Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией
Коррупционная преступность, как никакой другой тип преступности, способствует росту и значительному распространению многих иных видов преступности, особенно в сферах экономической деятельности, налогообложения, таможенной деятельности и др. Хорошо известно наличие тесной взаимосвязи коррупционной преступности, наркопреступности[306], теневой экономики и организованной преступности[307].
Одним из индикаторов состояния коррупционной преступности в стране являются официальные статистические данные[308]. В последние годы в России наблюдается тенденция уменьшения числа зарегистрированных преступлений коррупционной направленности. Так, в 2014 г. зарегистрировано 32 060 таких преступлений, что на 24,6 % меньше, чем в 2013 г. (42 506), и на 35,2 % менее показателя 2012 г. (49 513)[309]. Причем темпы снижения коррупционной преступности значительно превышают темпы снижения преступности в целом. Если за 2013 г. число всех зарегистрированных преступлений снизилось на 4,2 %, то число выявленных преступлений коррупционной направленности снизилось на 14,2 %; в 2014 г. общее снижение преступности в стране составило 1,8 %, коррупционной преступности – 24,6 %. Представляется, что формированию этой тенденции, наряду с другими обстоятельствами, способствовало наличие и поэтапная практическая реализация намеченных мер по выполнению предписаний нормативных правовых актов в сфере противодействия коррупции.
|
|
|
Программа действий по противодействию коррупции как органов государственной власти, органов местного самоуправления, так и институтов гражданского общества, организаций и физических лиц определена Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее – Закон о противодействии коррупции), соответствующими указами Президента Российской Федерации утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2014–2015 гг.
Механизм и основные направления взаимодействия правоохранительных органов по борьбе с коррупцией базируются также на положениях международных антикоррупционных договоров, участниками которых является Россия, а также используется международный опыт предупреждения коррупции и борьбы с ней.
При этом особое внимание в этих актах уделено вопросам использования в противодействии коррупции системы мер, включающей в себя комплекс мероприятий по предупреждению коррупции и уголовному преследованию лиц, совершивших коррупционные преступления, а также повышению эффективности деятельности правоохранительных органов по преодолению коррупции. В свою очередь, в этой системе мер в качестве важнейшей составляющей выступает координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, осуществляемая органами прокуратуры.
|
|
|
На значимость и необходимость совершенствования координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере неоднократно обращал внимание в своих выступлениях Президент Российской Федерации, возглавляющий главный координирующий орган страны в данной сфере – Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции[310].
В отдельных публикациях координацию прокурором деятельности по борьбе с коррупцией предлагается рассматривать в качестве самостоятельной функции прокуратуры ввиду того, что эта деятельность охватывает широкий круг правоотношений и не идентична по своему содержанию координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, осуществляемой на основании ст. 8 Закона о прокуратуре[311].
В соответствии со ст. 5 Закона о противодействии коррупции Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией.
|
|
|
Как указывалось в параграфе 1 гл. 1, в ст. 1 этого закона закреплено, что противодействие коррупции – это деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Из этих законодательных положений следует, что понятие «борьба с коррупцией», во-первых, у́же понятия «противодействие коррупции» и является составной частью последнего. Во-вторых, под «борьбой с коррупцией» понимается выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование не только преступлений коррупционной направленности, но и иных коррупционных правонарушений.
|
|
|
Исходя из этого, можно сделать вывод о существенном расширении предмета координации, осуществляемой прокуратурой в сфере преодоления коррупции, по сравнению с другими направлениями борьбы с криминальными явлениями.
В данном случае, очевидно, следует согласиться с правильностью законодательного расширения предмета координации, так как обсуждение и выработка единых подходов правоохранительных органов к противодействию коррупции без учета коррупционных правонарушений существенно снижает эффективность координации. Учет и анализ состояния коррупционной правонарушаемости позволяет выработать в конечном счете адекватные меры по предупреждению, выявлению, пресечению коррупционных преступлений и обеспечить при этом комплексную реализацию согласованных мероприятий правоохранительными структурами.
В свою очередь, как отмечает Ф. М. Кобзарев[312], расширение предмета координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией влечет за собой необходимость уточнения круга участников этой деятельности. Ведь если коррупционных преступлений регистрируется десятки тысяч в год, то коррупционных правонарушений, учитываемых прокуратурой по статистическим отчетам по форме «К», – сотни тысяч[313]. При этом выявление коррупционных правонарушений осуществляется не только правоохранительными, но и контрольно-надзорными органами. Соответственно, возникает вопрос не только об участии органов финансового, бюджетного и иного контроля, в частности счетных палат, финансового мониторинга и других, в координационной деятельности на условиях взаимодействия, но и о привлечении их к этой деятельности на правах участников[314].
