Категории земель, зонирование территорий и виды разрешенного использования земельных участков
Лекция № 5. Территориальное планирование, состав земель и зонирование территорий в РФ
1. Территориальное планирование в РФ.
2. Категории земель, зонирование территорий и виды разрешенного использования земельных участков.
3. Перевод земель и земельных участков из одной категории в другую
4. Изменение вида разрешенного использования земельного участка
5. Изменение границ территориальных зон.
Нормативно-правовые акты:
Федеральный закон от 30.12.2015 N 431-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "О геодезии, картографии и пространственных данных и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"
Федеральный закон от 18.12.1997 N 152-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О наименованиях географических объектов"
Градостроительный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 190-ФЗ (в ред. от 13.07.2015)
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 года № 73-ФЗ (утратил силу!)
Федеральный закон от 21.12.2004 N 172-ФЗ(ред. от 20.04.2015)"О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"
Постановление Правительства РФ от 28.01.2006 N 48(ред. от 29.12.2008)"О составе и порядке подготовки документации о переводе земель лесного фонда в земли иных (других) категорий"
Приказ Минприроды РФ от 10.11.2011 N 882"Об утверждении содержания ходатайства о переводе земель водного фонда в земли другой категории и составе прилагаемых к нему документов"(Зарегистрировано в Минюсте РФ 13.02.2012 N 23194)
|
|
|
Приказ Минсельхоза РФ от 17.05.2010 N 168"Об описании содержания ходатайства о переводе находящихся в собственности Российской Федерации земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию и составе прилагаемых к нему документов"
<Письмо> ФГБУ "ФКП Росреестра" от 28.02.2014 N 10-0777-КЛ"О направлении разъяснений об уточнении местоположения границ земельных участков, в отношении которых осуществлен перевод категории, а также о предоставлении сведений ГКН в отношении таких земельных участков"
<Письмо> Минэкономразвития РФ от 04.12.2009 N Д23-4093"О переводе земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и размещении места складирования отходов"
Н.п.а. Воронежской области
Постановление Правительства Воронежской обл. от 28.04.2010 N 337(ред. от 17.10.2017) "О мерах по реализации Федерального закона "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"
Приказ Департамента АСП Воронежской обл. от 26.03.2013 N 86
(ред. от26.05.2014)"О Порядке подготовки заключений департамента архитектуры и строительной политики Воронежской области о соответствии целевого назначения земельного участка документам территориального планирования и градостроительного зонирования при переводе земель из одной категории в другую"
|
|
|
Постановление Правительства Воронежской обл. от 01.06.2009 N 463
(ред. от 02.10.2015)"О создании комиссии по рассмотрению вопросов перевода земель или земельных участков из одной категории в другую"(вместе с "Положением о комиссии по рассмотрению вопросов перевода земель или земельных участков из одной категории в другую")
Постановление Правительства Воронежской обл. от 24.08.2015 N 696"О переводе земельного участка из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения в Рамонском муниципальном районе"
ВВЕДЕНИЕ?????
В судебной практике большое количество примеров ситуаций, когда физическому или юридическому лицу предоставлен земельный участок, который спустя несколько лет «вдруг» оказывается в охранной зоне магистрального газопровода или памятника культуры, в санитарной зоне очистных сооружений или в зоне глиссады[1].
Другая ситуация когда в жилой зоне населенного пункта, на смежном, с домовладением гражданина, земельном участке построили АЗС или в зоне жилой малоэтажной застройки, построен 16 – этажный дом, который нависает над частными коттеджами[2].
|
|
|
Юристам, участвующим в рассмотрении данных споров необходимо как минимум иметь представление о таких понятиях как категория земли, зонирование территорий, территориальная зона и её разновидности, генеральный план, вид разрешенного использования земельного участка и т.д..
По нашему мнению, одним из связующих или систематизирующих вышеперечисленные категории является понятие «территориальное планирование», которому в учебниках по земельному праву, направления подготовки Юриспруденция, необоснованно уделяется ограниченное внимания.
