монополии в соответствии со статьей 3 Закона о естественных монополиях.
Указанная позиция подтверждается судебной практикой (например, дела: А40-243480/2016, А41-40556/2016, А27-22402/2015).
Дата добавления: 2019-01-14; просмотров: 309; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!