Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 52 страница

Основы разграничения компетенции между Российской Федера­цией и ее субъектами закреплены Конституцией Российской Федера­ции, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Отдельные договоры уже заключе­ны между Российской Федерацией и Татарстаном, Башкартостаном и некоторыми другими субъектами Российской Федерации.

Однако Федеративный договор действует в той части, в которой не противоречит положениям Конституции Российской Федерации. Например, он противоречит ст. 5 Конституции, установившей равно­правие субъектов Российской Федерации. Но справедливости ради на­до сказать, что равноправны они все же не во всем. Так, республика признается государством, ее статус определяется Конституцией Рос­сийской Федерации и конституцией республики. Каждый другой субъект Российской Федерации не признается государством, его ста­тус определяется Конституцией Российской Федерации и уставом. Эти формальные моменты на практике влияют на компетенцию по управлению, организацию ее осуществления. Конституция Россий­ской Федерации предусматривает также возможные особенности пра­вового статуса автономной области, автономного округа. Он может быть закреплен в федеральном законе об автономной области, авто­номном округе. Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и дого­вором между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти соответственно края, области.

Принцип равноправия республик вообще не исключает различий в предметах ведения, объеме и характере их конкретных полномочий. Ведь имеется в виду формальное равноправие. Однако фактическое неравноправие может явиться следствием договоров между органами государственной власти Российской Федерации и ее отдельными субъ­ектами. Каждый субъект Российской Федерации имеет конститу­ционное право на заключение такого договора, но его содержание мо­жет быть различным. Напомним также о возможности делегирования полномочий органами государственной власти Российской Федерации органам государственной власти ее субъектов и наоборот.

Неравноправие субъектов с точки зрения предметов ведения и полномочий отражено в правотворческой деятельности, особенно в указах Президента Российской Федерации. Так, для Башкартостана установлена более низкая процентная ставка отчисления от налогов в федеральный бюджет, чем для Пермской области. В установленных случаях Президент Российской Федерации может назначать и осво­бождать глав администраций краев, областей, хотя таким правом он не обладает в отношении соответствующих должностных лиц рес­публик и т.д. Необходимо также учитывать объективные потребности в учете особенностей регионов, обусловленных независящими от них обстоятельствами (климатические условия, зоны бедствий и т.д.).

Важно иметь в виду, что Конституция Российской Федерации ус­танавливает не равенство субъектов, а их равноправие между ними во взаимоотношениях федеральными органами государственной власти (п. 4 ст. 5).

Правовыми актами, определяющими разграничение компетенции по управлению между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, являются: Конституция Российской Феде­рации; Закон Российской Федерации «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» с измене­ниями, внесенными в него Указами Президента Российской Федера­ции; Положение о главе администрации края, области, утвержденное Указом Президента Российской Федерации 3 октября 1994 года; зако­нодательство по отдельным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в соответ­ствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов государ­ственной области;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих ор­ганов и органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

в) предметы ведения и полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, которые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а так­же находящиеся за пределами предметов и полномочий совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. К этой части компе­тенции органов государственной власти субъектов Российской Феде­рации применим принцип: «Разрешено все, что не запрещено зако­ном». Однако реализация этого принципа не может противоречить положениям Конституции Российской Федерации и основанному на ней федеральному законодательству.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации данный вопрос также решается по-разному. В одних конституциях, уставах собственно их предметы ведения и полномочия не очерчены, в других — им отведены самостоятельные разделы.

Говоря о разграничении компетенции между органами государст­венной власти Российской Федерации и ее субъектами, следует иметь в виду, что термин «компетенция» в этом аспекте в Конституции Российской Федерации не употребляется. В ней идет речь, в одном случае, о «предметах ведения и полномочиях (ст. 11), в другом — о «ведении» (ст. 71, 72). Термином «ведение», по смыслу Конституции Российской Федерации, охватывается более широкий диапазон их компетенции. Например, к ведению Российской Федерации отнесена оборона. Но вряд ли точно «оборону» выражать в терминах «предмет и полномочия». Скорее это государственная функция, справедливо от­несенная к ведению Российской Федерации.