О значимости и особенностях координации деятельности по противодействию коррупции свидетельствуют и требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 29 августа 2014 г. № 454 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии коррупции».
Из положений этого приказа вытекает необходимость прокурорам при осуществлении координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией четко усвоить специфику данной деятельности, правовые и организационные основы согласованной деятельности правоохранительных органов в рассматриваемой сфере отношений, эффективные формы взаимодействия субъектов координации, выявлять, внедрять в практику и распространять положительный опыт выработки и реализации координационных мероприятий по борьбе с коррупцией[315].
Значительное внимание в данном приказе уделяется вопросам организации этой деятельности, наличию выверенной стратегии и правильной тактики действий каждого из участников координации. Существо организации выражается в применении как общих подходов к организации выполнения данной функции прокуратуры, так и в учете особенностей, обусловленных спецификой предмета координации и потребностями первоочередного решения задач в сфере противодействия коррупции.
С учетом приоритетности деятельности по противодействию коррупции в прокуратуре в соответствии с централизованным ее построением сформирована определенная система координирующих органов. Структурно, как отмечалось ранее, она состоит из постоянно действующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов, функционирующих на федеральном, региональном и местном уровнях и возглавляемых соответственно Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. На заседаниях этих координационных совещаний обсуждаются в приоритетном порядке вопросы, связанные с борьбой с коррупцией. Инициаторами обсуждения, а зачастую и исполнителями подготовки рассмотрения наиболее актуальных вопросов в данной сфере выступают специально созданные в Генеральной прокуратуре Российской Федерации и в прокуратурах субъектов Российской Федерации подразделения по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. Однако ввиду малочисленности штатного состава этих подразделений и наличия у них множества других функциональных задач они не всегда в состоянии в полной мере организационно обеспечивать на надлежащем уровне координационную деятельность прокуратуры по борьбе с коррупцией в регионе.
Поэтому основная роль в организации и осуществлении координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией отводится прокурорам, являющимся председателями соответствующих координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. На них лежит обязанность организации информационно-аналитического обеспечения, планирования координационных мероприятий антикоррупционной направленности, осуществления контроля исполнения, взаимодействия с другими органами и организациями.
Обычно в плане общих координационных мероприятий по борьбе с преступностью выделяются мероприятия, связанные с координацией деятельности по преодолению коррупции. Основой для выработки плановых мероприятий служит анализ состояния, структуры и динамики коррупционной преступности и правоприменительной практики. В число основных координационных мероприятий обычно включают проведение анализа, обобщений правоприменительной практики, совместных целевых мероприятий правоохранительных органов по выявлению и пресечению коррупционных преступлений и иных правонарушений, а также установлению и устранению причин и условий, способствующих их совершению. К особенностям информационно-аналитической работы, проводимой для определения приоритетных направлений координационной деятельности по борьбе с коррупцией, конкретных целей и предполагаемых результатов этой деятельности, прогнозирования, а также планирования согласованных действий, относятся многообразие источников информации, необходимость в комплексности и системности анализа, в том числе проведение анализа состояния коррупционной преступности и коррупционных правонарушений непреступного характера, причин и условий, порождающих коррупцию. Важной составляющей такой работы является получение относительно объективной информации о реальных тенденциях коррупционной преступности, анализ причин высокого уровня коррупции, эффективности деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией[316].
Как отмечалось, важным условием организации координации в целом, в том числе по противодействию коррупции, является контроль исполнения координационных мероприятий. В соответствии с Положением о координации исполнение принятых координационных решений обеспечивают руководители правоохранительных органов в части, относящейся к сфере ведения и компетенции возглавляемых ими органов. Они должны информировать председателя координационного совещания о ходе, а главное, о результатах выполнения разработанных мероприятий. Как и в других случаях, общий контроль исполнения постановления координационного совещания осуществляется также ответственным секретарем совещания и (или) представителями антикоррупционных подразделений прокуратур областного звена.
К особенностям координационной деятельности по борьбе с коррупционными правонарушениями относится ведение отдельного учета и отчетности по данному приоритетному направлению координации. В отчете по форме «К» предусмотрен самостоятельный раздел, в котором отражаются показатели о количестве проведенных координационных, межведомственных и иных совещаний, созданных межведомственных рабочих групп, осуществленных совместных выездов в регионы и т. д.
