Порядок проведения государственной экологической экспертизы. 3 страница
Так, например, в Постановлении Арбитражного суда Поволжского округа от 14.04.2016 N Ф06-7283/2016 по делу N А06-2884/2015, суд сделал вывод о том, что бункеровочная деятельность с использованием судна и хранение судового топлива с использованием баржи в границах внутренних морских вод РФ не относится к объектам государственной экологической экспертизы.
В Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 28.04.2016 N Ф08-1819/2016 по делу N А53-12181/2015, суд пришел к выводу о том, что в силу требований Федерального закона от 31.07.1998 N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" и Федерального закона "Об экологической экспертизе" государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность во внутренних морских водах и в территориальном море. Все виды хозяйственной и иной деятельности во внутренних морских водах и в территориальном море могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы, проводимой за счет пользователя природными ресурсами внутренних морских вод и территориального моря. Именно поэтому на осуществление хозяйственной деятельности, связанной с выполнением погрузочно-разгрузочных работ во внутренних морских водах акватории морского порта Азов, необходимо получить положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
|
|
|
Системный анализ требований нормативных правовых актов, регламентирующих отношения в области экологической экспертизы, позволяет говорить о том, что перечень объектов государственной экологической экспертизы, установленный в статьях 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", исчерпывающим не является (вопреки логической структуре указанных правовых норм).
Во-первых, в тексте ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе" содержатся ссылки на иные федеральные законы, определяющие объекты такой экспертизы.
Например, в силу требований п. 7 ст. 11 исследуемого Федерального закона объекты государственной экологической экспертизы определяются в Федеральном законе от 30 ноября 1995 года N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации", Федеральном законе от 17 декабря 1998 года N 191-ФЗ "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации", Федеральном законе от 31 июля 1998 года N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации".
Во-вторых, помимо требований статей 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе", существует целый ряд иных нормативных правовых актов (федеральных законов, постановлений Правительства РФ), определяющих объекты, подлежащие государственной экологической экспертизе и не нашедшие отражение в упомянутых статьях Федерального закона "Об экологической экспертизе". В связи с чем в правоприменительной практике возникают проблемы в определении их статуса и правовом обосновании необходимости проведения в отношении таких объектов государственной экологической экспертизы.
|
|
|
Характерным примером может послужить статья 20 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире", согласно которой обязательной государственной экологической экспертизе подлежат удобрения, пестициды и биостимуляторы роста растений, а также материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира и проведения работ по акклиматизации и гибридизации этих объектов.
Согласно абз. 1 ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" обязательной мерой охраны животного мира является государственная экологическая экспертиза, осуществляемая в соответствии с законодательством Российской Федерации и предшествующая принятию органами исполнительной власти Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации хозяйственного решения, способного повлиять на объекты животного мира и среду их обитания. При этом в силу требований абз. 2 ст. 20 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" обязательной государственной экологической экспертизе подлежат материалы, обосновывающие объем (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.
|
|
|
В соответствии с п. 3 ст. 24 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в срок не позднее 1 августа текущего года на период до 1 августа следующего года.
Согласно п. п. 13, 14 Порядка принятия документа об утверждении лимита добычи охотничьих ресурсов и внесения в него изменений, утв. Приказом Минприроды РФ от 29.06.2010 N 228:
|
|
|
"13. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не позднее 1 августа утверждает лимит добычи охотничьих ресурсов.
14. Документ, утверждающий лимиты добычи охотничьих ресурсов в субъекте Российской Федерации, подлежит официальному опубликованию в установленном порядке".
В свою очередь, полномочие по установлению лимитов добычи охотничьих ресурсов и квот их добычи, за исключением таких лимитов и квот в отношении охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, Российская Федерация передала органам государственной власти субъектов РФ. Кроме того, в силу требований п. 1 ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации издает указы (постановления) и распоряжения.
Как видим, Федеральный закон "О животном мире" определяет необходимость и обязательность проведения материалов, обосновывающих объем (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира.