Характерным для разграничения предметов ведения и полномо­чий является отсутствие в Конституции Российской Федерации диф­ференциации их по отраслям управления как в предшествующих конституциях. Это вызвано разграничением собственности по уров­ням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельности. Как известно, в настоящее время в связи со сменой экономической системы, представление об управлении отраслями изменилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия разг­раничение предметов и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, и между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В основе второго положения лежит неверная концепция, допускающая противопостав­ление целому частей, из которых оно состоит, в частности субъектов Российской Федерации самой Российской Федерации, будто бы суще­ствующей вне составляющих ее субъектов. Именно эта концепция мо­жет быть использована для дезорганизации государственного управ­ления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной власти нахо­дятся многие вопросы, отнесенные к ведению Российской Федерации и ее субъектов: государственная символика, принятие законодательных актов, судоустройство, прокуратура; амнистия и помилование; право­судие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, которое образуют законы, органы исполнительной власти осуществляют мно­гогранную деятельность по государственному руководству обществом.

В общем виде компетенция между органами государственной власти российской Федерации и ее субъектов по управлению разграничива­ется следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредотачивают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссий­ское значение. Какие именно, вытекает из положений ст. 71 Конститу­ции Российской Федерации. Это ключевые вопросы государственного, экономического, экологического, социального, культурного и нацио­нального развития Российской Федерации как целостного государст­ва, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, та­моженное регулирование, денежная эмиссия; установление основ це­новой политики; разработка и исполнение федерального бюджета; руководство федеральными энергетическими системами и ком­муникациями; обороны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космосе. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопасности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находится метеорологиче­ская служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименование географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопро­сами внешней политики и внешних экономических отношений Российской Федерации.

Степень и формы участия федеральных органов исполнительной власти в реализации указанных полномочий определяются, во-пер­вых, тем, что приоритет в их осуществлении принадлежит Президе­нту Российской Федерации в условиях, когда его полномочия не конк­ретизированы законом; во-вторых, степенью урегулированности об­щественных отношений в указанных областях законами; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к веде­нию Российской Федерации. Полномочия этих органов во многих слу­чаях детализированы в законах и подзаконных актах Российской Фе­дерации и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных федеральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия федераль­ных органов исполнительной власти изъяты из сферы компетенции субъектов Российской Федерации. Они могут оказывать влияние на их реализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Иными словами, федеральные полномочия не исключают возможности тех или иных форм участия субъектов Российской Федерации в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотрены и другие законные основания. Например, при­влечение субъектов Российской Федерации с их согласия к разработке и осуществлению федеральных целевых программ.

Правительством Российской Федерации 11 октября 1994 года принято постановление № 1151 «О мерах по учету интересов субъек­тов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собственности». Им предусмотрено согласование с органами исполни­тельной власти субъектов Российской Федерации назначения и осво­бождения от должности руководителей федеральных предприятий; включение должностных лиц таких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правитель­ства Российской Федерации о ликвидации федеральных государствен­ных предприятий, расположенных на территории соответствующих субъектов Российской Федерации и т.д.

Более того, конституционное разграничение предметов ведения и полномочий таково, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не устраняются от участия в управлении по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации. Особенно в тех случаях, когда они ограничиваются установлением основ, прин­ципов и т.п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ве­дению Российской Федерации отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты Российской Феде­рации имеют юридические возможности для осуществления самостоя­тельного регулирования рыночных отношений, в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов отнесены вопросы, решение ко­торых должно учитывать как общероссийские, так и региональные интересы субъектов Российской Федерации. К ним отнесены вопросы владения, пользования и распоряжения землей, природными ресур­сами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохра­нения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; координация международ­ных отношений и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации идр.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения принадлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компе­тенции путем указания на общие вопросы, общие принципы при­оритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении об­щих принципов принадлежит федеральным органам государственной власти. Субъекты Российской Федерации не могут принимать нор­мативные акты, регулирующие именно общие вопросы, устанавлива­ющие общие принципы. Например, к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесены общие вопросы обра­зования. Но такие вопросы регулируются федеральными законами и подзаконными актами компетентных федеральных органов испол­нительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и прин­ципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ограничительного толкования в практической дея­тельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнительной власти сводится к обеспечению исполнения законов, принимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо вопросов, полномочия на которые не вытекают из федерального закона. Ибо в Конституции Российской Федерации отчетливо сказано, что по вопросам совмест­ного ведения издаются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты Российской Федерации могут прини­мать в соответствии с федеральными законами свои законы и иные нормативные акты, среди которых важное место занимают правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации.