В соответствии с ч.2 статьи 11.10 ЗК РФ, подготовка схемы расположения земельного участка осуществляется с учетом утвержденных документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, проекта планировки территории, землеустроительной документации, положения об особо охраняемой природной территории, наличия зон с особыми условиями использования территорий, земельных участков общего пользования, территорий общего пользования, красных линий, местоположения границ земельных участков, местоположения зданий, сооружений (в том числе размещение которых предусмотрено государственными программами Российской Федерации, государственными программами субъекта Российской Федерации, адресными инвестиционными программами), объектов незавершенного строительства.
|
|
|
Понятие «территориальное планирование» все чаще используется в качестве аргументации в судебных актах[3]. Из вышеизложенного следует, что документы территориального планирования (в том числе генеральный план, как один из таких документов) играют важнейшую роль в регулировании земельных правоотношений, поскольку именно они гарантируют права заинтересованных лиц во многих земельных правоотношениях. В выводах судебной практики отмечается что, хотя документы территориального планирования, в том числе генеральные планы, и не содержат границ земельных участков, но из них можно получить информацию о планируемом размещении объектов[4], что имеет значение при защите прав участников земельных и связанных с ними правоотношений.
В этой связи предлагаем краткую информацию по вопросу территориального планирования.
1. Территориальное планирование
Земля в силу своих природных свойств, являясь пространственным базисом, средством производства и компонентом природной среды, создает основу для социально-экономического развития общества. В свою очередь, целенаправленное, устойчивое движение общества не представляется возможным при отсутствии системного планирования в сфере использования и охраны земель, осуществляемого на базе универсальных подходов, применяемых на всей территории Российской Федерации. В целях систематизации подходов у организации землепланирования появляется институт - территориальное планирование.
В настоящее время, Территориальное планирование рассматривается отдельными учеными как самостоятельная комплексная сфера научных знаний, самостоятельная наука.
Термин «территориальное планирование» в той или иной степени используется и изучается различными отраслями научных знаний (социологией, менеджментом, экономикой и др.)[5]. Если говорить о юриспруденции, то данный термин имеет существенное значение, и так или иначе, используется в различных отраслях права конституционном, муниципальном, экологическом, земельным и др.
В юридической науке и, в частности, в системе земельного права, нормативной основой понятия «территориальное планирование» являются ряд нормативно-правовых актов, основные это, Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ[6] (далее также ГсК РФ) и Федеральный закон от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"[7] (далее также Федеральный закон N 172-ФЗ).
Отметим, что несмотря на то, что институт территориального планирования должен охватывать все семь категорий земель (ст. 7 ЗК РФ), тем не менее, наиболее регламентирован данный институт лишь применительно к землям населенных пунктов. Подчеркнем, что нормы, закрепленные в ГсК РФ и иных нормативных правовых актах, регулирующих территориальное планирование, в настоящий период, характеризуются значительной степенью правовой неопределенности, что негативным образом сказывается на общей эффективности достижения поставленных целей социально-экономического развития, а также механизма реализации норм земельного законодательства.
Дополнительные проблемы возникли с корреляцией понятий «территориальное планирование» и «стратегическое планирование», последнее из которых введено Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"[8]. В соответствии со статьей 3 Федерального закона N 172-ФЗ, стратегическое планирование - деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
Легальное (официальное) определение термина «территориальное планирование» содержится в статья 1 пункт 2 ГсК РФ в соответствии с которой, территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Сравнив определения можно предположить, что «территориальное планирование» является элементом «стратегического планирования». Однако, в законодательстве четкая взаимосвязь данных понятий отсутствует.
В развитие норм Федерального закона "О стратегическом планировании в Российской Федерации", было принято Постановление Правительства РФ от 20.08.2015 N 870 (ред. от 15.05.2019) "О содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации, а также о порядке осуществления мониторинга и контроля ее реализации" (вместе с "Положением о содержании, составе, порядке разработки и утверждения стратегии пространственного развития Российской Федерации и подготавливаемых в ее составе предложений о совершенствовании системы расселения на территории Российской Федерации и приоритетных направлениях размещения производительных сил на территории Российской Федерации", "Правилами осуществления мониторинга и контроля реализации стратегии пространственного развития Российской Федерации")[9].