Как указывалось ранее, одним из основных видов деятельности, отражающих содержание организации работы в органах прокуратуры, является взаимодействие. По отношению к координационной деятельности прокуратуры по борьбе с коррупцией речь должна идти как о внутрисистемном, так и о межведомственном взаимодействии органов прокуратуры. Современное состояние дел по борьбе с коррупцией требует повышения эффективности взаимодействия внутри системы прокуратуры по противодействию коррупции, по упорядочению деятельности межведомственных рабочих групп как одной из форм координации и другим вопросам взаимодействия. Особо следует обращать внимание на потребность в четкой регламентации межведомственного взаимодействия всех участников координационной деятельности по борьбе с коррупцией в целях выработки единообразного подхода к пониманию и применению норм антикоррупционного законодательства и тем самым обеспечения неотвратимости ответственности за коррупционные правонарушения. Одним из средств решения этого вопроса является подготовка и принятие руководителями правоохранительных органов совместных организационно-распорядительных документов, определяющих порядок взаимодействия этих органов при выявлении, пресечении, раскрытии и расследовании преступлений коррупционной направленности, а также и при судебном разбирательстве дел о таких преступлениях. Подобная практика сложилась во многих субъектах Российской Федерации. Руководители правоохранительных органов должны активно участвовать в таком взаимодействии, контролировать исполнение совместно принятых решений.
Имеются определенные особенности и при подготовке и проведении заседаний координационных совещаний по вопросам борьбы с коррупцией, в частности на региональном уровне. Как уже упоминалось, зачастую инициатором включения в план основных координационных мероприятий, в том числе проведения заседания координационного совещания по антикоррупционной тематике, выступают специализированные подразделения, осуществляющие надзор за исполнением законодательства о противодействии коррупции. В последующем, как правило, на них возлагаются и обязанности организационного обеспечения проведения таких совещаний, подготовки информационно-аналитических материалов, справок, докладов, проектов постановлений координационных совещаний. При этом качество такой подготовки во многом зависит не только от уровня профессионализма прокурорских работников – исполнителей, но и от того, насколько четко определены полномочия и компетенция этих специализированных подразделений, схемы (порядок) их взаимодействия с другими подразделениями прокуратуры областного звена, городскими и районными прокуратурами. Соответственно, этими подразделениями должно быть налажено и надлежащее межведомственное взаимодействие с другими правоохранительными органами, контрольно-надзорными органами, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и другими структурами.
К специфике координации и взаимодействия в области борьбы с коррупцией относятся особенности использования такой формы координации, как формирование и функционирование постоянно действующих межведомственных рабочих групп. Создание таких групп, в состав которых должны входить наряду с представителями правоохранительных органов и должностные лица контрольно-надзорных органов, является одной из наиболее значимых форм координационной деятельности органов прокуратуры на уровне регионов. Более того, в отдельных регионах данные рабочие группы являются своеобразным «штабом» по выявлению и разрешению актуальных проблем борьбы с коррупцией[317].
Вместе с тем в прокуратурах областного звена сложилась различная практика по порядку образования этих групп, их количественному и персональному составу, приоритетам и предметам деятельности, механизму принятия и реализации их решений и другим элементам, отражающим содержание рассматриваемой формы совместной согласованной деятельности правоохранительных и других органов. Как правило, подобные рабочие группы создаются совместным приказом (распоряжением, указанием) руководителей правоохранительных (а также и контролирующих) органов или постановлением координационного совещания соответствующих руководителей. Руководство этими группами осуществляется зачастую заместителями прокуроров областного звена. В их состав включаются представители руководящего состава правоохранительных и контрольно-надзорных органов такого же уровня. Функциями заместителя руководителя группы наделяется начальник специализированного подразделения по противодействию коррупции (помощник или старший помощник прокурора).
В качестве предметов деятельности этих групп выступают как наиболее значимые общие вопросы предупреждения, выявления, расследования преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений, проведения целевых мероприятий, требующих согласования и совместных действий различных ведомств, так и более конкретные, частные, касающиеся принятия решений по материалам проверок, расследования и разрешения уголовных дел.
Решения заседаний группы оформляются протоколами, а реализуются путем издания соответствующими руководителями организационно-распорядительных документов или процессуальных актов. Периодичность заседаний таких групп, как правило, составляет не реже одного раза в квартал.