Принимая во внимание, что ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" не определяют материалы, обосновывающие объемы (лимиты, квоты) изъятия объектов животного мира, в качестве самостоятельных объектов государственной экологической экспертизы, в то же время, учитывая, что в силу требований п. 3 ст. 24 Федерального закона от 24.07.2009 N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" лимит добычи охотничьих ресурсов утверждается для каждого субъекта РФ высшим должностным лицом субъекта РФ, можно сделать вывод о том, что данный документ подпадает под п. 1 ст. 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и относится к нормативному акту. Кроме того, Минприроды России в письме от 13.08.2010 N 12-29/12678 разъяснило, что акты об установлении объемов изъятия объектов животного мира, относящихся к объектам охоты, относятся к проектам нормативно-технических документов, подлежащие обязательной государственной экологической экспертизе.
Хотелось бы также обратить внимание на такой объект государственной экологической экспертизы как нормативный правовой акт, который в качестве самостоятельного объекта в статьях 11 и 12 Федерального закона об экологической экспертизе" не определен, однако, в статье 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" определяются особые требования к содержанию заключения государственной экологической экспертизы на проекты нормативных правовых актов.
Так, в соответствии с абз. 1 п. 5 ст. 18 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным.
Согласно абз. 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти.
Из перечисленных в статьях 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе" объектов государственной экологической экспертизы под категорию "нормативные правовые акты РФ", о которых идет речь в п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" могут подпадать объекты, перечисленные в п. п. 1, 2, 3 ст. 11 и п. п. 1, 2 ст. 12 указанного Федерального закона.
Таким образом, категория "нормативные правовые акты Российской Федерации" в п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" приобретает собирательное значение и по своему смыслу включает как нормативные правовые акты федерального уровня, так и нормативные правовые акты субъектов РФ. Считаем, что указанный вывод подтверждается требованиями абз. 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", в соответствии с которыми "заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти". При этом используемая законодателем формулировка "органами государственной власти" не ограничивается уровнем государственной власти: федеральным или региональным. В связи с чем можно сделать вывод о том, что категория "нормативные правовые акты Российской Федерации", о которой идет речь в п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", по своему смыслу включает в себя как нормативные правовые акты федерального уровня, так и нормативные правовые акты регионального уровня.
Также необходимо обратить внимание на то, что по смыслу первоначальной редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" специальные требования к содержанию заключения государственной экологической экспертизе распространялись как на нормативные правовые акты федерального уровня, так и на нормативные правовые акты регионального уровня.
Так, в первоначальной редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 содержал следующее положения:
"Заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным
...
Заключения государственной экологической экспертизы по проектам нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации рассматриваются принимающими эти акты органами государственной власти".
При этом в первоначальной редакции Федерального закона "Об экологической экспертизе" вплоть до 1 января 2007 года (до вступления в силу Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ) статьи 11 и 12 в качестве самостоятельных объектов государственной экологической экспертизы предусматривали проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а также проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду.
В последующем, в связи с неоднократным перераспределением полномочий в области охраны окружающей среды, соответствующими федеральными законами субъекты РФ с определенной периодичностью либо лишались значительного объема полномочий, либо наделялись ими. В связи с таким перераспределением полномочий, законодатель корректировал и формулировки закона, в связи с чем первоначальный смысл законодательных положений (безотносительно к проблеме разграничения полномочий) потерял свое значение, но не актуальность.
Так, Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" были внесены изменения, в соответствии с которыми формулировки "нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации" были исключены из абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Указанные изменения были направлены прежде всего на перераспределение полномочий между органами исполнительной власти в пользу федералов. Следует отметить, что Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ внес изменения в более ста федеральных законов, среди которых - ряд федеральных законов в области охраны окружающей среды и природопользования, в том числе Федеральный закон "Об экологической экспертизе". Лишая субъектов РФ значительных полномочий, в том числе в области охраны окружающей среды, законодатель на тот период оставляет за ними номинальные полномочия, сводимые к организации и осуществлению межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и обеспечения населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территориях субъектов РФ.