Также, в соответствии с Федеральным законом "О стратегическом планировании в Российской Федерации", Правительством РФ была разработана и принята Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия)[10]. В основу данной стратегии кроме Федерального закона N 172-ФЗ положены нормы Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденными Указом Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. N 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года", и национальными целями и стратегическими задачами развития Российской Федерации на период до 2024 года, определенными Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".
В ГсК РФ, институту территориального планирования посвящена глава 3, которая так и называется «Территориальное планирование».
В соответствии со статьей 9 ГсК РФ, документы территориального планирования утверждаются на федеральном, региональном и местном уровнях в форме схем территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района, а также генеральных планов городского округа, городского и сельского поселений. Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Документы территориального планирования подразделяются на:
1) документы территориального планирования Российской Федерации;
2) документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъекта Российской Федерации;
3) документы территориального планирования муниципальных образований.
Согласно ч.1 ст. 10 ГсК РФ, документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в следующих областях:
1) федеральный транспорт (железнодорожный, воздушный, морской, внутренний водный, трубопроводный транспорт), автомобильные дороги федерального значения;
2) оборона страны и безопасность государства;
3) энергетика;
4) высшее образование;
5) здравоохранение.
Схемы территориального планирования готовятся на всех уровнях публично-правовых образований: Российская Федерация в целом, отдельный субъект РФ, два и более субъекта РФ или муниципальный район.
Схемы в иных областях могут разрабатываться на основании отдельных решений Президента РФ или Правительства РФ.
По общему правилу схема готовится в отношении всей территории Российской Федерации. Возможность готовить схему в отношении части территории появляется у уполномоченных органов в случае принятия соответствующего решения Президента РФ или Правительства РФ[11].
Любая схема территориального планирования РФ должна содержать две составные части:
- положение о территориальном планировании;
- карту планируемого размещения объектов федерального значения.
Положение о территориальном планировании включает в себя следующую информацию: виды, назначение и наименования планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики и местоположение, а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.
Эти же объекты отображаются на карте планируемого размещения объектов федерального значения.
Необходимо отметить, что объектами федерального значения являются объекты, которые необходимы для осуществления полномочий по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), органов государственной власти Российской Федерации, и оказывают существенное влияние на социально-экономическое развитие Российской Федерации.
Также к любой схеме территориального планирования прилагаются материалы по ее обоснованию, в которых подробно описываются предполагаемые к размещению объекты федерального значения, обосновывается выбор их месторасположения и т.д. Ценное значение имеют и многочисленные карты, включаемые в такие материалы (п. 9 ст. 10 ГсК РФ).
Схожим образом ГсК РФ регулируется статус региональных схем территориального планирования[12].
С 11.01.2018 допускается подготовка документов территориального планирования не только одного, но двух и более субъектов РФ. В случае если размещение объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования субъекта РФ, препятствует размещению объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования двух и более субъектов РФ, документы территориального планирования субъекта РФ подлежат приведению в соответствие, а до приведения в соответствие - не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, со дня утверждения.
Схемы территориального планирования субъекта РФ, двух и более субъектов РФ готовятся в следующих областях:
1) транспорт;
2) предупреждение чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий, эпидемий и ликвидация их последствий;
3) образование;
4) здравоохранение;
5) физическая культура и спорт;
6) энергетика;
7) иные области в соответствии с полномочиями субъектов Российской Федерации.
ГсК РФ также допускает подготовку схем применительно ко всей территории субъекта РФ или к ее части.
Подготовка проекта схемы территориального планирования двух и более субъектов РФ может осуществляться применительно к территориям или частям территорий субъектов РФ, имеющих общую границу.
Схемы территориального планирования муниципального района по своей структуре отличаются от схем более высокого уровня. В них также содержатся сведения об объектах местного значения и их расположении. Но при этом дополнительно муниципальные схемы включают:
1) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях;
2) карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
Соответственно, в положение о территориальном планировании дополнительно включаются параметры функциональных зон, установленных на межселенных территориях.
