Форми діяльності територіальних громад.
ЛЕКЦІЯ № 4
ТЕМА : „ТЕРИТОРІАЛЬНА ГРОМАДА – ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ”
ПЛАН
Поняття територіальної громади.
Види територіальних громад.
Функції і повноваження територіальних громад.
Форми діяльності територіальних громад.
1. Поняття територіальної громади. Становлення і розвиток України як демократичної, соціальної та правової держави супроводжується об’єктивними процесами конституювання місцевого самоврядування. Завдяки місцевому самоврядуванню демократія перетворюється на справжнє народовладдя, тільки з легалізацією і зростанням прав територіальних громад.
Після прийняття Конституції України і відповідних законів, що регулюють організацію публічної влади на місцях, в нашій країні розпочалися суттєві процеси реформування та становлення якісно нової моделі місцевого самоврядування.
Відповідно до Конституції України (ст.140), МС є правом територіальної громади – жителів села або добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища і міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції України і законів України.
Оскільки МС виступає, насамперед, як вираження самоорганізації, самодіяльності, самодисципліни громадян (жителів певної території), його формування як цілісної системи в рамках усього товариства за необхідністю має відбуватися в першу чергу на її нижчих рівнях, у первинних осередках.
|
|
|
Донедавна таке поняття, як „територіальний колектив”, не досліджувалося жодною із суспільнознавчих наук.
Поняття „територіального колективу” є порівняно новим для юридичної науки України, що не отримало як єдності думок у науці, так і законодавчого визнання. Феномен територіального колективу відзначив М.П. Орзіх, котрий, починаючи з 1989 р., ще в період підготування загальносоюзного закону про МС пропонував його визначення і закріплення.
Самий термін „територіальний колектив” не фігурує ні в Конституції України, що оперує терміном „територіальна громада”, ні в чинному на момент її прийняття Законі України від 26 березня 1992 р. „Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування”. Тільки у ст. 188 проекту Конституції України, в редакції від 26 жовтня 1993 р., уперше зустрічається положення про те, що „МС здійснюється територіальними колективами сіл, селищ, міст і районів безпосередньо і через обрані ними органи”. Багато авторів, такі як М.І. Корнієнко, В.М. Кампо, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов виражають свою думку з приводу територіального колективу.
Наприклад О.В. Батанов, бачить у територіальній громаді територіальну спільноту, що складається з фізичних осіб, котрі постійно проживають і працюють на території села чи добровільного об’єднання у спільну громаду кількох сіл, селища чи міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, нерухоме майно на даній території, платять комунальні податки і пов’язані територіально-особистісними зв’язками системного характеру.
|
|
|
Пріоритет спільності інтересів при становленні і функціонуванні територіального колективу визнає і І.П. Бутко, який вважає, що територіальний колектив – це люди, котрі мешкають у певних територіальних межах і об’єднані спільними інтересами.
Виходячи з проведеного аналізу різних підходів можна виявити такі основні ознаки територіальної громади, що знайшли закріплення в законодавстві України:
1) територіальна – спільне проживання осіб (жителів), котрі входять до громади на певній території (ст.140);
2) інтегративна – територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, що мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства(ст.1 ЗУ від 21 травня 1997 р.);
|
|
|
3) інтелектуальна – в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра виникаючих між ними системних індивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт територіальної громади – питання місцевого значення, ч. 1 ст. 140 КУ);
4) майнова – територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності (їй належать рухоме й нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад – ч.1 ст.142 КУ);
5) фіскальна – члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 КУ; статті 4, 6, 15 ЗУ „Про внесення змін у ЗУ „Про систему оподаткування” від 18 лютого 2997 р.).
У широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на „тріаді інтересів”, що виникають у сфері МС:
§ інтересі території;
§ інтересі територіальної громади;
§ інтересі конкретного жителя-члена такої громади.
