Государственная жилищная инспекция Российской Федерации 18 страница

Принцип сочетания централизации и децентрализации тесно свя­зан с принципом федерализма, но нетождествен ему. Нетождествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функ­ционирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредо­тачиваться в руках федеральных органов и органов субъектов Российской Федерации в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения Российской Федерации, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как известно, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции Российской Федерации). В последнем случае соотно­шение централизации и децентрализации в осуществлении испол­нительной власти определяется самими субъектами Российской Феде­рации.         

Следует иметь в виду, что одно из трудно преодолимых, требую­щих к себе постоянного внимания, противоречий в функциониро­вании исполнительной власти связано со сферой совместного ведения Российской Федерации и се субъектов. Данное противоречие не может быть разрешено однажды и навсегда. Постоянной должна быть задача его ослабления и учета в правотворчестве и правоприменении. Это тем более важно, что совместное ведение не означает, что по образу­ющим его вопросам принимаются совместные решения органами исполнительной власти Российской федерации и ее субъектов. На­против, по общему правилу, решения на соответствующих уровнях принимаются органами в соответствии с законодательством, но само­стоятельно.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом ор­ганов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутству­ет «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертикали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают высокую степень независимости от властных полномочий вышестоящих органов испол­нительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненно­му органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентра­лизация осуществляется в виде деконцентрации полномочий, переда­чи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством решения общефедеральных и территориальных задач на основе смещения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами Российской Федерации. Целесообразность взаимодействия между на­званными органами может возникнуть при осуществлении полномо­чий как по предметам ведения Российской Федерации, так и ее совме­стного ведения с субъектами Российской Федерации.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в многооб­разии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблю­дать Конституцию Российской Федерации и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодатель­ства субъектов Российской Федерации.

Одним из важных аспектов принципа законности является обяза­тельность строгого соблюдения положений Конституции Российской Федерации о соотношении актов органов государственной власти и ее субъектов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не мо­гут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией Российской федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Феде­рации, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и нор­мативным правовым актом Российской Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации и ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации, действует нормативно-правовой акт субъекта Российской Федерации.

2.2.4. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Статус Президента Российской Федерации определен Конститу­цией Российской Федерации. Президент осуществляет государствен­ную власть в качестве главы государства, возвышаясь над законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Хотя Президент определяет внутреннюю и внешнюю политику в соответствии с Конс­титуцией Российской Федерации и федеральными законами, он не входит организационно в систему какой-либо ветви государственной власти. Тем не менее основной удельный вес полномочий и их характер позволяют отнести его также к особым субъектам исполнительной власти.

Президент Российской Федерации обладает широкими полно­мочиями в области исполнительной власти. Эти полномочия относят­ся как к формированию организационной системы, так и к содержанию ее функционирования.                                   

Президент Российской Федерации формирует Правительство Российской Федерации. Предусмотренное Конституцией Российской Федерации согласование Президентом с Государственной Думой назначения Председателя Правительства Российской Федерации имеет формально процедурный характер. Президент в конечном счете мо­жет назначить на эту должность свою кандидатуру (см. п. 4 ст. III), Президенту принадлежит право принимать или отклонять отставку Правительства Российской Федерации; определяя внешнюю и внут­реннюю политику, Президент тем самым оказывает законное влияние

на различные стороны самого содержания деятельности Правительст­ва Российской Федерации и всей системы исполнительной власти.

Именно этим обусловлена юридическая зависимость Правитель­ства Российской Федерации от Президента. Она отчетливо проявляет­ся в том, что Президент имеет право председательствовать на заседа­ниях правительства; его указы и распоряжения обязательны для ис­полнения на всей территории Российской Федерации (см. п. 2 ст. 90 Конституции Российской Федерации); он вправе отменять постанов­ления и распоряжения Правительства Российской Федерации (п. 3 ст. 115 Конституции Российской Федерации); указы Президента относят­ся к системе актов, составляющих правовую основу деятельности Правительства Российской федерации (ст. 113, п. «ж» ст. 114 Консти­туции Российской Федерации); Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (п. 2, ст. 85).

Вместе с тем, с точки зрения требований законности, Президент Российской Федерации не должен подменять органы исполнитель­ной власти, представляющие собой самостоятельные звенья системы этой власти.

Учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в краях, областях, городах федерального зна­чения, автономной области, автономных округов. Его цель — обеспе­чение единства государственной политики в деятельности органов исполнительной власти Российской федерации, повышение эф­фективности взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами указанных субъектов Российской Федерации.