При подготовке и утверждении документов территориального планирования двух и более субъектов РФ, документов территориального планирования субъекта РФ, документов территориального планирования муниципальных образований и при внесении в указанные документы изменений не допускается включать в указанные документы положения о территориальном планировании, реализация которых приведет к невозможности обеспечения эксплуатации существующих или планируемых для размещения объектов федерального значения.
Если обобщить множественные рассуждения о содержании данного понятия, то можно предложить следующее определение, «территориальное планирование» – это совокупность знаний и норм о способах организации конкретной территории, в целях её развития, т.е. размещения на ней различных объектов (прежде всего публичных объектов образования, здравоохранения; физической культуры и спорта; энергетики и т.д.), которые должны быть функционально взаимосвязаны.
По сути, конечной целью территориального планирования является эффективное социально-экономическое развитие регионов, муниципалитетов и РФ в целом.
Игнорирование законов территориального планирования, приводит к серьезным негативным последствиям. Например, в кризисные для России 90-е годы, военный аэродром Балтимор в г. Воронеж приходил в упадок. Федеральные власти не предоставляли достаточной информации о планах его развития, местной администрации. Местная власть тоже не желала думать стратегически. В итоге бывшая охранная зона аэродрома, была отдана под СНТ, в близи аэродрома построили Больницу скорой медицинской помощи (БСМП). А уже в 2000-е годы аэродром стали развивать, что привело к конфликту населения и власти, множеству споров, в том числе земельных, так как взлетающие и приземляющиеся военные самолеты причиняют множество неудобств пациентам БСМП и собственникам жилых домов, построенных в бывшей охранной зоне аэродрома.
Территориальное планирование должно обеспечивать достижение целей в интересах решения проблем различных групп населения, не ухудшать ощущение комфорта одних групп за счет других. Наконец, территориальное планирование должно определять для органов управления земельными ресурсами России, какие действия можно, а какие нельзя делать сегодня с позиций достижения будущего состояния.
В 2020 году началось общественное обсуждение Генерального плана города Воронеж разработанного на период до 2041 года. Генеральный план поселения это один из примеров территориального планирования (ч.3 ст. 23 ГсК РФ). Для визуализации вышеприведенного материала рекомендуем обратиться к Генплану вашего поселения, данные о котором обязательно должны быть размещены на официальном сайте исполнительного органа власти местного самоуправления.
Ещё одним примером территориального планирования является процесс создания космодрома "Восточный" и принятие в связи с этим Распоряжения Федерального космического агентства от 28 декабря 2009 г. N АП-272
"О резервировании земель в Амурской области для государственных нужд в целях создания космодрома "Восточный".
В целях создания космодрома "Восточный" в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 ноября 2007 г. N 1473 "О космодроме Восточный", постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2008 г. N 561 "О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд", распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 января 2009 г. N 30-р и положительным решением Федерального агентства по управлению государственным имуществом, было решено, зарезервировать для государственных нужд сроком на 7 лет в соответствии со статьей 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации земли общей площадью 103 546,6 га, расположенные в Свободненском и Шимановском районах Амурской области, согласно схеме резервируемых земель. На зарезервированных земельных участках были установлены ограничения прав в соответствии с ЗК РФ и другими федеральными законами, необходимые для достижения целей резервирования земель. Был утвержден перечень кадастровых номеров земельных участков, которые полностью или частично расположены в границах резервируемых земель, в частности: 28:21:010201:209, 28:21:010201:223, 28:28:010202:388[13].
Осуществляя территориальное планирование важно учитывать состава земель РФ. Так нецелесообразно размещать промышленные предприятия на землях сельскохозяйственного назначения, потому что с одной стороны будем развивать промышленность, а продовольственную безопасность ставить под угрозу. В этой связи территориальное планирование невозможно без учета категорий земель, норм о зонировании и видах разрешенного использования земельных участков.
Категории земель, зонирование территорий и виды разрешенного использования земельных участков
Базовым принципом современного отечественного земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ). Этот принцип означает публичное ограничение возможностей правообладателей земельных участков использовать их в иных, нежели установлено, целях. При этом отнесение земель или земельных участков в их составе к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным (пункт 1 статьи 14 Федерального закона от 21 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").