Таким чином, територіальна громада виступає природним і єдиним соціальним утворенням, що діє у просторових межах держави, у рамках якої реалізуються природні й повсякденні потреби та інтереси жителів певних територій системного характеру (муніципальні права особистості).
|
|
|
2. Види територіальних громад. Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, а й велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські і міські, відрізняється своїми особливостями організації повсякденного життя, має свої соціологічні, економічні і культурологічні характеристики, специфічні інтереси, які формуються на їхній базі, що безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві.
Одним із найменш досліджених у теорії місцевого самоврядування є питання про види територіальних громад. Аналізуючи інститути локальної демократії, деякі автори роблять спроби системного аналізу структури територіальних громад у зв’язку із поняттям самоврядних територій, що дає можливість вести мову про систему таких місцевих колективів. Характеристика основних видів територіальних громад є невід ємною складовою загальної конструкції їх конституційно-правового статусу. Класифікація територіальних громад має важливе значення для проведення нашого дослідження, бо саме від цієї класифікації залежить й класифікація статутів територіальних громад. Так, відповідно до ч. 1 ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади поділяються на територіальні громади сіл, селищ та міст. А правова думка вирізняє дещо
Інші ряд типів територіальних колективів – від мікро колективів в межах кварталів, вулиць, будинків до макроколективів, що існують в кордонах самостійних держав.
На думку Батанова О. В. слід розглядати територіальні колективи: а) в рамках населеного пункту (місто, селище, село); б) в межах адміністративно-територіальних одиниць (районів, областей тощо); в) у межах великих економічних районів [4]. Розрізняють також первинні (село, селище, місто без районного поділу) та регіональні (район, округа, область) територіальні колективи [5]. Інші автори, диференціюючи територіальні громади за «ступенем організаційної оформленості», поділяють їх на територіальні колективи великого рівня – макроколективи, які розглядаються ними як великі групи людей, які проживають у межах окремих самостійних держав або національно-територіальних утворень; територіальні колективи, які складаються з громадян, які проживають в межах адміністративно-територіальних утворень (областей, міст, районів, селищ міського типу);територіальних мікро колективів, які складаються з населення, яке мешкає в середині адміністративно-територіальних одиниць на певних територіях, які не мають встановлених кордонів [6].
З позицій В. Погорілка та В. Фрицького в Україні поряд з громадами базового рівня (села, селища, міст) існують територіальні громади асоційованого рівня в межах районів і областей. Тому позицію ряд науковців вважають спірною [7] у зв’язку з тим, що законодавство України не дає достатніх підстав для такого твердження. Стаття 140 Конституції говорить про обласні та районні ради як репрезентації спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, а ст.142 Конституції та ст. 60 Закону про самоврядування прямо вказує на те, що майно, яке знаходиться в управлінні районних та обласних рад, є спільною власністю сільських, селищних та міських територіальних громад. Тобто все це свідчить про відсутність на рівні законодавства України таких видів територіальних громад, як громади району та області.
Видова характеристика територіальних громад має не тільки наукове, а й велике практичне значення. Кожен вид громад, особливо сільські та міські, відрізняються своїми особливостями організації повсякденного життя, мають свої соціологічні, економічні та культурологічні характеристики, специфічні інтереси, що формуються на їхній базі і безпосередньо впливають на існування цих важливих соціальних спільнот, реалізацію ними функцій і повноважень, закріплених у законодавстві.
5. Функції і повноваження територіальних громад. Функції територіальних громад – це основні напрями й види муніципальної діяльності цих спільнот щодо реалізації права громадян на участь у МС, які виражають волю й інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними взаємовідносин з державою, її органами, органами МС в межах Конституції і законів України.
Функції територіальних громад досліджувало чимало авторів, серед них такі, як: І.В. Видрін, О.В. Батанов.