Статус полномочного представителя Президента Российской Фе­дерации определяется Положением, утвержденным Указом Президе­нта от 5 февраля 1993 года, № 186. В частности он представляет Президента Российской Федерации в отношениях с органами испол­нительной власти и местного самоуправления, государственными и общественными организациями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории; содействует испол­нению и контролирует исполнение актов Президента и Правительства Российской Федерации; координирует деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти.*

____________________

* Собрание актов Президента и Правительства Российской федерации. 1993. № 6. Ст. 481; Собрание законодательства Российской Федерации. 1995;№4. Ст. 282.

 

Указом Президента Российской Федерации от 20 марта 1997 г. ут­верждено отдельное Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Адыгея, Республике Даге­стан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и в Ставропольском крае.*

_______________________

* Российская газета. 1997. 1 апреля.

 

В создании условий для выполнения Президентом Российской Федерации своих полномочий важную роль играет его Админист­рация. В ее состав в качестве самостоятельных подразделений входят;

главные управления и другие структуры, занимающиеся вопросами общего и специального характера, связанными с реализацией Президентом его полномочий. Например, созданы Экономическое управление Президента Российской Федерации, Управление кадровой по­литики Президента Российской Федерации. Они действуют в соответствии с Положениями о них, утвержденными Президентом Россий­ской Федерации.* Некоторые из них наделены достаточно широкими полномочиями, реализуемыми во вне. Например, Главное управление;

___________________

*Российская газета. 1996. 28 декабря; 1997. 23 апреля.

 

специальных программ осуществляет мобилизационную подготовку федеральных органов исполнительной власти и их аппаратов; координирует работу руководителей федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации иих аппаратов по мобилизационной подготовке и т.п.

2.2.5. Основные звенья системы федеральных органов исполнительной власти

Конституционные положения. Система органов исполнительной власти создается в соответствии с конституционным разграничением, полномочий в этой области между Российской Федерацией и ее субъ­ектами. К ведению Российской Федерации относятся установленные системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти п. «г» ст. 71 Конституции Российской Федера­ции). В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов на­ходится установление общих принципов организации системы госу­дарственных органов государственной власти. На уровне Российской Федерации по данному вопросу должны приниматься федеральные законы (п. «н» ст. 72). Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается этими субъектами самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Россий­ской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами.                             

Систему федеральных органов исполнительной власти в зависимости от их организационно-правовых форм можно определить лишь линии на основе совокупности правовых актов: Конституции Российской Фе­дерации, указов Президента Российской Федерации от 10 января 1994 года «О структуре федеральных органов исполнительной влас­ти», от 14 августа 1996 года «О системе федеральных органов испол­нительной власти», от 6 сентября 1996 года «О структуре органов исполнительной власти».* Ее образуют:

а) Правительство Российской Федерации

б) министерства Российской Федерации (федеральные министер­ства);

в) государственные комитеты Российской Федерации;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;

ж) федеральные надзоры.

______________________

* См. также: Структура Федеральных органов исполнительной власти. Приложение № 2 к Указу Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. «О признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации и внесении изменений в структуру федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 14 августа 1996 г. № 1177*//Российская газета. 1997.15 июля.

 

Упомянутыми указами Президента Российской Федерации от 14 августа и 6 сентября установлено, что впредь создание федеральных органов исполнительной власти должно осуществляться с наимено­ванием и статусом, предусмотренным этими актами. При этом, по их смыслу, под статусом понимается характер деятельности соответству­ющих органов (см. § 7 данной главы).

Следует отметить, что в нормативных актах отсутствует опреде­ленность в соотношении понятий «система» и «структура» государст­венных органов. В Конституции Российской Федерации употребляют­ся оба термина. В п. «г» ст. 71 говорится о системе федеральных орга­нов исполнительной власти, а в п. I ст. 112 об их структуре.

В указах Президента Российской Федерации от 14 августа данные термины употребляются как нетождественные. В указе «О системе федеральных органов исполнительной власти» их система сведена к наименованию органов и их определению с точки зрения характера деятельности. В указе же «О структуре федеральных органов испол­нительной власти» их структура сведена к перечню и наименованию некоторых конкретных федеральных органов исполнительной власти в соответствии с профилем их деятельности. Это значит, что в нем по существу идет речь также о системе, но уже конкретных реально соз­данных федеральных органов исполнительной власти, об их действу­ющей системе.

А между тем юридическая определенность вышеназванных тер­минов имеет важное практическое значение для определения полно­мочий государственных органов в решении соответствующих вопросов.

По смыслу ст. 112 структура федеральных органов исполнитель­ной власти устанавливается Президентом Российской федерации, но остается не ясным, что под ней подразумевается. На основе Консти­туции Российской Федерации нельзя также однозначно ответить на вопрос, какой орган вправе утверждать их систему.