Все земельные ресурсы Российской Федерации в пределах её сухопутной границы делятся на категории земель. В соответствии с п.1 ст. 7 ЗК РФ земли РФ подразделяются по целевому назначению на категории[14].
На 1 января 2013 года все земли Российской Федерации (всего 1 709 824 600 га) распределились по категориям следующим образом:
· Земли сельскохозяйственного назначения (386 135 800 га)
· Земли населённых пунктов (19 886 900 га)
· Земли спец. назначения (16 898 900 га) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
· Земли особо охраняемых территорий и объектов (46 065 800 га)
· Земли лесного фонда (1 121 928 100 га)
· Земли водного фонда (28 044 500 га)
· Земли запаса (90 864 600 га)
В соответствии с частью 2 ст. 7 ЗК РФ «Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов».
Таким образом, возникает понятие «зонирование территорий» и необходимость понимания его значения в регулировании земельных правоотношений.
Вопрос зонирования территорий или иными словами зонирование определенной категории земли, является наиболее важным в определении правового статуса будущего земельного участка. Т.к. категория земли дает лишь общее представление о том, для чего в общем может использоваться земельный участок в составе земель определенной категории (о чем мы говорили выше).
Именно зонирование территории в последующем предопределяет вид разрешенного использования конкретного земельного участка.
В научных кругах дискутируется вопрос об отказе деления земель РФ по категориям и полной замене его институтом зонирования территорий[15]. Не вдаваясь в содержание данной дискуссии отметим, что еще в 2012 году Правительством Российской Федерации было принято решение о том, что из земельного законодательства следует исключить принцип деления земель на категории по их целевому назначению[16]. В целях реализации данного решения, был разработан проект Федерального закона N 465407-6 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию", предусматривающий переход от категорий земель к институту территориального зонирования. Однако, данный документ так и остался в статусе законопроекта.
Анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что зонирование территорий применяется ко всем категориям земель[17]. Правовые основы зонирования территорий различных категорий земель, содержаться в различных нормативно-правовых актах, что по нашему мнению, является существенным недостатком. В ЗК РФ отсутствуют общие нормы о зонировании территорий. Так, например, зонирование территорий земель лесного фонда регламентируется Лесным кодексом РФ (Глава 5. Лесоустройство и проектирование лесных участков), Распоряжением Правительства РФ от 20.09.2018 N 1989-р (ред. от 28.02.2019) «Об утверждении Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации до 2030 года». В тоже время в отношении земель сельскохозяйственного назначения в ЗК РФ, закреплена отдельная глава XIV. Так, в соответствии с п.2 статьи 77 ЗК РФ, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются:
сельскохозяйственные угодья,
земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия,
земли, занятые водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры),
а также земли, занятые зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
В целом институт зонирования территорий урегулирован действующим законодательством разрозненно.
Более комплексно и детально регламентировано лишь зонирование территорий применительно к категории – земли населенных пунктов. Основным н.п.а. регулирующим данные вопросы является Градостроительный кодекс РФ, в котором используется термин "градостроительное зонирование", под которым понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6 ст. 1 ГсК РФ). В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Итак, зонирование территории – это деление определенной части земли или крупного земельного участка на зоны, т.е. территории (территориальные зоны) и установление в границах этих зон определенного перечня допустимой хозяйственной и иной деятельности. В идеале для всех территориальных зон, любой категории земель, должны быть разработаны регламенты использования, которые (по некоторой аналогии с существующими градостроительными регламентами) определят допустимые виды использования земельных участков, расположенных в соответствующих зонах, возможность возведения на них различных объектов (например, жилого дома, фермы). Такие регламенты должны стать правилами использования и охраны земель.
Таким образом, в соответствии с частью 2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель и земельных участков определяется:
1) исходя из их принадлежности к той или иной категории;
2) исходя из зонирования территорий;
3) исходя из вида разрешенного использования.
Виды разрешенного использования земельных участков. Разграничение земель по категориям не означает, что все земельные участки, включенные в состав соответствующей категории земель, должны использоваться строго в соответствии с их целевым назначением.