Діапазон функцій, які здійснюються територіальними громадами, дуже широкий. Систему функцій територіальних громад, як і інших суб’єктів МС, складають функції, аналогічні функціям держави, зокрема її об’єктивним функціям (політичним, економічним, соціальним, культурним, екологічним 0 з числа внутрішніх і зовнішніх функцій), і ті, що властиві виключно або переважно суб’єктам МС (територіальним громадам, їхнім представницьким органам).
Серед функцій територіальних громад виокремлюються чотири – п’ять.
1) політичні функції, покликані забезпечувати реалізацію громадянами конституційного права брати участь в управлінні державними та громадськими справами.
2) економічні функції територіальних громад спрямовані на утворення локального сектора економіки. Вони полягають у розгляді і вирішенні економічних питань місцевого значення, у тому числі діяльності щодо утворення, реорганізації та ліквідації комунальних підприємств, а також здійсненні контролю за їх діяльністю.
3) соціальна та культурна функції, свідчать про систематичне вирішення ними різноманітних соціально-культурних питань місцевого значення, реалізація ними програм соціального і культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць.
4) екологічна функція територіальних громад щодо до захисту навколишнього природного середовища, полягає у створенні місцевих програм і в участі у підготовці загальнодержавних і регіональних програм охорони довкілля.
Комплекс зовнішніх функцій територіальних громад має свій вияв поза „кордонами” певної територіальної громади. Такі функції характеризують виключність локальних колективів в оточуюче співтовариство, вказують на їх особливе місце у системі МС і розкривають роль цих спільнот у здійсненні регіональної та загальнодержавної політики.
Уявляється, що в перспективі територіальна громада стане тим колективним суб’єктом права, який характеризуватиметься належною нормативною урегульованістю (законами, указами, постановами), тісно взаємозалежною із саморегулюючими локальними (корпоративними) нормами (статутами, положеннями, рішеннями, прийнятими самими територіальними колективами).
Важливе місце в реалізації місцевої публічної влади посідають нормативні акти, що були прийняті в системі місцевого самоврядування. Серед цих актів можна виділити найбільш пріоритетний – це Статут територіальної громади села, селища, міста, який у нових суспільно-політичних реаліях є важливою правовою умовою функціонування територіальної громади та органів місцевого самоврядування. Саме Статут дає територіальним громадам можливість самостійно обирати структуру організації системи органів управління, що забезпечує плюралізм форм місцевої демократії [1].
Необхідність прийняття Статутів територіальних громад обумовлюється процесом адаптації численних положень чинного законодавства до місцевих умов і особливостей, більш того, розв’язує певні правові колізії, які значною мірою перешкоджають налагодженню нормального життя громади і розвитку самоврядних процесів.
Статути територіальних громад сьогодні поширені в США, Німеччині, Росії та багатьох інших країнах світу. Після прийняття Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» фактично почався процес впровадження статутного права в практику місцевого самоврядування і в нашій країні [2], [3]. Так, наприклад, вже прийнято статути вряді міст України: Статут територіальної громади міста Бердянська, м. Енергодара, м. Пологи, м. Запоріжжя, м. Маріуполь та інші [4].
В Україні статутне право має історичний розвиток і сягає часів Магдебурзького права. Відповідно до ст.19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні», вперше у сучасній історії місцевого самоврядування України, з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних особливостей здійснення місцевого самоврядування, його представницьким органам надано право приймати статути територіальних громад.
Статут територіальної громади – це документ нормативно-процедурного характеру, який віддзеркалює характерні риси взаємовідносин всередині територіальної спільноти. Функціональна роль статуту територіальної громади полягає у врегулюванні особливостей здійснення місцевого самоврядування на території громади в межах, визначених чинним законодавством [5].