Несмотря на то что в последующем другими федеральными законами (Федеральным законом от 29.06.2015 N 203-ФЗ и Федеральным законом от 31.12.2005 N 199-ФЗ), вносящими изменения в законодательство в области охраны окружающей среды, в том числе в Федеральный закон "Об экологической экспертизе", субъекты РФ вновь наделяются определенным объемом полномочий, абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" выпали из поля зрения законодателя.
Позднее в редакции Федерального закона от 18.12.2006 N 232-ФЗ претерпели изменения и объекты государственной экологической экспертизы, определенные в ст. ст. 11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".
Так, проекты правовых актов Российской Федерации нормативного и ненормативного характера, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую природную среду, а также проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, реализация которых может привести к негативному воздействию на окружающую природную среду, были исключены из перечня объектов государственной экологической экспертизы.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что по своему изначальному смыслу категория "нормативные правовые акты Российской Федерации", используемая в абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" включает в себя как нормативные правовые акты федерального уровня, так и нормативные правовые акты регионального уровня, при этом соотносится, прежде всего, с п. 1 ст. 11 и п. 1 ст. 12 указанного Федерального закона.
Однако по вопросу толкования правовых норм, закрепленных в абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе", складываются и другие правовые позиции:
1) одна из них - поскольку речь идет о "нормативных правовых актах Российской Федерации", указанные требования не распространяются на "нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации". Указанные выводы могут подтверждаться положениями ст. 2 Федерального закона "Об экологической экспертизе", согласно которым "законодательство об экологической экспертизе основывается на соответствующих положениях Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об охране окружающей среды" и состоит из настоящего Федерального закона, принимаемых в соответствии с ним законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации". Однако отметим что в абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" речь идет о заключении на конкретный объект государственной экологической экспертизы, а не о законодательстве об экологической экспертизе в целом;
2) другая правовая позиция - ввиду того, что "нормативные правовые акты Российской Федерации" исключены из перечня объектов государственной экологической экспертизы, норма абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" считается "мертвой", т.е. не актуальной. Можно предположить, что из этой позиции исходил Минприроды России, утверждая Приказом от 06.05.2014 N 204 Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня. Во-первых, потому, что в тексте Административного регламента отсутствуют особенности подготовки заключения государственной экологической экспертизы на проекты нормативных правовых актов РФ, установленные абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе". Во-вторых, потому, что в тексте Административного регламента не отражены особенности выводов, которые должно содержать заключение государственной экологической экспертизы по проектам правовых актов РФ согласно требованиям п. 25 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 698. Однако стоит отметить, что требования в части выводов положительного заключения государственной экологической экспертизы, установленные в п. 61 Административного регламента не соотносятся с соответствующими требованиями, содержащимися в п. 20 Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, утв. Постановлением Правительства РФ от 11.06.1996 N 698, а также не учитывают специальных требований, установленных в п. 25 Положения. В то же время Постановление Правительства РФ по юридической силе выше нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Также обратим внимание на то, что сам Федеральный закон "Об экологической экспертизе" не содержит требований к содержанию выводов государственной экологической экспертизы.
Таким образом, в части толкования и действия абз. 1 и 11 п. 5 ст. 18 Федерального закона "Об экологической экспертизе" и определения нормативных правовых актов в качестве объектов государственной экологической экспертизы сложилась некоторая правовая неопределенность.
И наконец, некоторые объекты государственной экологической экспертизы в полной мере и должным образом не раскрываются ни в Федеральном законе "Об экологической экспертизе", ни в иных нормативных правовых актах, что позволяет по-разному толковать их значение и содержание. Речь идет об объектах, обозначенных в п. 7.2 ст. 11 Федерального закона "Об экологической экспертизе", а именно: проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности.
Дата добавления: 2020-04-25; просмотров: 77; Мы поможем в написании вашей работы! |
Мы поможем в написании ваших работ!