Более того, понимание территориальной зоны в которую входит конкретный ЗУ, также не позволяет однозначно определить перечень конкретных целей, для которых может быть использован ЗУ. Например, можно ли в жилой территориальной зоне, образовать ЗУ для размещения автомойки и СТО автомобилей? Допускается ли строительство объекта недвижимости на землях сельскохозяйственного назначения, в зоне сельскохозяйственных угодий?
Для ответа на данные и многие другие вопрос необходимо разобраться с понятием «вид разрешенного использования» (далее также ВРИ), который определяет для чего конкретно может использоваться земельный участок в соответствующей территориальной зоне земель определенной категории.
Легального определения ВРИ нет. По сути ВРИ – это перечень видов хозяйственной деятельности для которых может быль законно использован земельный участок определенной категории и входящий в конкретную территориальную зону.
Институт ВРИ наиболее разработан в нормах ГсК РФ. Так согласно статьей 37 ГсК РФ, разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов: 1) основные виды разрешенного использования; 2) условно разрешенные виды использования; 3) вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент.
Подчеркнем, что нормы ГрК РФ применяются исключительно к землям населенных пунктов.
Для иных категорий земель, а точнее земельных участков на них образованных, виды разрешенного использования должны соответствовать Приказу Росреестра от 10.11.2020 N П/0412 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков"[18] (далее также Классификатор»). Заметим, что до его принятия действовал Приказ Минэкономразвития России от 01.09.2014 N 540 (ред. от 04.02.2019) «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»[19].
Виды разрешенного использования земельных участков до утверждения соответствующего Классификатора часто представляли собой максимально неопределенный набор сведений, не позволяющий однозначно идентифицировать предписываемые ограничения, например "эксплуатация административно-хозяйственного комплекса" или "эксплуатация зданий и сооружений в соответствии с уставными видами деятельности". Иногда в документе значился такой ВРИ – для иных целей. При этом в соответствии с переходными положениями[20] разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения вышеуказанного Классификатора, было признано действительным вне зависимости от соответствия ему. Кроме того, если использование земельных участков не представляет опасности для жизни или здоровья человека, для окружающей среды и объектов культурного наследия, установленные для них виды разрешенного использования продолжают действовать вне зависимости от соответствия их градостроительному регламенту, применительно к землям населенных пунктов.
Необходимо учитывать, что отдельные аспекты разрешенного использования ЗУ могут регламентироваться иными нормативно-правовыми актами. Например, Федеральный закон от 29.07.2017 N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 07.07.2003 N 112-ФЗ "О личном подсобном хозяйстве".
Заметим, что согласно п. 12 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", до 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором[21] видов разрешенного использования земельных участков. При этом проведение публичных слушаний по проекту изменений, вносимых в правила землепользования и застройки, не требуется.
На практике нередки случаи, когда градостроительный анализ застройки земельных участков выявляет противоречие, выражающееся в том, что согласно Генерального плана поселения земельный участок, расположен, например, в природно-рекреационной зоне, в тоже время в соответствии с Правилами землепользования и застройки данного поселения указанный земельный участок находится, например, в жилой зоне - Ж 1.
Возникает вопрос: какой из правовых актов местного самоуправления обладает большей юридической силой?
Ответ на него известен. В соответствии с ч. 1 ст. 18 ГрК РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются:
1) схемы территориального планирования муниципальных районов;
2) генеральные планы поселений;
3) генеральные планы городских округов.
На основании ч. 3 ст. 9 ГРК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.
То есть, генеральный план поселения обладает большей юридической силой перед правилами землепользования и застройки, при подготовке которых границы территориальных зон должны устанавливаться с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения.
Данный вывод подтвержден судебной практикой, в частности Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 03.07.2019 N 53-АПА19-24.
Итак, важно знать понятие и соотношение трех базовых характеристик земельного участка – «категория земель», «зонирование территорий (территориальная зона)», «вид разрешенного использования» и уметь оперировать ими сквозь призму понятия «территориальное планирование». Без понимания данных институтов, невозможно эффективно и профессионально оказывать юридическую помощь по вопросам земельных правоотношений, а также осуществлять государственное или муниципальное управление земельными ресурсами.
Дата добавления: 2021-12-10; просмотров: 46; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!