В ряде прокуратур практикуется также создание параллельно и других рабочих групп, основными направлениями деятельности которых является выявление отдельных преступлений коррупционного характера, реализация оперативных данных и материалов в отношении конкретных лиц, заслушивание хода расследования преступлений по уголовным делам, отчетов прокуроров и начальников отделов внутренних дел городов, районов, в которых по статистическим и иным оперативным данным имеются низкие показатели выявленных коррупционных преступлений. Руководит такими рабочими группами заместитель прокурора областного звена, курирующий вопросы надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и за процессуальной деятельностью органов расследования.
Таким образом, в организацию взаимодействия по противодействию коррупции оказываются вовлеченными как прокурор субъекта Российской Федерации, так и его заместители, что усложняет процесс управления рассматриваемым видом деятельности. В связи с этим возникает потребность в принятии организационно-распорядительного документа о четком распределении обязанностей между руководителями, схемы внутреннего и внешнего информационного, организационного и процессуального взаимодействия прокуратуры по вопросам противодействия коррупции.
Подобная практика сложилась, к примеру, в прокуратуре Республики Хакасия, где в результате правильно организованного взаимодействия оперативных подразделений ФСБ России, МВД России, органов Следственного комитета Российской Федерации, прокуратуры (с участием представителей подразделения гособвинителей) возбуждено ряд резонансных уголовных дел в отношении должностных лиц органов исполнительной власти и органов местного самоуправления[318].
Следующей формой координационной деятельности по борьбе с коррупцией, используемой в большинстве регионов, являются совместные (или одновременно) выезды представителей прокуратуры областного звена и других правоохранительных органов в районы, города для проведения проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам, изучения и распространения положительного опыта борьбы с коррупцией. Как правило, подобные выезды осуществляются прокурорскими работниками и сотрудниками органов внутренних дел по утвержденному графику ежемесячно. По результатам выезда составляется обобщенная справка работниками специализированного подразделения, которая представляется руководству прокуратуры областного звена для изучения и принятия решения по подготовке межведомственного совещания или заседания рабочей группы. Вместе с тем в некоторых прокуратурах субъектов Российской Федерации отмечается эффективность совместных выездных проверок соблюдения требований уголовно-процессуального законодательства в деятельности следственных подразделений следственных управлений Следственного комитета Российской Федерации по субъектам Российской Федерации и прокуратур городов и районов, в том числе по материалам о коррупционных проявлениях. Это позволяет изучать все материалы, имеющиеся в следственных отделах и прокуратурах, выявлять нарушения, обусловленные отсутствием должного взаимодействия прокуроров и руководителей следственных органов.
Существенный вклад вносят в решение проблем по противодействию коррупции согласованные действия правоохранительных органов, направленные на подготовку предложений по совершенствованию антикоррупционного законодательства субъектов Российской Федерации, региональных программ по противодействию коррупции.
Совершенствованию координационной деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере в значительной мере способствует формирование деловых отношений на региональном уровне с органами по координации деятельности в области противодействия коррупции, которые могут по решению Президента Российской Федерации формироваться в составе представителей федеральных и региональных органов государственной власти, иных структур. В соответствии с Законом о противодействии коррупции на них возложены обязанности при получении данных о совершении коррупционных правонарушений передавать их в соответствующие государственные органы, в том числе в прокуратуру, для принятия необходимых мер. И хотя данные органы осуществляют свою деятельность самостоятельно и представители органов прокуратуры в силу ст. 4 Закона о прокуратуре в состав данных органов входить не должны, прокурорам необходимо устанавливать и обеспечивать с ними тесное взаимодействие. К формам такого взаимодействия относятся обмен информацией, участие в заседаниях этих органов, межведомственных совещаниях и других согласованных мероприятиях по противодействию коррупции в регионе. Могут использоваться и другие формы координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией, которые не противоречат требованиям законодательства и принципам координации и способствуют повышению эффективности антикоррупционной деятельности.
К числу проблемных вопросов координационной деятельности прокуратуры, особенно в сфере борьбы с коррупцией, необходимо отнести участие суда, судебных органов в этой деятельности.
Основными формами участия в координации председателей судов, судей в соответствии с Положением о координации являются обмен информацией о состоянии преступности, судебной статистики, практики правоприменения, проведение совместных семинаров и конференций. При участии их в заседании координационных совещаний они выполняют роль наблюдателей или лиц, информирующих участников совещания о деятельности судов. Соответственно такое участие ничем не угрожает самостоятельности и независимости судов, так как присутствие на заседании совещания является их правом, а не обязанностью. При этом координационное совещание не наделено полномочиями принимать в адрес судов обязательные решения.