Статут (устав, положення, хартія) територіальної громади має детально конкретизувати її права й обов’язки, визначати вид (модель) обраного представницького органа, його структурний і кількісний склад, порядок укладання різноманітних договорів і угод, місце, де буде визначатися процедура їх затвердження і прийняття, обсяг матеріальної й іншої відповідальності, а також спосіб і умови внесення змін до них. Громадські форми безпосередньої демократії забезпечують стимулювання участі громадян у місцевому самоврядуванні. Їх реалізація насамперед пов’язана із забезпеченням суб’єктивних публічних прав, що свідчить про рівень заінтересованості жителів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення. Місцеве представництво можливе не тільки безпосередньо у прямому значенні цього слова, а також через діяльність певної частини жителів територіальної громади.
Місцеві ініціативи можуть проявлятися у трьох формах: місцевій правотворчій ініціативі, громадських роботах та самооподаткуванні жителями територіальної громади.
Місцева правотворча ініціатива повинна регулюватися законодавчо і, як правило, конкретизуватися статутами територіальних громад. Така ініціатива повинна визначати важливість проектів правового акту в залежності від кількості населення відповідної територіальної громади. Місцеву правотворчу ініціативу можна також розглядати як засіб громадського тиску жителів територіальної громади, як субсидіарний засіб внесення проектів правових актів на розгляд органів місцевого самоврядування [8] Корнієнко М. Статут територіальної громади: яким він має бути // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Збірн. мат. конф., 21 – 22 грудня 1998 р., Київ. – К., 1999. – С. 18 – 19.
Форми діяльності територіальних громад.
Громадські слухання є формою безпосереднього народовладдя, яка забезпечує насамперед гарантії періодичних звітів депутатів місцевих рад та прямих зустрічей виборців з сільським, селищним, міським головою. Предмет громадських слухань детально розглянутий М.І. Корнієнком (програми розвитку територіальної громади, фінансово-бюджетні питання, приватизація муніципальної власності тощо) [8] Корнієнко М. Статут територіальної громади: яким він має бути // Розвиток місцевої демократії: забезпечення прав громадян на здійснення місцевого самоврядування: Збірн. мат. конф., 21 – 22 грудня 1998 р., Київ. – К., 1999. – С. 18 – 19. згідно з принципом партиципації формою громадських слухань є громадські експертизи та громадські обговорення проектів правових актів органів місцевого самоврядування.
Збори громадян є інститутом який має давні традиції і він досить повно досліджений у юридичній літературі [9] Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. – Саратов, 1974; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР. – М., 1984 та ін. Збори громадян дають змогу територіальним колективам обговорювати питання місцевого значення та ухвалювати владні рішення. На відміну від референдуму та виборів тут поєднується спільне обговорення, пошук та його прийняття. Вони служать важливим засобом участі громадян у здійсненні різноманітних самоврядних функцій, виступають методом підвищення рівня відповідальності у здійсненні місцевого самоврядування, вираження ініціативи, підвищення політичної культури. Одночасно вони служать засобом громадського контролю за діяльністю органів та посадових осіб місцевого самоврядування [10] Муниципальное право Российской Федерации. – С. 299.
Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” надає членам територіальної громади право ініціювати в порядку місцевої ініціативи розгляд у місцевій раді будь-якого питання, що віднесене до відання органів місцевого самоврядування ст. 9. Однак закон не визначає порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради. Делегуючи це повноваження представницькими органами місцевого самоврядування.
На жаль, органи місцевого самоврядування не поспішають запровадити чіткі процедури включення громадян в управління місцевими справами. Переважна більшість міських, селищних, сільських рад не прийняли статутів територіальних громад або окремого положення „Про порядок реалізації права на місцеву ініціативу”.
За результатами здійсненого в жовтні 2006 року моніторингу експерти УНЦПД з’ясували, що порядок реалізації місцевої ініціативи врегульований у 17 з 25 міст-обласних центрів, в тому числі в 14 статутах територіальних громад (міст Дніпропетровська, Запоріжжя, Івано-Франківська, Києва, Кіровограда, Луцька, Миколаєва, Полтави, Рівного, Ужгорода, Харкова, Херсона, Хмельницького, Чернівців) та в окремих положеннях і рішеннях трьох громад (Вінниці, Донецька, Сум).