В Конституции Российской Федерации имеется положение, кото­рое нуждается в специальных существенных оговорках. Оно касается закрепления за субъектами Российской Федерации «всей полноты го­сударственной власти» вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации и ее субъектов по предметам сов­местного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомнитель­но, что и вне этих пределов они обладают полнотой государственной власти. Субъекты Российской Федерации обладают государственной властью в пределах Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения их органов государственной власти, противоречащие принципам Консти­туции Российской Федерации, могут быть предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации и признаны им неконституционными. Трудно назвать вопрос, по которому правомерное решение этих органов вообще не зависело бы от закона. Очевидно что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «самостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающее к себе как словосочетание критиче­ское отношение, не применима к характеристике компетенции орга­нов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на пред­метах ведения и полномочиях соответствующих субъектов Российской Федерации, и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совместному ведению с федеральными органами государственной власти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть отно­сящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с федераль­ными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с органами местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов Российской Феде­рации в ее Конституции не конкретизированы. Это могло быть зало­жено в федеральный закон об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, но его пока нет. Субъекты Российской Феде­рации вправе сами предусмотреть их в своих соответственно конституциях республик, уставах других субъектов Российской Феде­рации, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации относятся многие вопросы, нахо­дящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными орга­нами государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта Российской Федерации разраба­тывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъекта Российской Федерации и т.д.

Но говоря о компетенции органов исполнительной власти субъек­тов Российской Федерации, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, используя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, Обеспечивающих комплексное социально-экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, на­уки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и эко­логии на территории субъекта Российской Федерации.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации часто осуществляют принадлежа­щие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с феде­ральными органами исполнительной власти. Например, при разработ­ке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также преду­сматривается финансирование в территориальном аспекте и т.д.

Реализация компетенции Российской Федерации и ее субъектов распределяется, в частности, между их различными органами государ­ственного управления. При этом система органов государственного управления субъектов Российской Федерации не копирует систему та­кого рода федеральных органов. В субъектах Российской Федерации одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различ­ными органами. В таких условиях важнее не разграничение компе­тенции между конкретными видами органов государственного управ­ления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и полномо­чий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не является безупречным. На практике уяснить их гра­ницы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозможно тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к феде­ральному ведению и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ве­дению Российской Федерации (см. п. «в» ст. 71 Конституции Россий­ской Федерации), в другом — к совместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации). Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации явно тяготеет к ведению соответствующих федеральных органов, но она отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъ­ектов.

С точки зрения нормального распределения компетенции в уп­равленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наде­ляться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конк­ретного вопроса. Они должны обладать взаимоисключающими полно­мочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельности и ответственности субъекта управ­ления. Нельзя также исходить из представления, что наличие предме­тов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управ­ления должны именно вместе принимать решения по вопросам, на ко­торые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенциальным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государственной власти Рос­сийской Федерации и ее субъектов. Разумеется, в Конституции Рос­сийской Федерации осуществить это невозможно. Нужны федераль­ные законы, издание которых по многим вопросам совместного ве­дения явно запаздывает. Субъекты Российской Федерации либо за­полняя правовой вакуум, либо действуя на опережении, издают правовые акты по вопросам имеющим федеральное значение.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 49; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!