Вместе с тем в научной литературе и на практике нередко отстаивается позиция, что суд не должен иметь какого-либо отношения к борьбе с преступностью, и соответственно судьям не рекомендуется участвовать в перечисленных координационных мероприятиях[319].
На наш взгляд, участие на условиях взаимодействия в координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией председателя суда, судей соответствующего уровня судебной системы и судей имеет ключевое значение.
Ведь не случайно Председатель Верховного Суда Российской Федерации, а также Председатель Конституционного Суда Российской Федерации входят в состав Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции и активно участвуют в его работе с соблюдением принципов самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь председатели соответствующих судов, федеральные и мировые судьи могут принимать участие в координационных совещаниях правоохранительных органов, в проведении совместных учебных семинаров и конференций, других мероприятиях по повышению квалификации работников правоохранительных органов. Очевидно, что мероприятия, проведенные с их участием, позволят вырабатывать единые подходы к решению проблем правоприменительной практики и сводить к минимуму допускаемые ошибки в выявлении и пресечении преступлений коррупционной направленности.
Следует также иметь в виду, что согласно Регламенту Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации в перечне вопросов, которые рассматриваются на координационном совещании этих руководителей, в качестве самостоятельного вопроса выделяется взаимодействие с судами и органами юстиции.
Представляется, что вопросы взаимодействия с судами в их отсутствии в рамках согласованной деятельности органов власти по противодействию коррупции как минимум малоэффективны либо вообще невозможны.
Имеется также определенное своеобразие в координационной деятельности по борьбе с коррупцией на местном (муниципальном) уровне. Учитывая, что борьба с коррупцией относится к числу первостепенных задач не только для государственных структур, но и органов местного самоуправления, участие представителей муниципальных органов в работе координационных совещаний, в проведении заседаний межведомственных совещаний правоохранительных органов, иных мероприятиях позволяет в значительной мере повысить степень полноты и эффективность деятельности по противодействию коррупции в поселении, районе, городском округе.
Особую значимость обычно прокуроры городов, районов придают формированию комплексных программ по борьбе с коррупцией на территориях муниципальных образований. Прокуратура и другие правоохранительные органы зачастую выступают в качестве активных участников подготовки таких антикоррупционных программ, вносят в них совместные предложения. Более того, после утверждения подобных программ органами местного самоуправления прокуроры отслеживают их выполнение, а при необходимости вмешиваются и влияют на те органы и на тех должностных лиц, которые неудовлетворительно их выполняют (приостанавливается или не предусматривается финансирование программ, отсутствует контроль исполнения, присутствует формализм при их разработке и т. д.).
Большое внимание в процессе координации антикоррупционной деятельности правоохранительных органов уделяется прокурорами городов, районов определению механизмов взаимодействия с органами контроля и надзора, функционирующими на этих территориях. Эти органы, выполняя функции по выявлению, устранению и предупреждению коррупционных правонарушений, в состоянии оказать квалифицированную помощь правоохранительным органам в борьбе с коррупцией. Взаимодействие прокуроров с налоговыми инспекциями, органами Казначейства России, аппаратами контролеров-ревизоров городского, районного уровня, другими структурами состоит не только в обмене информацией по вопросам выявления и устранения нарушений законов, но и в привлечении специалистов этих органов для участия в прокурорских проверках, в рабочих группах по подготовке координационных совещаний, а также в работе таких совещаний, в проведении занятий по повышению квалификации работников правоохранительных органов.
В процессе координационной деятельности прокуратур городов, районов в сфере борьбы с коррупцией в обязательном порядке должно обеспечиваться надлежащее взаимодействие с общественными объединениями, СМИ, иными представителями гражданского общества. Для рассмотрения отдельных вопросов по противодействию коррупции, наиболее актуальных для данной территории, для участия в заседании координационных совещаний приглашаются представители этих общественных структур, СМИ. Это позволяет широко информировать население об антикоррупционной деятельности правоохранительных органов, более действенно влиять на преодоление высокой латентности коррупционных проявлений, с помощью граждан активнее выявлять и предупреждать коррупционные правонарушения.
Недооценка значимости координационной функции органов прокуратуры в системе мероприятий, направленных на борьбу с коррупцией, не только приводит к снижению эффективности в реализации полномочий прокуроров в рассматриваемой сфере, но и влечет разобщенность всей системы органов власти, ведущих целенаправленную работу по борьбе с нарушениями антикоррупционного законодательства, серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России и на международной арене.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 140; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!