Аналіз наявних положень про місцеву ініціативу дає змогу зробити висновок, що процедури реалізації такого права повсюдно значно ускладнені через запровадження значних дискримінаційних обмежень, що не відповідають нормам чинного законодавства.
Фактично наявні положення обмежують та унеможливлюють право громадян на висування місцевої ініціативи.
Відповідно до ст. 9 закону „Про місцеве самоврядування в Україні” право ініціювати в порядку місцевої ініціативи розгляд у місцевій раді певних питань можуть члени територіальної громади.
Однак у більшості обласних центрів право на висування місцевої ініціативи надано не лише безпосередньо членам територіальної громади, а й опосередковано громадським організаціям, трудовим колективам, органам самоорганізації населення, навіть районним радам, а в деяких містах – і загальним зборам громадян чи учасникам громадських слухань [11] Приміром до ст. 7 Тимчасового положення „Про порядок реалізації права на місцеві ініціативи у м. Вінниці”.
Закон „Про місцеве самоврядування в Україні” також надає територіальним громадам право проводити громадські слухання ст.13 , зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, причому під час цих заходів члени територіальної громади можуть заслуховувати депутатів та посадовців, порушувати питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, та вносити пропозиції щодо них.
Але закон не визначає порядку проведення громадських слухань і делегує це право представницьким органам місцевого самоврядування. У 2006 році експерти моніторингу УНЦПД з’ясували, що порядок проведення громадських слухань визначено в 17 з 25 міст обласних центрів, у тому числі в 12 статутах територіальних громад (міст Дніпропетровська, Запоріжжя, Івано-Франківська, Києва, Кіровограда, Луцька, Миколаєва, Полтави, Рівного, Ужгорода, Херсона, Хмельницького) та окремих положеннях і рішеннях п’яти громад (Вінниці, Донецька, Сум, Харкова, Чернівців). Зокрема в місті Харкові норми, що регулюють порядок проведення громадських слухань, містяться й у статуті, й у регламенті міської ради.
В той же час прийняття місцевими радами окремих положень щодо порядку реалізації членами територіальної громади права на проведення громадських слухань є прямим порушенням норм ч. 4 ст. 13 закону „Про місцеве самоврядування в Україні”, яка прямо встановлює, що цю норму регулює виключно статут територіальної громади.
Результати аналізу статутів та положень міст засвідчують, що місцеві ради більшості з них значно ускладнюють реалізацію права на громадські слухання. Понад те, вони намагаються узурпувати право скликати громадські слухання та максимально обмежити права територіальних громад. Ця ситуація фактично унеможливлює залучення громади до процесу вирішення питань місцевого значення, що подеколи призводить до крайніх форм протесту (мітингів, блокування тощо).
Питання порядку проведення загальних зборів громадян за місцем проживання регулюються ст. 8 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та Положенням про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні, затвердженим постановою Верховної Ради України від 17 грудня 1993 року. Варто зазначити, що вказана постанова була прийнята Верховною Радою України до прийняття Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” та Основного Закону України, отже, вона діє виключно в тій частині, яка не суперечить цим документам.
З аналізу вказаних вище статутів та положень міст обласних центрів України випливає, що більшість із них порушають норми чинного законодавства.
Адже відповідно до ч. 3. ст. 8 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” порядок проведення загальних зборів громадян визначається законом або статутом територіальної громади. Водночас міські ради деяких міст-обласних центрів (наприклад Сум) приймають окремі положення щодо загальних зборів громадян, які не підлягають реєстрації в органах юстиції України. Прийняття подібних положень окремо від статутів територіальних громад є прямим порушенням норми вказаної статті закону [12] Лациба М.В. Як територіальна громада може впливати на вирішення питань місцевого значення. / М.В. Лациба, В.В. Бондаренко – К.:[Український незалежний центр політичних досліджень], 2007. – 108 стор.
Дата добавления: 2022-01-22; просмотров: 47; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!