В соответствии с обоснованной и широко распространенной в спе­циальной литературе концепцией, учитывающей особенности и в фи­лологической семантике терминов, система федеральных органов исполнительной власти — это их совокупность и взаимосвязи, а структура — их внутреннее устройство, внутренняя организация.

Учитывая принципиальную значимость правильного определения системы федеральных органов исполнительной власти для ее ста­бильности и эффективности, следовало бы утверждать ее федераль­ным законом о системе и основах компетенции этих органов, который бы стал преградой для аппаратных импровизаций в этом деле.

Следует повторно обратить внимание на то, что некоторые служ­бы, агентства, надзоры, имея в своей структуре звенья, осуществляю­щие властные полномочия, в целом не являются органами исполнительной власти. В качестве еще одного примера вольного обращения с названиями государственных образований можно привести тот факт, что к числу органов исполнительной власти отнесены надзоры. Но надзор — это функция, на осуществление которой задействована сложная система, включающая разноуровневые управленческие звенья.

Государственная налоговая служба — система органов, имеющих общее функциональное назначение, в частности, контроль за соблю­дением налогового законодательства. Эта служба включает федераль­ный орган и органы, действующие на уровне субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (в районах, городах). Вместе с тем данным словосочетанием зачастую обозначается именно феде­ральный орган.       

2.2.6. Правительство Российской Федерации

Правительство Российской Федерации — орган, осуществляющий исполнительную власть в Российской Федерации. Основы его право­вого положения, состав, порядок формирования определяются Конс­титуцией Российской Федерации и федеральными законами.

Правительство Российской Федерации является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства Российской Федерации, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Правительства Российской Федерации принад­лежит Президенту, который назначает Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров.

Председатель Правительства Российской Федерации обладает особым статусом. Он предлагает Президенту Российской Федерации, структуру федеральных органов исполнительной власти, кандидатуры на должности своих заместителей и федеральных министров; в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента определяет основные направления дея­тельности Правительства и организует его работу.

Председатель Правительства распределяет обязанности между своими заместителями, представляет Правительство в международных делах, издает по оперативным и другим текущим вопросам распо­ряжения, а также подписывает решения Правительства.

Заместители Председателя Правительства в порядке распреде­ления обязанностей между ними координируют работу министерств, государственных комитетов и других подведомственных Правительственных органов. Они контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и проекты постановления и распоряжения, внесенные в Правительство.

 Министры как члены Правительства участвуют в рассмотрении и обсуждении всех вопросов на его заседаниях, обладая при этом правом решающего голоса.

В качестве постоянного органа Правительства действует его Пре­зидиум в составе Председателя, его первых заместителей, министров финансов, экономики, иностранных дел, обороны, внутренних дел, председателя Государственного комитета Российской Федерации по управлению государственным имуществом и др.

Решения Президиума принимаются в форме постановлений и распоряжений Правительства и не должны противоречить решениям, принятым на его заседаниях. Правительство имеет право отменить любое решение своего Президиума.

Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него, во-первых, Конституцией Российской Федерации, во-вторых, феде­ральными законами, в-третьих, указами Президента Российской Фе­дерации.

В Конституции Российской Федерации его функции и полно­мочия определены предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завершается формулировкой, что Правительство Российской Федера­ции «осуществляет иные полномочия, возложенные на него Консти­туцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации». Это, прежде всего, означает, что оно — орган исполнительной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается «иных» конституционных полномочий,

тоих конкретные виды единичны. Например, он дает заключения по определенным законопроектам (п. 3, ст. 104).

Конкретные полномочия Правительства Российской Федерации по общим, межотраслевым, отраслевым и другим вопросам закрепле­ны в федеральных законах и актах Президента Российской Феде­рации. Отдельные его полномочия предусмотрены в Законе Российской Федерации «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации».*

____________________

* Следует иметь в виду, что Закон Российской Федерации от 22 декабря 1992 года 4174-1 «О Совете Министров — Правительстве Российской Федерации» не отменен и не приведен в соответствие с Конституцией Российской федерации 1993 года. Многие вопросы организации и деятельности Правительства решаются Президентом Российской федерации иначе, чем это предусмотрено этим законом. Чтобы определить, в какой мере он утратил силу, необходим тщательный специальный анализ, особенно в части, закрепляющей компетенцию Правительства, его взаимоотношения с органами исполнительной власти субъектов Российской Федераций. Именно в этой части теперь много неясного, требующего конкретных уточнений. Такая задача выходит за рамки настоящего учебника.

---

Дата добавления: 2021-06-02; просмотров: 49; Мы поможем в написании вашей работы!

Поделиться с друзьями:

---

---

Мы поможем в написании ваших работ!